23/1997 - Úrskurður frá 3. september 1997 í málinu nr. A-23/1997
Hinn 3. september 1997 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-23/1997:
Kæruefni
Með bréfi, dagsettu 8. ágúst sl., kærði [...]., f.h. [A], synjun flugmálastjórnar, dagsetta 18. júlí sl., og samgönguráðuneytisins, dagsetta 22. júlí sl., um að veita honum aðgang að minnisblaði framkvæmdastjóra flugumferðarþjónustu og fjármálaþjónustu flugmálastjórnar til samgönguráðherra, dagsettu 21. nóvember 1995, sem ber heitið "Mat á stöðunni, varðandi uppsagnir flugumferðarstjóra". Þá er þess krafist að umræddum stjórnvöldum verði með úrskurði gert skylt að afhenda kæranda "öll gögn sem varða undirbúning og ákvörðun um gerð viðbúnaðaráætlunarinnar", þ.e. áætlunar, sem taka átti gildi 1. janúar 1996 vegna uppsagna flugumferðarstjóra, "og um framlengingu uppsagnarfrests félagsmanna FÍF haustið 1995." Að lokum er gerð krafa um það að kannað verði hvort lagaskilyrði séu uppfyllt fyrir framangreindum synjunum, m.a. með vísun til VII. kafla upplýsingalaga.Með bréfum, dagsettum 19. ágúst sl., var kæran kynnt samgönguráðuneytinu og flugmálastjórn og þeim gefinn kostur á að gera athugasemdir við kæruna og koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðunum sínum til kl. 16.00 hinn 28. ágúst sl. Jafnframt var þess óskað að nefndinni yrðu innan sama frests látin í té sem trúnaðarmál þau gögn, er kæran lýtur að, þ. á m. framangreint minnisblað, dagsett 21. nóvember 1995.
Umsögn [...], f.h. flugmálastjórnar, dagsett 25. ágúst sl., barst innan tilskilins frests ásamt áðurnefndu minnisblaði. Umsögn samgönguráðuneytisins, dagsett 28. ágúst sl., barst hinn 29. ágúst sl. Engin gögn fylgdu þeirri umsögn.
Málsatvik
Helstu atvik máls þessa eru þau að með bréfum, dagsettum 23. júní sl., fór umboðsmaður kæranda þess á leit við utanríkisráðuneytið, samgönguráðuneytið, flugmálastjórn og flugvallarstjóra á Keflavíkurflugvelli að "fá aðgang að öllum gögnum ... sem varða gerð og undirbúning viðbúnaðaráætlunar flugmálastjórnar (ATC Contingency Plan), sem taka átti í notkun 1. janúar 1996, þegar taka áttu gildi uppsagnir 50 flugumferðarstjóra. Sérstaklega er óskað afrits af fundargerðum sem málið varða og bréfaskiptum flugmálastjórnar við önnur stjórnvöld. - Á sama hátt er óskað aðgangs að öllum gögnum sem varða ákvörðun samgöngu- og utanríkisráðuneytisins um hve mörgum flugumferðarstjórum skyldi veitt lausn þann 1. janúar 1996 (50) og þeirri ákvörðun að framlengja uppsagnarfrest 32 flugumferðarstjóra." Upplýsinga þessara var óskað með vísan til upplýsingalaga nr. 50/1996 og tekið fram að ætlunin væri að leggja gögnin fram í dómsmáli ef ástæða þætti til.Umboðsmaður flugmálastjórnar svaraði erindi umboðsmanns kæranda með bréfi, dagsettu 18. júlí sl. Þar er greint frá undirbúningi viðbúnaðaráætlunarinnar og veittur aðgangur að eftirtöldum gögnum í ljósritum:
- 1. Bréfi flugmálastjóra til Alþjóðaflugmálastofnunarinnar í Kanada, dagsettu 30. nóvember 1995.
2. Bréfi flugmálastjóra til sömu stofnunar, dagsettu 11. desember 1995.
3. Bréfi stofnunarinnar til flugmálastjóra, dagsettu 15. desember 1995.
4. Tilkynningum frá flugmálastjórn, dagsettum 21. desember 1995.
Beiðni kæranda um aðgang að gögnum varðandi framlengingu á uppsagnarfresti flugumferðarstjóra af sama tilefni var hins vegar synjað með vísan til ákvæða 1. tölul. 4. gr. upplýsingalaga og á því byggt að um sé að ræða "minnisblað sem framkvæmdastjórar fjármáladeildar og flugumferðardeildar Flugmálastjórnar tóku saman fyrir samgönguráðherra vegna ríkisstjórnarfundar sem haldinn var þann 21. nóvember 1995 og var afhent ráðherra inn á þann fund."
Samgönguráðuneytið svaraði erindi umboðsmanns kæranda með bréfi, dagsettu 22. júlí sl., þar sem fram kemur að ráðuneytið hafi engu við lýsingu umboðsmanns flugmálastjórnar á undirbúningi viðbúnaðaráætlunarinnar að bæta. Að því er varðar ákvarðanir um framlengingu uppsagnarfrests flugumferðarstjóra tekur ráðuneytið fram að það sé "samþykkt þeirri afgreiðslu lögmannsins að synja beri um afhendingu þeirra gagna sem þar eru nefnd með skírskotun til 1. tl. 4. gr. laga nr. 50/1996".
Í kæru er látið að því liggja að fleiri gögn hljóti að vera til um viðbrögð stjórnvalda við uppsögnum flugumferðarstjóranna, með þeim orðum "að óhugsandi virðist vera að ákvörðun um að framlengja uppsagnarfrest 32 tiltekinna flugumferðarstjóra og lausn 50 annarra ásamt ákvörðun um fyrirkomulag flugumferðarþjónustu skv. viðbúnaðaráætluninni hafi verið undirbúin með því einu að taka saman minnisblað fyrir samgönguráðherra, sem honum hafi verið afhent inn á ríkisstjórnarfund."
Í umsögn flugmálastjórnar, dagsettri 25. ágúst sl., til úrskurðarnefndar er þess krafist að úrskurðarnefnd staðfesti synjun flugmálastjórnar um að veita aðgang að minnisblaði starfsmanna hennar til samgönguráðherra dagsettu 21. nóvember 1995. Krafa þessi er rökstudd með vísan til ákvæða 1. tölul. 4. gr. upplýsingalaga þar sem það hafi verið útbúið m.t.t. ríkisstjórnarfundar þann dag og boðsent ráðherra inn á þann fund.
Í umsögn samgönguráðuneytis, dagsettri 28. ágúst sl., til nefndarinnar er þess einnig krafist að úrskurðarnefndin staðfesti synjun ráðuneytisins um að veita aðgang að þeim upplýsingum, sem um er beðið, með vísan til 1. tölul. 4. gr. upplýsingalaga. Þar kemur einnig fram að minnisblað það, sem upplýst er að útbúið hafi verið í málinu, hafi verið ritað fyrir ríkisstjórnarfund 21. nóvember 1995 og boðsent ráðherra inn á þann fund.
Í framangreindum bréfum úrskurðarnefndar til samgönguráðuneytisins og flugmálastjórnar voru stjórnvöldin beðin um að láta nefndinni í té þau gögn er kæran lýtur að. Af umsögnum þeirra verður ráðið að ekki séu fleiri skjöl eða gögn í þeirra vörslum, er varða kæruefnið, en umrætt minnisblað auk þeirra gagna sem umboðsmanni kæranda hefur þegar verið veittur aðgangur að.
Í tilefni af umsögnum samgönguráðuneytisins og umboðsmanns flugmálastjórnar greindi úrskurðarnefnd forsætisráðuneytinu frá rekstri kærumáls þessa með bréfi, dagsettu 29. ágúst sl., og fór þess á leit að staðfest yrði með könnun á gjörðabók ríkisstjórnarinnar, sbr. 2. mgr. 3. gr. laga nr. 73/1969, um Stjórnarráð Íslands, að minnisblaðið, dagsett 21. nóvember 1995, hefði verið lagt fyrir ríkisstjórnina á ráðherrafundi þann dag. Forsætisráðuneytið svaraði erindi nefndarinnar með bréfi, dagsettu 1. september sl., og greindi þar frá því að könnun á gjörðabók ríkisstjórnarinnar hefði leitt í ljós að minnisblaðið hefði verið lagt fram á ráðherrafundi sem haldinn var 24. nóvember 1995.
Aðilar kærumáls þessa hafa fært frekari rök fyrir kærunni annars vegar og hinni kærðu ákvörðun hins vegar. Með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga verður ekki gerð frekari grein fyrir röksemdum þeirra í úrskurði þessum, en úrskurðarnefnd hefur haft þær til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða
1.
Upplýst er að umboðsmanni kæranda barst synjun flugmálastjórnar 23. júlí sl. og kæran var afhent á starfsstöð formanns úrskurðarnefndar 11. ágúst sl. Að því virtu þykir ljóst að fullnægt er skilyrðum 1. mgr. 16. gr. upplýsingalaga um kærufrest.1.
Skv. VII. kafla upplýsingalaga, nánar tiltekið 23. gr., ber stjórnvaldi, þegar tekin er stjórnvaldsákvörðun, "að skrá upplýsingar um málsatvik sem því eru veittar munnlega ef þær hafa verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins og þær er ekki að finna í öðrum gögnum þess." Í 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga segir orðrétt: "Heimilt er að bera synjun stjórnvalds um að veita aðgang að gögnum samkvæmt lögum þessum undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál sem úrskurðar um ágreininginn. Hið sama gildir um synjun stjórnvalds um að veita ljósrit af skjölum eða afrit af öðrum gögnum." Með vísun til þessa ákvæðis hefur úrskurðarnefnd ekki úrskurðarvald um það hvort stjórnvöld hafi gætt fyrirmæla 23. gr. laganna.
2.
Eins og áður er tekið fram, liggur fyrir að ekki séu í vörslum samgönguráðuneytisins og flugmálastjórnar önnur gögn, er varða kæruefnið, en framangreint minnisblað, dagsett 21. nóvember 1995, auk þeirra gagna sem umboðmanni kæranda hefur þegar verið veittur aðgangur að. Samkvæmt framansögðu er því úrlausnarefnið einskorðað við það hvort stjórnvöldunum sé skylt að veita kæranda aðgang að umræddu minnisblaði.Í 3. gr. upplýsingalaga segir orðrétt: "Stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.-6. gr." Samkvæmt 1. tölul. 4. gr. laganna tekur réttur almennings til aðgangs að gögnum ekki til "fundargerða ríkisráðs og ríkisstjórnar, minnisgreina á ráðherrafundum og skjala sem tekin hafa verið saman fyrir slíka fundi".
Markmið hins tilvitnaða ákvæðis í 1. tölul. 4. gr. upplýsingalaga er, með tilliti til almannahagsmuna, að ríkisstjórn og einstakir ráðherrar geti fjallað á fundum sínum um pólitísk mál og mótað í sameiningu stefnu í mikilvægum málum án þess að þeim sé skylt að veita aðgang að gögnum sem tekin hafa verið saman fyrir þá fundi. Samgönguráðuneytið og flugmálastjórn hafa upplýst að umrætt minnisblað hafi verið tekið saman fyrir samgönguráðherra og jafnframt hefur verið staðfest að það hafi verið lagt fram á ráðherrafundi. Úrskurðarnefnd hefur kynnt sér minnisblaðið. Með skírskotun til efnis þess verður sú ákvörðun stjórnvaldanna að synja kæranda um aðgang að því staðfest, með vísun til 1. tölul. 4. gr. upplýsingalaga.
Úrskurðarorð:
Staðfest er sú ákvörðun samgönguráðuneytisins og flugmálastjórnar að synja kæranda um aðgang að minnisblaði framkvæmdastjóra flugumferðarþjónustu og fjármálaþjónustu flugmálastjórnar til samgönguráðherra, dagsettu 21. nóvember 1995, sem ber heitið "Mat á stöðunni, varðandi uppsagnir flugumferðarstjóra".Eiríkur Tómasson, formaður
Elín Hirst
Valtýr Sigurðsson