22/1997 - Úrskurður frá 22. ágúst 1997 í málinu nr. A-22/1997
Hinn 22. ágúst 1997 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-22/1997:
Kæruefni
Með bréfi, dagsettu 5. ágúst sl., kærði [...] f.h. [...] synjun Akraneskaupstaðar, dagsetta 29. júlí sl., um að veita honum upplýsingar um launakjör nokkurra af starfsmönnum sveitarfélagsins, nánar tiltekið bæjarritara, bæjartæknifræðings, skólastjóra allra grunnskóla, félagsmálastjóra, sálfræðings, forstöðumanns bókasafns og yfirmanns eins leikskóla.Með bréfi, dagsettu 7. ágúst sl., var kæran kynnt Akraneskaupstað og kaupstaðnum gefinn kostur á að gera athugasemdir við kæruna og koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun sinni til kl. 16.00 hinn 15. ágúst sl. Jafnframt var þess óskað að upplýst yrði á hvaða formi umbeðnar upplýsingar væru varðveittar, þ. á m. hvort ráðningarsamningar hefðu verið gerðir við þá starfsmenn er um væri að ræða. Ef svo væri, var þess ennfremur óskað að nefndinni yrðu látin í té ljósrit af þeim sem trúnaðarmál innan sama frests. Umsögn bæjarstjóra Akraneskaupstaðar, dagsett 11. ágúst sl., barst nefndinni hinn 13. ágúst sl., ásamt eftirtöldum skjölum:
- 1. Yfirliti um fasta yfirvinnu og akstursþóknun starfsmanna Akraneskaupstaðar, dagsettu 30. september 1996.
2. Ráðningarsamningi við bæjarritara, dagsettum 27. nóvember 1987.
3. Ráðningarsamningi við sálfræðing Skólaskrifstofu Akraness, dagsettum 16. september 1996.
4. Ráðningarsamningi við skólaráðgjafa Skólaskrifstofu Akraness, dagsettum 7. maí 1997.
5. Ráðningarsamningi við bæjarbókavörð, dagsettum 27. apríl 1992, ásamt breytingu á samningnum, dagsettri 26. nóvember 1996.
6. Ráðningarsamningi við leikskólastjóra Leikskólans Garðasels, dagsettum 19. september 1996.
Í fjarveru Elínar Hirst og Valtýs Sigurðssonar tóku varamenn, Ólafur E. Friðriksson og Sif Konráðsdóttir, sæti þeirra við meðferð og úrskurð í kærumáli þessu.
Málsatvik
Helstu atvik máls þessa eru þau að með samhljóða bréfi til sveitarstjórna nokkurra sveitarfélaga, dagsettu 25. júlí sl., fór kærandi þess á leit að honum yrðu látnar í té "upplýsingar (þ.e. launaflokkur, mánaðarlaun, fasta yfirvinnu, fast álag, bifreiðastyrk, orlof á yfirvinnu og annað) eftirfarandi yfirmanna í Ísafjarðarbæ ...Bæjarritari
Bæjartæknifræðingur
Skólastjórar allra grunnskóla
Félagsmálastjóri
Sálfræðingur
Forstöðum. bókasafns
Yfirmaður eins leikskóla".
Jafnframt óskaði kærandi eftir upplýsingum um hvort hlutaðeigandi starfsmenn væru karlar eða konur.
Akraneskaupstaður synjaði erindi kæranda með bréfi bæjarritara, dagsettu 29. júlí sl., m.a. með vísan til ákvæða upplýsingalaga nr. 50/1996.
Í ítarlegri umsögn bæjarstjóra Akraneskaupstaðar, dagsettri 11. ágúst sl., kemur fram að kærandi hafi óskað eftir upplýsingum um laun yfirmanna Ísafjarðarbæjar, en slíkar upplýsingar verði ekki veittar af Akraneskaupstað. Í öðru lagi hafi verið óskað eftir upplýsingum um laun ákveðinna embætta annars vegar og hins vegar starfsstétta þar sem fleiri en einn gegni störfum í mismunandi launaflokkum og mismunandi launaþrepum. Beiðni kæranda hafi því verið nokkuð óljós um þetta atriði. Í þriðja lagi séu í beiðninni tilgreind einstök stöðuheiti, sem annað hvort séu ekki til staðar eða starfsmenn beri ekki það heiti sem óskað sé upplýsinga um. Í umsögn kaupstaðarins segir að á ráðningarsamningum sé að finna ýmsar persónulegar upplýsingar um hlutaðeigandi starfsmann, svo sem um viðskiptabanka hans og reikningsnúmer, sem óeðlilegt sé að upplýsa um nema með samþykki starfsmannsins. Í ljósi þess að beiðni kæranda hafi verið beint til rangs aðila og sé í flesta staði ónákvæm krefst kaupstaðurinn þess að kærunni verði vísað frá, en hafnað að öðrum kosti.
Í umsögn Akraneskaupstaðar eru síðan raktar upplýsingar um launakjör þeirra starfsmanna hjá kaupstaðnum sem taldir eru sambærilegir þeim og tilteknir eru í beiðni kæranda. Sem fyrr segir fylgja umsögninni afrit af ráðningarsamningum við bæjarritara, skólaráðgjafa og sálfræðing við Skólaskrifstofu Akraness, bæjarbókavörð og leikskólastjóra Leikskólans Garðasels sem er einn af fjórum leikskólum á Akranesi. Af umsögninni má ráða að ekki hafi verið gerðir ráðningarsamningar við skólastjóra grunnskóla og félagsmálastjóra, auk þess sem ekki hefur verið ráðið í starf bæjartæknifræðings. Í umsögninni er upplýst að launafulltrúi annist varðveislu allra upplýsinga um starfsmenn í starfsmannaskrá, auk þess sem í launabókhaldi sé haldið utan um nauðsynlegar upplýsingar varðandi launaflokka o.fl. Þær upplýsingar, sem kærandi hafi óskað eftir, séu ekki sérstaklega geymdar eða saman teknar. Þá er vakin athygli á því að upplýsingar í ráðningarsamningum um launaflokk séu í flestum tilfellum úreltar þar sem breytingar hafi í mörgum tilvikum orðið á niðurröðun frá ráðningu, m.a. vegna breytingar á starfsmati, samningum, námskeiðum o.fl.
Aðilar máls þessa hafa fært frekari rök fyrir kærunni annars vegar og hinni kærðu ákvörðun hins vegar. Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð grein fyrir þessum röksemdum í úrskurði þessum, en úrskurðarnefnd hefur haft þær til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða
1.
Í beiðni kæranda til Akraneskaupstaðar, sem til úrlausnar er í máli þessu, er farið fram á upplýsingar um launakjör tiltekinna "yfirmanna í Ísafjarðarbæ". Samkvæmt leiðbeiningarskyldu þeirri, sem hvílir á stjórnvöldum skv. 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga, bar fyrirsvarsmönnum Akraneskaupstaðar annaðhvort að skýra kæranda frá því þegar í stað, að þetta atriði stæði í vegi fyrir því að þeir gætu veitt honum umbeðnar upplýsingar, eða að framsenda beiðnina til Ísafjarðarbæjar, sbr. 2. mgr. sömu greinar. Þar eð þeir gerðu hvorugt, heldur synjuðu beiðninni verður að líta svo á að þeir hafi skýrt hana svo að hún ætti við starfsmenn Akraneskaupstaðar. Verður að telja það eðlilega skýringu í ljósi fyrrgreindrar leiðbeiningarskyldu stjórnvalda og góðra stjórnsýsluhátta.1.
2.
Í 2. mgr. 2. gr. upplýsingalaga er tekið fram að lögin gildi ekki um aðgang að upplýsingum samkvæmt lögum nr. 121/1989 um skráningu og meðferð persónuupplýsinga. Við skýringu á gildissviði þeirra laga verður að taka mið af því að þau eru sérlög í samanburði við upplýsingalög, en síðarnefndu lögin kveða almennt á um rétt almennings til aðgangs að gögnum í vörslum stjórnvalda.Í 1. gr. laga nr. 121/1989 segir orðrétt: "Lög þessi taka til hvers konar kerfisbundinnar skráningar og annarrar meðferðar á persónuupplýsingum. Lögin eiga við hvort heldur sem skráning er vélræn eða handunnin." Í athugasemdum, er fylgdu frumvarpi til laganna, er það sagt vera meginmarkmið þeirra "að tryggja mönnum vernd gegn hættu á misnotkun upplýsinga um einkamálefni þeirra sem varðveittar eru og skráðar hafa verið með kerfisbundnum hætti." Með vísun til þessa og athugasemda, er fylgdu 1. gr. frumvarpsins, þar sem m.a. er tekið fram að utan gildissviðs þess falli einstakar tilviljunarkenndar skrár, verður að líta svo á að gildissvið laganna sé einskorðað við kerfisbundna skráningu á persónuupplýsingum, hvort sem hún er vélræn eða handunnin, svo og við eftirfarandi meðferð á slíkum upplýsingum sem skráðar hafa verið með þessum hætti.
Samkvæmt framansögðu er það álit úrskurðarnefndar að 5. gr. laga nr. 121/1989 taki til aðgangs að upplýsingum um launakjör starfsmanna hjá Akraneskaupstað, að því leyti sem þær upplýsingar eru skráðar með kerfisbundnum hætti í bókhaldi bæjarins. Aðgangur að ráðningarsamningum, sem gerðir hafa verið við einstaka bæjarstarfsmenn, svo og að sérstökum yfirlitum, sem tekin hafa verið saman um laun og launakjör starfsmanna bæjarins, falli á hinn bóginn utan gildissviðs laga nr. 121/1989. Þar með fellur aðgangur að slíkum skjölum undir upplýsingalög, sbr. 1. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 10. gr. laganna.
3.
Í 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga segir orðrétt: "Stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.-6. gr."Í 5. gr. laganna segir: "Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á." Í athugasemdum, sem fylgdu frumvarpi til laganna, segir svo um skýringu á þessu ákvæði: "Að því er snertir laun opinberra starfsmanna þá eru upplýsingar um föst laun og önnur föst kjör opinberra starfsmanna ekki undanþegnar aðgangi almennings." Þegar allsherjarnefnd Alþingis afgreiddi frumvarpið frá sér til 2. umræðu er ennfremur svo að orði komist í áliti hennar: "Í athugasemdum við 5. gr. frumvarpsins kemur fram að ákvæði greinarinnar standi ekki í vegi fyrir því að almenningur fái aðgang að gögnum um föst laun og önnur föst launakjör opinberra starfsmanna. Að því leyti sem slík upplýsingagjöf fellur undir ákvæði frumvarps þessa en ekki ákvæði laga nr. 121/1989 um skráningu og meðferð persónuupplýsinga, leggur nefndin sérstaka áherslu á að skýra beri ákvæði 5. gr. svo að með lögum þessum sé ekki aðeins tryggður aðgangur að upplýsingum um föst laun opinberra starfsmanna heldur einnig að þeim einstaklingsbundnu samningum sem gerðir hafa verið við starfsmenn um önnur föst kjör þeirra, svo sem fasta (ómælda) yfirvinnu, akstursgjald o.fl." Þótt undantekningarreglan í 5.gr. taki þannig ekki til upplýsinga um föst launakjör opinberra starfsmanna verður að telja að upplýsingar um viðskiptabanka og bankareikninga þeirra séu þess eðlis að sanngjarnt sé og eðlilegt að þær fari leynt nema sá samþykki sem í hlut á.
Svo sem ráða má af 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga er stjórnvöldum ekki skylt, á grundvelli laganna, að taka sérstaklega saman upplýsingar, sem óskað er eftir, heldur ber þeim einungis að veita aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varða tiltekið mál. Í 1. mgr. 10. gr. laganna segir ennfremur: "Sá sem fer fram á aðgang að gögnum skal tilgreina þau gögn sem hann óskar að kynna sér. Þá getur hann óskað eftir að fá að kynna sér upplýsingar um tiltekið mál án þess að tilgreina einstök gögn sem málið varða." Ber að skýra þetta ákvæði svo að sá, sem fer fram á aðgang að gögnum, verði að tilgreina, svo að ekki verði um villst, þau gögn eða það mál sem hann óskar að kynna sér. Beiðni kæranda um upplýsingar um launakjör yfirmanns eins af leikskólum Akraneskaupstaðar fullnægir ekki þessu skilyrði. Þá verður að líta svo á að beiðni hans um upplýsingar um launakjör sálfræðings nái til þess starfsmanns eins sem ber starfsheitið sálfræðingur Skólaskrifstofu Akraness samkvæmt ráðningarsamningi.
Samkvæmt því, sem að framan segir, og með vísun til 7. gr. upplýsingalaga er það niðurstaða úrskurðarnefndar að veita beri kæranda aðgang að ráðningarsamningum, sem gerðir hafa verið við þrjá tiltekna starfsmenn Akraneskaupstaðar, þ.e. bæjarritara, sálfræðing Skólaskrifstofu Akraness og bæjarbókavörð, þó að undanteknum upplýsingum um viðskiptabanka og bankareikninga þeirra. Jafnframt er skylt að veita kæranda aðgang að yfirliti um fasta yfirvinnu og akstursþóknun starfsmanna kaupstaðarins, dagsettu 30. september 1996, að því er tekur til bæjarritara, félagsmálastjóra, skólastjóra Grundaskóla og Brekkubæjarskóla.
Úrskurðarorð:
Akraneskaupstað er skylt að veita kæranda, [...], f.h. [...], aðgang að eftirtöldum skjölum eða hluta þeirra:Skjali, auðkenndu nr. 1: Yfirliti um fasta yfirvinnu og akstursþóknun starfsmanna Akraneskaupstaðar, dagsettu 30. september 1996, þó aðeins að því er tekur til bæjarritara, félagsmálastjóra, skólastjóra Grundaskóla og Brekkubæjarskóla.
Skjali, auðkenndu nr. 2: Ráðningarsamningi við bæjarritara, dagsettum 27. nóvember 1987.
Skjali, auðkenndu nr. 3: Ráðningarsamningi við sálfræðing Skólaskrifstofu Akraness, dagsettum 16. september 1996, að undanskildum upplýsingum um viðskiptabanka og bankareikning hans.
Skjali, auðkenndu nr. 5: Ráðningarsamningi við bæjarbókavörð, dagsettum 27. apríl 1992, ásamt breytingu á samningnum, dagsettri 26. nóvember 1996, að undanskildum upplýsingum um viðskiptabanka og bankareikning hennar.
Eiríkur Tómasson, formaður
Ólafur E. Friðriksson
Sif Konráðsdóttir