32/1997 - Úrskurður frá 27. nóvember 1997 í málinu nr. A-32/1997
Hinn 27. nóvember 1997 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-32/1997:
Kæruefni
Með bréfi, dagsettu 7. nóvember sl., kærði [...], f.h. Félags starfsmanna stjórnarráðsins, synjun félagsmálaráðuneytisins, dagsetta 24. október sl., og synjun umhverfisráðuneytisins, dagsetta 28. október sl., um að veita félaginu upplýsingar um öll starfskjör starfsmanna í ráðuneytunum. Nánar tiltekið röðun í launaflokka og launaþrep, svo og laun, sem ákvörðuð eru í einstaklingsbundnum ráðningarsamningum, svo sem þóknanir, fasta (óunna) yfirvinnu og akstursgreiðslur.Með bréfum, dagsettum 10. nóvember sl., var kæran kynnt ráðuneytunum og þeim gefinn kostur á að gera athugasemdir við hana og koma að frekari rökstuðningi fyrir hinni kærðu ákvörðun til kl. 16.00 hinn 18. nóvember sl. Jafnframt var þess óskað að upplýst yrði á hvaða formi umbeðnar upplýsingar væru varðveittar hjá ráðuneytunum. Umsögn félagsmálaráðuneytisins, dagsett 18. nóvember sl. barst innan tilskilins frests, en umsögn umhverfisráðuneytisins, dagsett sama dag, ekki fyrr en 20. nóvember sl.
Með bréfi til hvors ráðuneytis um sig, dagsettu 20. nóvember sl., fór úrskurðarnefnd fram á að ráðuneytin upplýstu hvort gerðir hefðu verið ráðningarsamningar við þá starfsmenn sem beiðni kæranda tekur til. Ef svo væri, var þess jafnframt óskað að nefndinni yrðu látin í té sýnishorn af slíkum samningum. Félagsmálaráðuneytið svaraði þessu erindi nefndarinnar með bréfi, dagsettu 22. nóvember sl., og umhverfisráðuneytið með bréfi, dagsettu 26. nóvember sl. Svarbréfunum fylgdu sýnishorn af skipunarbréfi og ráðningarsamningum.
Málsatvik
Atvik máls þessa eru í stuttu máli þau að með bréfum til ráðuneytisstjóra, hagstofustjóra, ríkisbókara og ríkisféhirðis, dagsettum 20. október sl., fór formaður Félags starfsmanna stjórnarráðsins þess á leit að félaginu yrðu afhentar upplýsingar um öll starfskjör starfsmanna í stjórnarráðinu. Nánar tiltekið væri átt við "röðun í launaflokka og launaþrep og einnig þau laun sem ákvörðuð eru í einstaklingsbundnum ráðningarsamningum s.s. þóknanir, fasta (óunna) yfirvinnu og akstursgreiðslur.Félagsmálaráðuneytið og umhverfisráðuneytið synjuðu félaginu um umbeðnar upplýsingar með samhljóða bréfum, dagsettum 24. og 28. október sl. Þar kemur fram að synjun ráðuneytanna sé byggð á bréfi fjármálaráðuneytisins til ráðuneyta og ríkisstofnana, dagsettu 10. október sl., um hliðstætt mál, þar sem upplýsingar um fyrirhugaðar ráðstafanir í kjaramálum starfsmanna ríkisins séu undanþegnar aðgangi á grundvelli 4. tölul. 6. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 til að tryggja jafnræði í kjarasamningum hins opinbera og viðsemjanda þess.
Í kæru til nefndarinnar, dagsettri 7. nóvember sl., er framangreindum röksemdum ráðuneytanna vísað á bug með því að kjarasamningur ríkisins við Félag starfsmanna stjórnarráðsins hafi þegar verið undirritaður.
Umsagnir félagsmálaráðuneytisins og umhverfisráðuneytisins, dagsettar 18. nóvember sl., eru samhljóða að öðru leyti en því að félagsmálaráðuneytið áréttar að það hafi hvorki aðgang að né upplýsingar um laun allra starfsmanna stjórnarráðsins. Geti það þegar af þeirri ástæðu ekki orðið við beiðni kæranda. Í umsögnunum kemur fram að ráðuneytin fái senda frá fjármálaráðuneytinu svonefnda launalista eftir hverja reglulega launavinnslu. Þar sé um að ræða yfirlit um heildarlaunagreiðslur til starfsmanna sem undir hvort ráðuneyti heyra. Á listunum komi fram allar greiðslur, sem hlutaðeigandi starfsmenn fái hverju sinni, þ.m.t. mánaðarlaun samkvæmt launaflokki og launaþrepi og yfirvinnugreiðslur hverju sinni. Þar sé þó ekki að finna aðgreind þau atriði, sem sett séu fram í beiðni kæranda, þ.e. laun, sem ákvörðuð eru í einstaklingsbundnum ráðningarsamningum, svo sem þóknanir, fasta yfirvinnu og akstursgreiðslur. Aðrar upplýsingar um greidd laun séu skráðar með kerfisbundnum hætti í launavinnslukerfi fjármálaráðuneytisins.
Aðilar máls þessa hafa fært frekari rök fyrir kærunni annars vegar og hinni kærðu ákvörðun hins vegar. Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð grein fyrir þessum röksemdum í úrskurði þessum, en úrskurðarnefnd hefur haft þær til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða
1.
Í 2. mgr. 2. gr. upplýsingalaga er tekið fram að lögin gildi ekki um aðgang að upplýsingum samkvæmt lögum nr. 121/1989, um skráningu og meðferð persónuupplýsinga. Við skýringu á gildissviði þeirra laga verður að taka mið af því að þau eru sérlög í samanburði við upplýsingalög, en síðarnefndu lögin kveða almennt á um rétt almennings til aðgangs að gögnum í vörslum stjórnvalda.1.
Í 1. gr. laga nr. 121/1989 segir orðrétt: Lög þessi taka til hvers konar kerfisbundinnar skráningar og annarrar meðferðar á persónuupplýsingum. Lögin eiga við hvort heldur sem skráning er vélræn eða handunnin. Í athugasemdum, er fylgdu frumvarpi til laganna, er það sagt vera meginmarkmið þeirra að tryggja mönnum vernd gegn hættu á misnotkun upplýsinga um einkamálefni þeirra sem varðveittar eru og skráðar hafa verið með kerfisbundnum hætti. Með vísun til þessa og athugasemda, er fylgdu 1. gr. frumvarpsins, þar sem m.a. er tekið fram að utan gildissviðs þess falli einstakar tilviljunarkenndar skrár, verður að líta svo á að gildissvið laganna sé einskorðað við kerfisbundna skráningu á persónuupplýsingum, hvort sem hún er vélræn eða handunnin, svo og við eftirfarandi meðferð á slíkum upplýsingum sem skráðar hafa verið með þessum hætti.
Samkvæmt framansögðu er það álit úrskurðarnefndar að 5. gr. laga nr. 121/1989 taki til aðgangs að upplýsingum um launakjör starfsmanna hjá félagsmálaráðuneytinu og umhverfisráðuneytinu, að því leyti sem þær upplýsingar eru skráðar með kerfisbundnum hætti í ríkisbókhaldi. Aðgangur að ráðningarsamningum, sem gerðir hafa verið við einstaka starfsmenn ráðuneytanna, svo og að sérstökum yfirlitum, sem tekin hafa verið saman um laun og launakjör þeirra, falla á hinn bóginn utan gildissviðs laga nr. 121/1989. Þar með fellur aðgangur að slíkum skjölum undir upplýsingalög, sbr. 1. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 10. gr. laganna.
2.
Í 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga segir orðrétt: "Stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.-6. gr." Í 1. mgr. 10. gr. laganna segir ennfremur: "Sá sem fer fram á aðgang að gögnum skal tilgreina þau gögn sem hann óskar að kynna sér. Þá getur hann óskað eftir að fá að kynna sér upplýsingar um tiltekið mál án þess að tilgreina einstök gögn sem málið varða."Í upphaflegri beiðni sinni til ráðuneytanna fór kærandi fram á aðgang að upplýsingum um starfskjör allra starfsmanna stjórnarráðsins. Í kæru til úrskurðarnefndar er þess hins vegar krafist að ráðuneytunum verði gert skylt að veita aðgang að upplýsingum um starfskjör þeirra starfsmanna er hjá þeim starfa. Með hliðsjón af niðurlagi 3. mgr. 10. gr. upplýsingalaga verður hér eftir miðað við að beiðnin taki aðeins til upplýsinga um starfskjör hjá starfsmönnum í hvoru ráðuneyti um sig.
Skýra verður 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga svo að sá, sem fer fram á aðgang að gögnum, verði að tilgreina nákvæmlega þau gögn eða það mál sem hann óskar að kynna sér. Með því móti að óska eftir upplýsingum um starfskjör allra starfsmanna í fjölmennri stofnun eins og ráðuneyti er farið fram á aðgang að gögnum úr mörgum stjórnsýslumálum, en slíkt samrýmist ekki síðari málslið 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga. Í samræmi við fyrri málslið sömu málsgreinar ber sem fyrr segir að tilgreina nákvæmlega þau gögn sem óskað er eftir aðgangi að. Segja má, að með því að miða beiðnina við starfskjör allra starfsmanna í ráðuneytunum tveimur, hafi kærandi út af fyrir sig tilgreint þau gögn sem hann óskar að kynna sér. Á hitt er hins vegar að líta að í athugasemdum, er fylgdu frumvarpi til upplýsingalaga, segir svo um skýringu á 1. mgr. 10. gr. laganna að af ákvæðinu leiði að ekki sé "hægt að biðja um gögn í öllum málum af ákveðinni tegund eða frá tilteknu tímabili". Að áliti úrskurðarnefndar væri þannig verið að ganga gegn því markmiði upplýsingalaga, að beiðni um aðgang að gögnum verði að vera nægilega afmörkuð, ef fallist yrði á kröfu kæranda um aðgang að öllum þeim ráðningarsamningum sem gerðir hafa verið við starfsmenn ráðuneytanna. Með skírskotun til þess er það niðurstaða nefndarinnar að félagsmálaráðuneytinu og umhverfisráðuneytinu sé ekki skylt að veita kæranda aðgang að ráðningarsamningum eða sambærilegum gögnum sem hafa að geyma einstaklingsbundnar upplýsingar um starfskjör allra starfsmanna ráðuneytanna.
3.
Þegar stjórnvald hefur fellt upplýsingar úr fleiri stjórnsýslumálum í eitt skjal verður að líta svo á að aðgangur að því skjali sé að öðru jöfnu heimill samkvæmt upplýsingalögum. Í umsögnum ráðuneytanna, sem áður er vitnað til, kemur fram að þau fá reglulega senda svonefnda launalista frá fjármálaráðuneytinu. Þar er að finna yfirlit um heildarlaunagreiðslur til starfsmanna, sem undir ráðuneytin heyra, þ. á m. starfsmanna ráðuneytanna sjálfra. Samkvæmt meginreglunni í 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga er skylt að veita aðgang að umræddum listum nema eitthvert af undantekningarákvæðum 4.-6. gr. laganna eigi við.Í 5. gr. laganna segir: "Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á." Í athugasemdum, sem fylgdu frumvarpi til laganna, segir svo um skýringu á þessu ákvæði: "Að því er snertir laun opinberra starfsmanna þá eru upplýsingar um föst laun og önnur föst kjör opinberra starfsmanna ekki undanþegnar aðgangi almennings. Á grundvelli 5. gr. er það aftur á móti undanþegið aðgangi almennings hver heildarlaun hver opinber starfsmaður hefur haft, hvort sem laun hans eru hærri en föst laun og kjör, sem stöðu hans fylgja, sökum unninnar yfirvinnu, eða þá lægri vegna launafrádráttar sökum fjarvista eða annarra atvika."
Fyrir liggur að á umræddum launalistum er fyrst og fremst að finna upplýsingar um þau heildarlaun, sem ríkið hefur greitt hlutaðeigandi starfsmönnum á hverju tímabili, án þess að þar séu aðgreindar, svo að séð verði, þær upplýsingar sem sérstaklega er óskað eftir af hálfu kæranda. Með vísun til síðastgreindra ummæla í athugasemdum með frumvarpi til upplýsingalaga lítur úrskurðarnefnd svo á að launalistarnir séu gögn sem sanngjarnt sé og eðlilegt að leynt fari í skilningi 5. gr. laganna. Þar af leiðandi er óheimilt að veita kæranda aðgang að þeim.
Úrskurðarorð:
Félagsmálaráðuneytinu og umhverfisráðuneytinu er ekki skylt að verða við beiðni kæranda, Félags starfsmanna stjórnarráðsins, dagsettri 20. október 1997, þar sem óskað er eftir aðgangi að gögnum með upplýsingum um öll starfskjör starfsmanna í ráðuneytunum, þ.e. röðun í launaflokka og launaþrep, svo og laun, sem ákvörðuð eru í einstaklingsbundnum ráðningarsamningum, svo sem þóknanir, fasta (óunna) yfirvinnu og akstursgreiðslur.Sömu ráðuneytum er óheimilt að veita kæranda aðgang að svonefndum launalistum sem þau fá senda reglulega frá fjármálaráðuneytinu.
Eiríkur Tómasson, formaður
Elín Hirst
Valtýr Sigurðsson