17/1997 - Úrskurður frá 17. júlí 1997 í málinu nr. A-17/1997

Hinn 17. júlí 1997 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-17/1997:

Með bréfi, dagsettu 26. júní sl., kærði [...], f.h. [...] synjun Vestmannaeyjabæjar, dagsetta 12. júní sl., á beiðni kæranda, dagsettri 5. júní sl., um aðgang að ráðningarsamningum og upplýsingum um launakjör nítján nafngreindra bæjarstarfsmanna.

Með bréfi, dagsettu 3. júlí sl., var kæran kynnt Vestmannaeyjabæ og var bænum gefinn kostur á að gera athugasemdir við kæruna og koma að frekari rökstuðningi fyrir hinni kærðu ákvörðun til kl. 12.00 á hádegi hinn 8. júlí sl. Ennfremur var óskað að upplýst yrði hvort ráðningarsamningar hefðu verið gerðir við einhverja af umræddum bæjarstarfsmönnum og þá hverja. Hefðu slíkir samningar verið gerðir var einnig farið fram á að þeir væru látnir úrskurðarnefndinni í té sem trúnaðarmál innan sama frests.

Umsögn Vestmannaeyjabæjar, dagsett 8. júlí sl., barst innan tilskilins frests ásamt eftirtöldum gögnum:

1. Yfirliti yfir föst laun og önnur föst launakjör umræddra bæjarstarfsmanna, ódagsettu.
2. Ráðningarsamningi bæjarritara, dagsettum 23. október 1986.
3. Ráðningarsamningi bæjartæknifræðings, dagsettum 20. júní 1989.
4. Ráðningarsamningi forstöðumanns Safnahúss, dagsettum 22. febrúar 1988.

Í fjarveru Valtýs Sigurðssonar tók Sif Konráðsdóttir hdl. varamaður sæti hans við meðferð og úrskurð í kærumáli þessu.

Atvik máls þessa má rekja til þess að með bréfi, dagsettu 22. maí sl., kærði kærandi synjun Vestmannaeyjabæjar, dagsetta 21. maí sl., á beiðni hans, dagsettri 15. maí sl., um að fá afhenta "lista yfir nöfn og laun 20 launahæstu starfsmanna bæjarins" og "ráðningarsamninga þeirra sem hafa gert slíka samninga við bæinn og eru á meðal 20 launahæstu starfsmanna bæjarins".

Úrskurðarnefnd tók erindi þetta fyrir á fundi sínum 2. júní sl. og lauk því með frávísun án úrskurðar með svofelldum rökstuðningi:

"Í 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 er réttur almennings til aðgangs að upplýsingum hjá stjórnvöldum bundinn við gögn sem varða tiltekið mál. Þetta ákvæði er útfært nánar í 1. mgr. 10. gr. s.l. þannig að sá sem fer fram á aðgang að gögnum skal tilgreina þau gögn sem hann óskar að kynna sér. Þá getur hann óskað eftir að fá að kynna sér upplýsingar um tiltekið mál án þess að tilgreina einstök gögn sem málið varða. Í fyrri úrskurðum nefndarinnar hefur þessi grein verið skýrð svo að sá, sem fer fram á aðgang að gögnum, verði að tilgreina nákvæmlega það mál eða þau gögn í tilteknu máli sem hann óskar að kynna sér. Í því felst að ekki er hægt að krefjast aðgangs að ótilteknum fjölda gagna úr fleiri en einu máli. Þegar stjórnvald hefur hins vegar fellt upplýsingar úr fleiri málum í eitt skjal verður að líta svo á að aðgangur að því skjali sé að öðru jöfnu heimill, sbr. 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga. Samkvæmt upplýsingum bæjarritara Vestmannaeyjabæjar hefur framangreindur listi ekki verið tekinn saman. Með því að svo er ekki ber þegar af þeirri ástæðu að vísa beiðni yðar frá nefndinni."
Hinn 5. júní sl. ritaði kærandi bæjarstjóra Vestmannaeyjabæjar svohljóðandi bréf:

"Vikublaðið Fréttir fer fram á að fá ráðningarsamninga og launakjör eftirtalinna starfsmanna hjá Vestmannaeyjabæ:

Bæjarritari: [...].
Félagsmálastjóri: [...].
Skólamálafulltrúi: [...].
Yfirmaður tæknideildar: [...].
Forstöðumaður íþróttamiðstöðvar: [...].
Skólastjóri Tónlistarskólans: [...].
Leikskólastjóri Rauðagerðis: [...].
Yfirmaður Áhaldahúss: [...].
Byggingafulltrúi: [...].
Yfirmaður Bókasafns: [...].
Hafnarstjóri: [...].
Skólastjóri Barnaskólans: [...].
Skólastjóri Hamarsskólans: [...].
Tómstunda- og íþróttafulltrúi: [...].
Náttúrugripasafnið: [...].
Dvalarheimili aldraðra: [...].
Veitustjóri: [...].
Sorpustjóri: [...].
Sálfræðingur: [...]."

Með bréfi, dagsettu 12. júní sl., svaraði Vestmannaeyjabær erindi kæranda. Þar segir m.a.: "Þar sem enn er í gildi samþykkt bæjarstjórnar frá árinu 1992 um að ekki skuli birta opinberlega laun bæjarstarfsmanna er ekki hægt að verða við erindi þínu um að fá ráðningarsamninga og launakjör þeirra starfsmanna sem þú tiltekur í bréfinu. - Engu að síður er ljóst, miðað við úrskurði Úrskurðarnefndar um upplýsingamál, að skylt er að veita þér einhverjar upplýsingar sem þú biður um. - Er því óskað eftir því að þú kærir þennan úrskurð til Úrskurðarnefndar um upplýsingamál ... ." Þá var frá því greint í svarinu að ráðningarsamningar hefðu í fæstum tilvikum verið gerðir við þá bæjarstarfsmenn sem tilteknir væru í beiðni kæranda. Þeir samningar, sem til væru, segðu þar að auki lítið um föst ráðningarkjör, t.d. hefði föst yfirvinna og bílastyrkir verið afgreiddir í samninganefnd. Í niðurlagi svarbréfsins segir síðan: "Verði það ofan á að bæjaryfirvöldum sé skylt að veita þér upplýsingar um föst launakjör mun útbúinn listi þar sem fram kemur launaflokkur, föst yfirvinna, fastur bílastyrkur, og annað sem telst til fastra kjara viðkomandi starfsmanna."

Í umsögn Vestmannaeyjabæjar til úrskurðarnefndar, dagsettri 8. júlí sl., var staðfest að beiðni kæranda hefði verið synjað að öllu leyti með vísan til framangreindrar samþykktar bæjarstjórnar frá árinu 1992. Jafnframt er frá því greint að aðeins hafi verið gerðir ráðningarsamningar við þrjá af þeim nítján bæjarstarfsmönnum, sem beiðni kæranda hafi tekið til, "en þeir veita litlar upplýsingar um núverandi föst launakjör", eins og komist er að orði í umsögninni. Þá segir þar ennfremur orðrétt: "Samningar við þessa 19 aðila eru persónubundnir, hafa verið gerðir á ýmsum tímum af samninganefnd bæjarins, kjörin bókuð í fundargerð samninganefndar, en ekki útbúnir sérstakir ráðningarsamningar."

Aðilar máls þessa hafa fært frekari rök fyrir kærunni annars vegar og hinni kærðu ákvörðun hins vegar. Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð grein fyrir þessum röksemdum í úrskurði þessum, en úrskurðarnefnd hefur haft þær til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Í 2. mgr. 2. gr. upplýsingalaga er tekið fram að lögin gildi ekki um aðgang að upplýsingum samkvæmt lögum nr. 121/1989 um skráningu og meðferð persónuupplýsinga. Við skýringu á gildissviði þeirra laga verður að taka mið af því að þau er sérlög í samanburði við upplýsingalög, en síðarnefndu lögin kveða almennt á um rétt almennings til aðgangs að gögnum í vörslum stjórnvalda.

Í 1. gr. laga nr. 121/1989 segir orðrétt: "Lög þessi taka til hvers konar kerfisbundinnar skráningar og annarrar meðferðar á persónuupplýsingum. Lögin eiga við hvort heldur sem skráning er vélræn eða handunnin." Í athugasemdum, er fylgdu frumvarpi til laganna, er það sagt vera meginmarkmið þeirra "að tryggja mönnum vernd gegn hættu á misnotkun upplýsinga um einkamálefni þeirra sem varðveittar eru og skráðar hafa verið með kerfisbundnum hætti." Með vísun til þessa og athugasemda, er fylgdu 1. gr. frumvarpsins, þar sem m.a. er tekið fram að utan gildissviðs þess falli einstakar tilviljunarkenndar skrár, verður að líta svo á að gildissvið laganna sé einskorðað við kerfisbundna skráningu á persónuupplýsingum, hvort sem hún er vélræn eða handunnin, svo og við eftirfarandi meðferð á slíkum upplýsingum sem skráðar hafa verið með þessum hætti.

Samkvæmt framansögðu er það álit úrskurðarnefndar að 5. gr. laga nr. 121/1989 taki til aðgangs að upplýsingum um launakjör starfsmanna hjá Vestmannaeyjabæ, að því leyti sem þær upplýsingar eru skráðar með kerfisbundnum hætti í bókhaldi bæjarins. Aðgangur að ráðningarsamningum, sem gerðir hafa verið við einstaka bæjarstarfsmenn, svo og að sérstökum yfirlitum, sem tekin hafa verið saman um laun og launakjör starfsmanna bæjarins, falli á hinn bóginn utan gildissviðs laga nr. 121/1989. Þar með fellur aðgangur að slíkum skjölum undir upplýsingalög, sbr. 1. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 10. gr. laganna.

Í 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga segir orðrétt: "Stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.-6. gr."

Í 5. gr. laganna segir: "Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á." Í athugasemdum, sem fylgdu frumvarpi til laganna, segir svo um skýringu á þessu ákvæði: "Að því er snertir laun opinberra starfsmanna þá eru upplýsingar um föst laun og önnur föst kjör opinberra starfsmanna ekki undanþegnar aðgangi almennings." Þegar allsherjarnefnd Alþingis afgreiddi frumvarpið frá sér til 2. umræðu er ennfremur svo að orði komist í áliti hennar: "Í athugasemdum við 5. gr. frumvarpsins kemur fram að ákvæði greinarinnar standi ekki í vegi fyrir því að almenningur fái aðgang að gögnum um föst laun og önnur föst launakjör opinberra starfsmanna. Að því leyti sem slík upplýsingagjöf fellur undir ákvæði frumvarps þessa en ekki ákvæði laga nr. 121/1989 um skráningu og meðferð persónuupplýsinga, leggur nefndin sérstaka áherslu á að skýra beri ákvæði 5. gr. svo að með lögum þessum sé ekki aðeins tryggður aðgangur að upplýsingum um föst laun opinberra starfsmanna heldur einnig að þeim einstaklingsbundnu samningum sem gerðir hafa verið við starfsmenn um önnur föst kjör þeirra, svo sem fasta (ómælda) yfirvinnu, akstursgjald o.fl."

Með vísun til þessa er það niðurstaða úrskurðarnefndar að veita beri kæranda aðgang að ráðningarsamningum, sem gerðir hafa verið við þrjá tiltekna starfsmenn Vestmannaeyjabæjar, og yfirliti, sem tekið hefur verið saman um föst laun og föst launakjör umræddra nítján bæjarstarfsmanna, enda hafa þessi skjöl að geyma sömu upplýsingar og vísað er til í hinum tilvitnuðu lögskýringargögnum. Samþykkt bæjarstjórnar Vestmannaeyjabæjar frá árinu 1992, sem bærinn hefur vitnað til, styðst ekki, að því er séð verður, við sérstök ákvæði laga um þagnarskyldu og takmarkar hún því ekki rétt kæranda til aðgangs að skjölunum, sbr. niðurlag 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga.

Vestmannaeyjabæ ber að veita kæranda, [...], f.h. [...], aðgang að eftirtöldum skjölum:

Yfirliti yfir föst laun og önnur föst launakjör nítján bæjarstarfsmanna, ódagsettu.
Ráðningarsamningi bæjarritara, dagsettum 23. október 1986.
Ráðningarsamningi bæjartæknifræðings, dagsettum 20. júní 1989.
Ráðningarsamningi forstöðumanns Safnahúss, dagsettum 22. febrúar 1988.

Eiríkur Tómasson, formaður
Elín Hirst
Sif Konráðsdóttir