29/1997 - Úrskurður frá 20. nóvember 1997 í málinu nr. A-29/1997
Hinn 20. nóvember 1997 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-29/1997:
Kæruefni
Með bréfi, dagsettu 24. október sl., kærði [...] meðferð Sjúkrahúss Reykjavíkur og heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins á beiðni hennar frá 21. júlí sl. um aðgang að skýrslu eða skýrslum sem Ernst og Young endurskoðun og ráðgjöf ehf. hefði unnið fyrir sjúkrahúsið í tilefni af fréttaflutningi um ásakanir í garð hjúkrunarfræðinga í Arnarholti á Kjalarnesi.Með bréfi, dagsettu 30. október sl., var kæran kynnt Sjúkrahúsi Reykjavíkur og óskað eftir að stofnunin gerði úrskurðarnefnd grein fyrir því, í síðasta lagi hinn 7. nóvember sl., hvort orðið hefði verið við beiðni kæranda. Jafnframt var stofnuninni tilkynnt að nefndin myndi að öðrum kosti líta svo á sjúkrahúsið hefði synjað kæranda um aðgang að umbeðnum gögnum samkvæmt upplýsingalögum nr. 50/1996. Í því tilviki var þess óskað að nefndinni yrðu afhent sem trúnaðarmál gögn þau, er kæran lyti að, og var sjúkrahúsinu gefinn kostur á að koma að athugasemdum við kæruna og frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun sinni innan sama frests. Afrit þessa erindis var sent heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra.
Hinn 7. nóvember sl. barst úrskurðarnefnd í símbréfi svar Sjúkrahúss Reykjavíkur, dagsett sama dag. Hinn 10. nóvember sl. barst frumrit bréfs- ins og fylgdi því m.a. skýrsla Ernst og Young endurskoðun og ráðgjöf ehf., dagsett 11. júní 1997, til ríkisendurskoðunar varðandi "Fréttaflutning í fjölmiðlum um milljóna svik með fölsun vinnuskýrslna í Arnarholti og rannsókn að beiðni forstjóra Sjúkrahúss Reykjavíkur í framhaldi af því".
Málsatvik
Samkvæmt gögnum málsins eru helstu atvik þess þau að hinn 17. apríl sl. flutti Stöð 2 frétt um svik og falsanir á vinnuskýrslum í Arnarholti á Kjalarnesi sem er hluti af geðdeild Sjúkrahúss Reykjavíkur. Af þessu tilefni fól forstjóri sjúkrahússins endurskoðendum stofnunarinnar, Ernst og Young endurskoðun og ráðgjöf ehf., að rannsaka ásakanir þessar. Í umsögn Sjúkrahúss Reykjavíkur, dagsettri 7. nóvember sl., kemur fram að endurskoðunarstofan hafi unnið þetta verk í umboði ríkisendurskoðunar eins og aðra endurskoðunarvinnu hjá sjúkrahúsinu. Hinn 11. júní sl. lauk rannsókninni, annars vegar með framangreindri skýrslu til ríkisendurskoðanda og hins vegar með bréfi til sjúkrahússins. Með bréfi, dagsettu 25. júní sl., sendi sjúkrahúsið bréf endurskoðunarstofunnar til starfsmanna í Arnarholti og boðaði til almenns starfsmannafundar um málið.Með bréfi til Sjúkrahúss Reykjavíkur, dagsettu 21. júlí sl., fór kærandi fram á að fá afhenta umrædda skýrslu endurskoðunarstofunnar, en því erindi svaraði sjúkrahúsið ekki. Kærandi beindi þá sama erindi til heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra með bréfum, dagsettum 14. ágúst og 22. september sl., en þeim var heldur ekki svarað. Eftir að hafa leitað til umboðsmanns Alþingis sneri kærandi sér loks til úrskurðarnefndar samkvæmt ábendingu hans. Jafnframt leitaði kærandi eftir að fá aðgang að umræddri skýrslu hjá ríkisendurskoðun með bréfi, dagsettu 24. júlí sl. Í svari ríkisendurskoðunar, dagsettu 29. september sl., var beiðni hennar synjað, en þó tekið fram að stofnunin hafi "ekkert við það að athuga" þótt sjúkrahúsið afhendi henni skýrsluna.
Í kæru til nefndarinnar, dagsettri 24. október sl., kemur fram að kærandi hafi starfað sem hjúkrunarfræðingur í Arnarholti, m.a. á þeim tíma þegar fréttaflutningur sá, sem áður er getið, átti sér stað. Af þeim sökum leggi hún áherslu á að fá skýrsluna afhenta í heild sinni, svo að hún geti lagt mat sitt á hana, enda telji hún að vegið hafi verið að starfsheiðri sínum og æru án þess að nafn sitt hafi verið hreinsað.
Í umsögn Sjúkrahúss Reykjavíkur kemur fram að ætlan þess hafi verið að boða kæranda til fundar um málið, ræða við hana og skýra út að hvaða leyti framangreind rannsókn sneri að henni. Lá fyrir uppkast að bréfi til kæranda, dagsett 24. júlí sl. sem ætlunin var að senda ef fundur um málið nægði ekki. Fundur þessi var ekki haldinn og bréfið aldrei sent.
Ennfremur segir í umsögn sjúkrahússins: "Því er hafnað að afhenda umrædda skýrslu þar sem í henni eru atriði sem varða einkahagsmuni annarra en kæranda. Í skýrslunni er samanburður á vinnuskýrslum 5 hjúkrunarfræðinga þó ekki séu þeir nafngreindir. Auðvelt er fyrir kæranda sem og aðra að gera sér grein fyrir því hverjir þetta eru og væri því verið að veita aðilum upplýsingar um einka- og fjárhagsmálefni viðkomandi einstaklinga."
Aðilar máls þessa hafa fært frekari rök fyrir kærunni annars vegar og hinni kærðu ákvörðun hins vegar. Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð grein fyrir þessum röksemdum í úrskurði þessum, en úrskurðarnefnd hefur haft þær til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða
1.
Í 1. mgr. 11. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 segir svo: "Stjórnvald skal taka ákvörðun um hvort það verður við beiðni um aðgang að gögnum svo fljótt sem verða má. Hafi beiðni ekki verið afgreidd innan sjö daga frá móttöku hennar skal skýra aðila frá ástæðum tafanna og hvenær ákvörðunar sé að vænta." Engu að síður hefur Sjúkrahús Reykjavíkur látið undir höfuð leggjast að svara beiðni kæranda um að fá aðgang að endurskoðunarskýrslu Ernst og Young endurskoðun og ráðgjöf ehf. Rúmlega þrír mánuðir liðu frá því að sjúkrahúsinu barst beiðnin og þar til kærandi bar fram kæru til úrskurðarnefndar á grundvelli 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga. Í umsögn sjúkrahússins um kæruna er reynt að skýra þennan drátt. Þrátt fyrir þær skýringar telur nefndin að framferði sjúkrahússins sé skýlaust brot á fyrrgreindu ákvæði upplýsingalaga og því ámælisvert.1.
Í umsögn Sjúkrahúss Reykjavíkur er því hafnað að verða við beiðni kæranda á grundvelli upplýsingalaga. Þar með verður mál þetta tekið til efnislegrar meðferðar og úrskurðar með vísun til 1. mgr. 14. gr. laganna.
2.
Mál þetta varðar beiðni kæranda um aðgang að skjali, sem hefur m.a. að geyma upplýsingar um hana sjálfa, en hún starfaði eins og fyrr segir sem hjúkrunarfræðingur í Arnarholti á Kjalarnesi. Þar eð ekki verður séð að skjalið tengist stjórnsýslumáli, þar sem tekin hefur verið stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga, gildir III. kafli upplýsingalaga um aðgang kæranda að skjalinu.Í 1. mgr. 9. gr. laganna segir orðrétt: "Stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita aðila sjálfum aðgang að skjölum og öðrum gögnum sem varða tiltekið mál ef þau hafa að geyma upplýsingar um hann sjálfan." Í 2. og 3. mgr. þeirrar greinar er að finna undantekningar frá þessari meginreglu, þ. á m. segir svo í 3. mgr.: "Heimilt er að takmarka aðgang aðila að gögnum ef þau hafa jafnframt að geyma upplýsingar um einkamálefni annarra, enda vegi þeir hagsmunir, sem mæla með því að upplýsingunum sé haldið leyndum, þyngra en hagsmunir þess sem fer fram á aðgang að gögnunum."
Síðastgreint ákvæði er m.a. skýrt svo í athugasemdum er fylgdu frumvarpi til upplýsingalaga: "Aðgangur að gögnum verður því aðeins takmarkaður ef talin er hætta á því að einkahagsmunir skaðist ef aðila yrði veittur aðgangur að upplýsingunum. Stjórnvald getur því ekki synjað aðila um aðgang að gögnum á grundvelli hugleiðinga um að aðgangur að tiltekinni tegund upplýsinga sé almennt til þess fallinn að valda einhverju tjóni, heldur verður að leggja mat á aðstæður í hverju máli fyrir sig."
3.
Ágreiningur í máli þessu virðist einvörðungu snúast um það, hvort rétt sé að takmarka aðgang kæranda að umræddri endurskoðunarskýrslu með tilliti til einkahagsmuna annarra en kæranda, sbr. 3. mgr. 9. gr. upplýsingalaga.Skýrsla þessi, sem er sjö blaðsíður, var unnin að beiðni forstjóra Sjúkrahúss Reykjavíkur. Í henni er lýst athugun endurskoðunarstofunnar á rekstri og innra eftirliti þess hluta af geðdeild sjúkrahússins, sem starfræktur er í Arnarholti á Kjalarnesi, og jafnframt eru þar gerðar tillögur um úrbætur á þeim atriðum. Efnistök í skýrslunni eru fremur almenns eðlis, að öðru leyti en því að á bls. 4, nánar tiltekið í málsgreinum 5 til og með 9, er fjallað um vinnuframlag fimm hjúkrunarfræðinga á ákveðnu tímabili. Þar er gerður samanburður á vaktyfirlitum annars vegar og skráningu á vinnutíma hvers þeirra um sig í vinnuskýrslum hins vegar, í þeim tilgangi að leita skýringa á frávikum þar á milli. Samkvæmt skýrslunni geta frávikin skýrst m.a. af "afleysingum vegna veikinda, fundaþátttöku, skráningavinnu eða aukins hjúkrunarálags". Þeir fimm hjúkrunarfræðingar, sem fjallað er um í þessum málsgreinum, eru ekki nafngreindir, heldur auðkenndir með tölustöfum. Upplýsingarnar, sem um þá eru skráðar, eru þó svo persónulegar að tiltölulega auðvelt ætti að vera fyrir þá, sem til þekkja, að geta sér til um hverjir þeir eru.
Samkvæmt þessu er það álit úrskurðarnefndar að kærandi eigi á grundvelli 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga rétt til aðgangs að öðrum hlutum skýrsl- unnar en þeim málsgreinum sem að framan eru tilgreindar. Þær upplýsingar, sem þar koma fram, eru þess eðlis að rétt er, með vísun til 3. mgr. 9. gr. laganna, sbr. og 7. gr. þeirra, að takmarka aðgang kæranda að þeim, þó að því tilskildu að þar eigi í hlut aðrir en hún sjálf. Ljósrit af skýrslunni fylgir því eintaki af úrskurði þessum, sem sent verður Sjúkrahúsi Reykjavíkur, þar sem nefndin hefur merkt við þá hluta sem hún telur að kærandi eigi ekki rétt til að fá aðgang að samkvæmt framansögðu.
Af endurskoðunarskýrslunni verður ekki ráðið hvort kærandi sé í hópi þeirra fimm hjúkrunarfræðinga sem þar er sérstaklega fjallað um. Ef svo er ber að veita henni aðgang að þeirri málsgrein, sem um hana fjallar, skv. 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga.
Úrskurðarorð:
Sjúkrahúsi Reykjavíkur ber að veita kæranda, [...], aðgang að hluta af skýrslu Ernst og Young endurskoðun og ráðgjöf ehf., dagsettri 11. júní 1997.Eiríkur Tómasson, formaður
Elín Hirst
Valtýr Sigurðsson