27/1997 - Úrskurður frá 31. október 1997 í málinu nr. A-27/1997

Hinn 31. október 1997 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-27/1997:

Með bréfi, dagsettu 8. október sl., kærði [...], synjun Seðlabanka Íslands, dagsetta sama dag, um að veita honum aðgang að gögnum er snerta utanferðir yfirmanna bankans. Úrskurðarnefnd hefur, með hliðsjón af beiðni kæranda, dagsettri 3. október sl., svari Seðlabankans, dagsettu 8. október sl., og kærunni sjálfri, skilgreint kæruefnið svo að það varði gögn þar sem fram komi:

1. Upplýsingar um utanferðir bankastjóra, aðstoðarbankastjóra og eiginkvenna bankastjóra Seðlabankans á tímabilinu frá 1. janúar 1994 til 3. október 1997, sundurliðaðar eftir því hver eða hverjir fóru í hverja ferð, svo og eftir áfangastöðum, tilgangi og heildarkostnaði við hverja ferð og skiptingu kostnaðar í dagpeninga, risnu og aðrar greiðslur.
   
2. Upplýsingar um kostnað bankans vegna umhverfismála "á vegum eða vegna óska [...] bankastjóra".
   
3. Athugasemdir endurskoðenda og bankaráðsmanna við utanferðir yfirmanna bankans á ofangreindu tímabili.
   

Með bréfi, dagsettu 9. október sl., var kæran kynnt Seðlabankanum með framangreindum hætti og stofnuninni gefinn kostur á að gera athugasemdir við hana og koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun sinni til kl. 16.00 hinn 16. október sl. Jafnframt var þess óskað að í umsögn bankans kæmi fram á hvaða formi umbeðnar upplýsingar samkvæmt töluliðum 1 og 2 væru varðveittar hjá bankanum, þ. á m. hvort þær hefðu verið teknar saman í eitt skjal eða þeim safnað á annan hátt að hluta eða í heild. Ef svo væri var þess jafnframt óskað að nefndinni yrðu látin í té sem trúnaðarmál afrit af þeim gögnum, svo og þeim er töluliður 3 lyti að, innan sama frests. Að beiðni bankans var fresturinn framlengdur til kl. 12.00 hinn 20. október sl. Þann dag barst umsögn [...] hrl., f.h. bankans, dagsett 17. október sl. Henni fylgdu eftirtalin gögn í samræmi við töluliði 1-3 hér að framan:

1. Yfirlit um kostnað við utanferðir bankastjóra, aðstoðarbankastjóra og bankastjóra með maka árið 1994, ódagsett.
   
2. Yfirlit um kostnað við utanferðir bankastjóra, aðstoðarbankastjóra og bankastjóra með maka árið 1995, ódagsett.
   
3. Yfirlit um kostnað við utanferðir bankastjóra, aðstoðarbankastjóra og bankastjóra með maka árið 1996 ódagsett.
   
4. Yfirlit um kostnað við utanferðir bankastjóra, aðstoðarbankastjóra og bankastjóra með maka frá upphafi árs til 31. ágúst 1997, ódagsett.
   
5. Útdráttur úr endurskoðunarskýrslu [...] löggilts endurskoðanda og skipaðs skoðunarmanns reikninga Seðlabankans, dagsett 25. febrúar 1997, til formanns bankaráðs.
   
6. Bréf aðalendurskoðanda Seðlabankans, dagsett 7. apríl 1997, til formanns bankaráðs.
   
7. Erindi formanns bankaráðs, dagsett 4. mars 1997, til bankastjórnar.
   
8. Yfirlýsing bankaráðs Seðlabankans, dagsett 30. september 1997.
   

Í umsögn umboðsmanns Seðlabankans til úrskurðarnefndar, dagsettri 17. október sl., var þess krafist að Elín Hirst viki sæti við afgreiðslu kærumáls þessa þar eð hún fengi ekki litið óhlutdrægt á málavexti vegna eigenda- og hagsmunatengsla milli vinnuveitanda hennar og vinnuveitanda kæranda. Af þessu tilefni komu aðrir nefndarmenn í úrskurðarnefnd saman til fundar hinn 22. október sl. og tóku svohljóðandi ákvörðun:

"Í máli þessu, þar sem [...], kærir synjun Seðlabanka Íslands um að veita honum aðgang að tilteknum gögnum, hefur Seðlabankinn gert þá kröfu að einn nefndarmanna, Elín Hirst, víki sæti við meðferð málsins. Elín er annar af tveimur fréttastjórum dagblaðsins [...] og þar með starfsmaður [...] ehf., en ekki [...] hf. sem rekur [...] þar sem kærandi starfar. Á milli hennar og þess félags eða fyrirsvarsmanna þess eru ekki að öðru leyti þau tengsl að óhlutdrægni hennar verði dregin í efa með réttu, sbr. 6. tölul. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kröfu um að hún víki sæti við meðferð þessa máls er því hafnað."

Helstu atvik máls þessa eru þau að með bréfi til Seðlabankans, dagsettu 3. október sl., fór kærandi þess á leit að fá aðgang að "skjölum og gögnum hjá Seðlabanka Íslands, sem sýna allan kostnað bankans við utanlandsferðir bankastjóra hans, aðstoðarbankastjóra og eiginkvenna þeirra frá ársbyrjun 1994 fram á þennan dag, sundurliðað eftir bankastjórum og ferðum, þannig að fram komi heildarkostnaður við hverja ferð, þar með taldar dagpeningagreiðslur, risna og fleira þess háttar, hver eigi í hlut hverju sinni, hvert farið var og í hvaða tilgangi". Einnig óskaði kærandi eftir aðgangi að öllum gögnum og skjölum er sýna athugasemdir endurskoðenda og bankaráðsmanna við utanferðir yfirmanna bankans frá sama tíma að telja. Loks óskaði hann eftir öllum skjölum og gögnum hjá bankanum sem "sýna kostnað sem bankinn hefur staðið straum af vegna umhverfismála á vegum eða vegna óska [...] bankastjóra".

Formaður bankaráðs Seðlabankans svaraði erindi kæranda með bréfi, dagsettu 8. október sl. Því fylgdu almennar upplýsingar um ferðir bankastjóra á hverju áranna 1994, 1995, 1996 og 1997, þ.e. fram til 31. ágúst það ár, svo og um heildarferðakostnað, skipt á fargjöld, dagpeninga og gistingu innan hvers árs um sig. Sams konar upplýsingar voru veittar um ferðir aðstoðarbankastjóra og maka bankastjóra og að auki upplýsingar um risnu bankastjóra á ferðum erlendis á hverju þessara fjögurra ára, ósundurliðaðar. Þá fylgdi svarinu minnisblað formanns bankaráðs, dagsett 6. október 1997, um alþjóðleg samskipti bankans.

Hins vegar synjaði formaður bankaráðs um að veita upplýsingar um "ferðir einstakra bankastjóra og ... um einstakar ferðir bankastjóra og tilefni þeirra". Í svari bankans kemur fram "að stór hluti af ferðalögum bankastjóra Seðlabankans tengist þeim viðskiptasamningum sem Seðlabankinn gerir við fjölmarga banka og fjármálastofnanir í ýmsum löndum. Margir af þessum samningum eru gerðir í harðri samkeppni margra banka og það væri líklegt til að spilla samningsstöðu Seðlabankans, ef opinberlega yrði birt við hverja bankinn væri að ræða hverju sinni. Í mörgum tilfellum væri það einnig í óþökk erlendra viðskiptavina Seðlabankans að slíkar upplýsingar birtust opinberlega." Bankinn synjaði jafnframt um aðgang að athugasemdum endurskoðenda og bankaráðsmanna þar eð um væri að ræða "vinnugögn og þar með trúnaðargögn bankans". Þó kom fram að aldrei hefðu verið gerðar athugasemdir við utanferðir seðlabankastjóra, aðrar en þær sem vikið væri að í yfirlýsingu bankaráðs frá 30. september sl. Í svari bankans var ekki vikið sérstaklega að beiðni um aðgang að gögnum um kostnað bankans vegna umhverfismála á vegum [...] bankastjóra.

Í kæru til nefndarinnar, dagsettri 8. október sl., lýsti kærandi viðhorfi sínu til synjunar Seðlabankans og með bréfi til nefndarinnar, dagsettu 13. október sl., óskaði hann sérstaklega eftir að úrskurðarnefnd gengi úr skugga um hvort athugasemdir endurskoðenda við utanferðir [...] bankastjóra hefðu orðið til innan bankans eða utan hans, með tilliti til þess hvort skilyrði undanþágu 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 væru uppfyllt að því leyti. Með bréfi til bankans, dagsettu sama dag, fór nefndin þess á leit að í umsögn hans yrðu þau atvik málsins upplýst.

Í umsögn umboðsmanns Seðlabankans, dagsettri 17. október sl., eru framangreind málsatvik rakin, auk þess sem fram kemur að þær upplýsingar, sem kæranda voru veittar, hafi verið teknar saman sérstaklega í tilefni af beiðni hans. Síðan er vikið að einstökum töluliðum í fyrrgreindu bréfi úrskurðarnefndar.

Um 1. tölulið segir m.a. svo:
"Umbj. m. telur með hliðsjón af því sem rakið hefur verið hér að framan að gögn um ferðir bankastjóra og aðstoðarbankastjóra Seðlabanka Íslands hafi að geyma upplýsingar um samskipti við önnur ríki og fjölþjóðastofnanir í merkingu ... 2. tölul. 6. gr. laga nr. 50/1996. Því hefur verið lýst hér að framan að með þátttöku í þessum samskiptum er Seðlabankinn að koma fram fyrir hönd Íslands sem ríkis og hvernig til tekst í þessum samskiptum hefur mikla þýðingu annars vegar fyrir upplýsingaöflun Íslands á sviði fjölþjóðlegra bankaviðskipta og fjármála og hins vegar sem grunnur að erlendum lántökum Íslands, og þá jafnt íslenska ríkisins sem innlendra banka og fyrirtækja. Þær upplýsingar sem þarna er verið að fjalla um og upplýsingar um það hvar farið er og við hverja er rætt hverju sinni geta varðað mikilvæga almannahagsmuni og þá ekki síst traust og trúverðugleika Íslendinga í slíku samstarfi. Það er viðtekin venja í samskiptum banka og fjármálastofnana milli landa að viðhalda einnig í þeim samskiptum þeim trúnaði sem þessum stofnunum ber að sýna um viðskipti viðskiptamanna sinna. Bæði Seðlabanki Íslands og hinir erlendu bankar og stofnanir líta svo á að það sé hluti af viðskiptahagsmunum þeirra og þar með þeirra sem þeir starfa fyrir að velja sér þá viðmælendur og viðsemjendur er á hverjum tíma henta best hagsmunum þeirra. Umbj. m. telur að yrði honum gert að upplýsa almennt um einstakar ferðir bankastjóra og aðstoðarbankastjóra Seðlabankans væri þessum trúnaði og viðskiptahagsmunum stefnt í hættu og þar með almannahagsmunum Íslendinga.

Seðlabankinn annast eins og áður sagði erlendar lántökur og samskipti við erlenda lánadrottna íslenska ríkisins. Að því marki sem ákvæði 2. tölul. 6. gr. laga nr. 50/1996 yrðu ekki talin eiga við um framangreindar upplýsingar lítur umbj. m. svo á að undanþáguheimild 3. tölul. 6. gr. laga nr. 50/1996 og lokaákvæði 5. gr. sömu laga eigi hér við og almenningur eigi ekki aðgang að upplýsingum um einstakar ferðir sem farnar eru vegna erlendra viðskipta bankans og milligöngu við lántökur erlendis frá. Framboð á erlendu lánsfé hefur aukist á síðustu árum og hingað leita í vaxandi mæli erlendir aðilar sem bjóða beint fram lánafyrirgreiðslu við íslenska ríkið, banka og stærri fyrirtæki. Vegna lögbundins og samningsbundins hlutverks Seðlabankans á þessu sviði þarf hann að gæta þess að hafa jafnan vakandi auga með því að leita á hverjum tíma eftir sem hagstæðustum samningum um erlendar lántökur og þá eftir atvikum endurfjármögnun. Það er líka hluti af þessu verkefni að hafa jafnan tiltækar upplýsingar um hvaða kjör eru í boði, þannig að unnt sé að gera samanburð við þau tilboð sem hverju sinni koma fram um slík viðskipti. Þetta starf vinnur hann í raun í samkeppni við þá erlendu aðila sem bjóða beint þjónustu sína til innlendra aðila, en einnig hafa innlend fjármálafyrirtæki í samvinnu við erlenda aðila verið að fara inn á þetta svið. Gögn um ferðir sem farnar eru vegna hinna erlendu viðskipta Seðlabankans varða því mikilvæga fjárhags- og viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila, og þá sérstaklega Seðlabankans og íslenska ríksins, en einnig banka og fyrirtæki í landinu almennt, sbr. lokaákvæði 5. gr. laga nr. 50/1996."

Um 2. tölulið segir í umsögninni að ekki sé að finna í gögnum bankans skjöl umfram þau sem fjallað er um undir 3. tölulið þar sem fjallað er um það sem fella mætti undir orðalagið "upplýsingar um kostnað bankans vegna umhverfismála "á vegum eða vegna óska [...], bankastjóra".

Um 3. tölulið, þ.e. nánar tiltekið skjöl auðkennd nr. 5-7, segir m.a. svo í umsögninni:
"Af hálfu umbj. m. er á því byggt að þessi þrjú skjöl séu undanþegin upplýsingarétti, sbr. ákvæði 3. tölul. 4. gr. laga nr. 50/1996 um vinnuskjöl. Rétt þykir að gera nokkuð nánar grein fyrir þeim sjónarmiðum sem eiga við um hvert þessara þriggja skjala, en fyrst er þess að geta að samkvæmt 25. gr. laga nr. 36/1986 er yfirstjórn Seðlabanka Íslands í höndum viðskiptaráðherra og bankaráðs eins og fyrir er mælt í lögunum, en að öðru leyti er stjórn bankans í höndum bankastjórnar. Nánari ákvæði eru í 31. gr. um yfirstjórn bankaráðs og í 33. gr. segir að sérstök endurskoðunardeild skuli starfa við bankann undir umsjón bankaráðs. Auk þess skal endurskoðun hjá Seðlabanka Íslands framkvæmd af Ríkisendurskoðun og skoðunarmanni, sem ráðherra skipar til fjögurra ára í senn og skal hann vera löggiltur endurskoðandi. Þetta er sérstaklega rakið hér til að leggja áherslu á að í skilningi upplýsingalaga nr. 50/1996 verður að líta á Seðlabanka Íslands og þá sem þar koma að verkum, hvort sem það er bankaráð, bankastjórn, skoðunarmaður eða forstöðumaður endurskoðunardeildar, sem eitt og sama stjórnvaldið. Það sem einstakir úr þessum hópi rita í starfi sínu til að senda öðrum úr hópnum vegna starfs hans eru því gögn sem rituð eru til eigin afnota stjórnvaldsins Seðlabanka Íslands.

Vegna endurskoðunarskýrslu þeirrar sem löggiltur endurskoðandi og skoðunarmaður reikninga bankans, sbr. 33. gr. laga nr. 36/1986, sendi formanni bankaráðs 25. febrúar 1997, vísast til þess sem áður sagði um að ráðherra skal lögum samkvæmt skipa bankanum skoðunarmann sem starfi með Ríkisendurskoðun að endurskoðun hjá bankanum og skal skoðunarmaðurinn vera löggiltur endurskoðandi. Þó að skoðunarmaðurinn starfi nú einnig sem sjálfstætt starfandi löggiltur endurskoðandi og riti undir endurskoðunarskýrslu sína í nafni endurskoðunarfyrirtækis sem hann á aðild að, er skoðunarmaðurinn með skýrslu sinni að rækja þann opinbera starfa sem honum hefur af viðskiptaráðherra verið falið að sinna sem skoðunarmanni bankans. Starf skoðunarmannsins er liður í starfsskipulagi bankans lögum samkvæmt og fer fram innan hans og hann kemur niðurstöðu verka sinna á framfæri við bankaráð Seðlabankans með sérstakri skýrslu. Það eitt að einstaklingi sem að öðru leyti starfar sem sjálfstætt starfandi sérfræðingur sé falið að sinna ákveðnu verkefni innan stofnunar (stjórnvalds) og hafa þar trúnaðarskyldur gagnvart yfirstjórn stofnunar getur ekki leitt til þess að umrædd starf teljist unnið utan stjórnvaldsins."

Aðilar máls þessa hafa fært frekari rök fyrir kærunni annars vegar og hinni kærðu ákvörðun hins vegar. Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga verður ekki gerð grein fyrir þessum röksemdum í úrskurði þessum, en úrskurðarnefnd hefur haft þær til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 36/1986 er Seðlabanki Íslands sjálfstæð stofnun í eigu ríkisins. Fellur bankinn því undir upplýsingalög, sbr. 1. gr. laganna.

Í 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga segir: "Stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.-6. gr."

Fyrir úrskurðarnefnd liggja yfirlit yfir kostnað af ferðum bankastjóra Seðlabankans, aðstoðarbankastjóra og maka bankastjóra, á árunum 1994, 1995, 1996 og 1997, þ.e. fram til 31. ágúst það ár, skjöl auðkennd nr. 1-4. Í skýringum bankans kemur fram að yfirlit eins og þessi séu með reglubundnum hætti unnin upp úr bókhaldi sem fastur liður í kostnaðareftirliti. Á yfirlitunum er að finna þær upplýsingar sem kærandi hefur óskað eftir aðgangi að skv. 1. tölulið hér að framan. Því skilyrði 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga að sá, sem fer fram á aðgang að gögnum, skuli tilgreina þau gögn, sem hann óskar að kynna sér, er þar með fullnægt að því er varðar þann tölulið.
Seðlabankinn hefur lýst því yfir að upplýsingar skv. 2. tölulið sé ekki að finna í vörslum bankans, umfram þær, sem fram koma í athugasemdum endurskoðenda og bankaráðsmanna, sbr. 3. tölulið, þ.e. skjölum auðkenndum nr. 5-8.

Eins og að framan greinir hafa yfirlitin yfir ferðakostnað að geyma sundurliðaðar upplýsingar um þá bankastjóra, aðstoðarbankastjóra og eiginkonur bankastjóra, sem farið hafa í hverja ferð, áfangastað eða áfangastaði, upphaf ferðar og ferðalok, auk þess sem getið er um megintilefni ferðar. Heildarkostnaður við hverja ferð er tilgreindur og er hann jafnframt sundurliðaður í fargjald, dagpeninga og gistikostnað. Á yfirlitum þessum eru viðmælendur bankastjóra hvergi nafngreindir né sagt frá dagskrá funda eða efni þeirra, að öðru leyti en leiðir af megintilefni ferðar.

Í 2. tölul. 6. gr. upplýsingalaga segir að heimilt sé "að takmarka aðgang almennings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast, enda hafi þau að geyma upplýsingar um ... samskipti við önnur ríki eða fjölþjóðastofnanir". Í athugasemdum, er fylgdu frumvarpi til upplýsingalaga, kemur fram að ákvæðinu sé m.a. ætlað að koma í veg fyrir "að erlendir viðsemjendur fái vitneskju um samningsmarkmið og samningsstöðu okkar Íslendinga", jafnframt því sem verið sé "að tryggja góð samskipti og gagnkvæmt traust í skiptum við önnur ríki". Það er þó ætíð skilyrði, eins og tekið er fram í upphafsorðum 6. gr., að beiðni um upplýsingar verði ekki synjað nema mikilvægir almannahagsmunir séu í húfi. Undantekningarregla 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga, þar sem heimilt er að takmarka aðgang almennings að gögnum um "viðskipti stofnana og fyrirtækja í eigu ríkis eða sveitarfélaga, að því leyti sem þau eru í samkeppni við aðra", er háð sama skilyrði.

Úrskurðarnefnd telur að upplýsingar um ferðir bankastjóra og annarra starfsmanna Seðlabankans geti verið þess eðlis að almenn vitneskja um þær skaði mikilvæga almannahagsmuni í skilningi 2. og 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. Nefndin lítur hins vegar svo á að af hálfu bankans hafi ekki verið færð fyrir því haldbær rök að þær tilteknu upplýsingar, sem fram koma á umræddum yfirlitum, muni skaða samskipti bankans eða draga úr gagnkvæmu trausti í skiptum hans við önnur ríki eða fjölþjóðastofnanir né heldur séu þær til þess fallnar að skaða samkeppnisstöðu hans.

Seðlabankinn hefur einnig rökstutt synjun sína með vísun til síðari málsliðs 5. gr. upplýsingalaga. Samkvæmt því ákvæði er óheimilt að veita almenningi "aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila ... sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari". Verður ekki séð með hvaða hætti aðgangur almennings að þeim upplýsingum, sem hér um ræðir, geti skaðað mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni einkafyrirtækja eða annarra lögaðila í skilningi þessa ákvæðis.

Að því er varðar upplýsingar um ferðakostnað á yfirlitunum telur úrskurðarnefnd að upplýsingar um kostnað við rekstur bankans falli almennt ekki undir undantekningar frá upplýsingarétti almennings skv. 4.-6. gr. upplýsingalaga. Sérsjónarmið gilda þó um upplýsingar er varða greiðslur á dagpeningum til bankastjóra og annarra vegna ferða á vegum bankans.

Í 6. gr. reglna nr. 39/1992, um greiðslu ferðakostnaðar vegna ferðalaga á vegum ríkisins, segir að af dagpeningum beri að greiða allan venjulegan ferðakostnað, annan en fargjöld, svo sem ferðakostnað að og frá flugvöllum, ferðakostnað innan þess svæðis, sem dvalið er á, fæði, gistingu, minni háttar risnu og hvers kyns persónuleg útgjöld. Samkvæmt reglum þeim, sem gilda um dagpeninga bankastarfsmanna, nema dagpeningagreiðslur til þeirra nokkru hærri fjárhæðum en samsvarandi greiðslur til ríkisstarfsmanna almennt. Í reglum, sem bankaráð Seðlabankans hefur sett um greiðslu kostnaðar vegna ferðalaga bankastjóra, segir að seðlabankastjórar fái, auk fargjalda og kostnaðar við gistingu, risnu og síma, greidd 80% af dagpeningum bankastarfsmanna í utanferðum.

Í fyrri málslið 5. gr. upplýsingalaga segir: "Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á." Í athugasemdum, sem fylgdu frumvarpi til laganna, segir svo um skýringu á þessu ákvæði: "Að því er snertir laun opinberra starfsmanna þá eru upplýsingar um föst laun og önnur föst kjör opinberra starfsmanna ekki undanþegnar aðgangi almennings. Á grundvelli 5. gr. er það aftur á móti undanþegið aðgangi almennings hver heildarlaun hver opinber starfsmaður hefur haft ... ." Þegar allsherjarnefnd Alþingis afgreiddi frumvarpið frá sér til 2. umræðu er ennfremur svo að orði komist í áliti hennar: "Í athugasemdum við 5. gr. frumvarpsins kemur fram að ákvæði greinarinnar standi ekki í vegi fyrir því að almenningur fái aðgang að gögnum um föst laun og önnur föst launakjör opinberra starfsmanna. Að því leyti sem slík upplýsingagjöf fellur undir ákvæði frumvarps þessa en ekki ákvæði laga nr. 121/1989 um skráningu og meðferð persónuupplýsinga, leggur nefndin sérstaka áherslu á að skýra beri ákvæði 5. gr. svo að með lögum þessum sé ekki aðeins tryggður aðgangur að upplýsingum um föst laun opinberra starfsmanna heldur einnig að þeim einstaklingsbundnu samningum sem gerðir hafa verið við starfsmenn um önnur föst kjör þeirra, svo sem fasta (ómælda) yfirvinnu, akstursgjald o.fl."

Svo sem rakið hefur verið hér að framan telst réttur til dagpeninga hluti af starfskjörum ríkisstarfsmanna, þ. á m. bankastjóra og annarra starfsmanna Seðlabankans. Þótt dagpeningum sé ætlað að standa undir útgjöldum á ferðalögum verður ekki framhjá því litið að í þeim getur jafnframt falist einhver uppbót á laun, ekki síst í þeim tilvikum sem hér um ræðir. Með vísun til hinna tilvitnuðu ummæla í athugasemdum með frumvarpi til upplýsingalaga og áliti allsherjarnefndar lítur úrskurðarnefnd svo á að upplýsingaréttur almennings nái til upplýsinga um rétt bankastjóra og annarra starfsmanna Seðlabankans til dagpeninga, meðan óheimilt sé að veita upplýsingar um dagpeningagreiðslur til einstakra starfsmanna á grundvelli 5. gr. laganna.

Að þessu athuguðu telur úrskurðarnefnd skylt að veita kæranda aðgang að umræddum yfirlitum, þó ekki sundurliðun kostnaðar við hverja ferð í dagpeninga og aðrar greiðslur, sbr. 7. gr. upplýsingalaga. Með hliðsjón af því, að kærandi hefur ekki farið fram á upplýsingar um það hve lengi hver ferð hefur staðið, á hann heldur ekki rétt á að fá upplýsingar um það hvenær einstakar ferðir voru farnar. Ljósrit af skjölum nr. 1-4 fylgja því eintaki af úrskurði þessum, sem sent verður Seðlabankanum, þar sem nefndin hefur merkt við þá hluta sem hún telur bankanum ekki skylt að láta kæranda í té.

Samkvæmt 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga tekur réttur almennings til aðgangs að gögnum ekki til "vinnuskjala sem stjórnvald hefur ritað til eigin afnota. Þó skal veita aðgang að vinnuskjölum ef þau hafa að geyma endanlega ákvörðun um afgreiðslu máls eða upplýsingar sem ekki verður aflað annars staðar frá". Skilyrði þess að skjal falli undir þetta undantekningarákvæði er að stjórnvald hafi sjálft ritað skjalið til eigin afnota. Skjal getur þannig ekki talist vinnuskjal í skilningi ákvæðisins ef það stafar frá öðrum en hlutaðeigandi stjórnvaldi.

Í 33. gr. laga nr. 36/1986 er gert ráð fyrir að sérstök endurskoðunardeild skuli starfa við Seðlabankann undir umsjón bankaráðs. Auk þess skal endurskoðun hjá bankanum framkvæmd af ríkisendurskoðun og skoðunarmanni, sem viðskiptaráðherra skipar til fjögurra ára í senn, og skal hann vera löggiltur endurskoðandi. Samkvæmt 1. mgr. 34. gr. laga nr. 36/1986 ræður bankaráð forstöðumann endurskoðunardeildar Seðlabankans og segir honum upp starfi. Jafnframt ákveður það laun hans og önnur ráðningarkjör.

Samkvæmt þessu telst forstöðumaður endurskoðunardeildar Seðlabankans vera starfsmaður bankans. Þar með telst bréf hans til formanns bankaráðs, skjal auðkennt nr. 6, vera ritað til eigin afnota fyrir bankann í skilningi 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga. Í því er einvörðungu að finna athugasemdir og ábendingar, en það hefur ekki að geyma endanlega ákvörðun um afgreiðslu máls eða upplýsingar sem ekki verður aflað annars staðar frá. Ber því að staðfesta þá ákvörðun bankans að synja kæranda um aðgang að skjalinu.

Skýrsla ráðherraskipaðs endurskoðanda bankans til formanns bankaráðs getur á hinn bóginn ekki talist vinnuskjal, sem stjórnvald hefur ritað til eigin afnota í skilningi 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga, þar eð endurskoðandinn telst ekki vera starfsmaður bankans, heldur trúnaðarmaður annars stjórnvalds, þ.e. viðskiptaráðherra, sem ætlað er það hlutverk að starfa sjálfstætt að endurskoðun hjá bankanum, óháð stjórnendum hans. Útdráttur úr skýrslu endurskoðandans, skjal auðkennt nr. 5, er því ekki undanþegið upplýsingarétti almennings enda hefur það ekki að geyma neinar þær upplýsingar sem 5. og 6. gr. upplýsingalaga taka til.

Á skjali, auðkenndu nr. 7, er að finna samþykkt bankaráðs í tilefni af athugasemd hins ráðherraskipaða endurskoðanda. Það skjal fellur ekki undir neina af undantekningareglunum í 4.-6. gr. upplýsingalaga, þ. á m. tekur 3. tölul. 4. gr. ekki til þess þar eð það hefur að geyma upplýsingar um endanlega ákvörðun um afgreiðslu máls. Sama á við um skjal, auðkennt nr. 8, sem er yfirlýsing bankaráðs, m.a. af þeirri ástæðu að hún hefur verið send fjölmiðlum til birtingar.

Staðfest er sú ákvörðun Seðlabankans að synja kæranda, [...], um aðgang að bréfi aðalendurskoðanda bankans, dagsettu 7. apríl 1997, til formanns bankaráðs, skjali auðkenndu nr. 6.
Bankanum er skylt að veita kæranda aðgang að öðrum umbeðnum gögnum, þ.e. skjölum auðkenndum nr. 1-4 (að hluta) og 5, 7 og 8 (í heild).

Eiríkur Tómasson, formaður
Elín Hirst
Valtýr Sigurðsson