30/1997 - Úrskurður frá 4. desember 1997 í málinu nr. A-30/1997

Hinn 4. desember 1997 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-30/1997:

Með bréfi, dagsettu 1. nóvember sl., kærði [...], synjun landbúnaðarráðuneytisins, dagsetta 28. október sl., um að veita henni aðgang að forðagæsluskýrslum fyrir Hvalfjarðarstrandarhrepp.

Með bréfi, dagsettu 7. nóvember sl., var kæran kynnt landbúnaðarráðuneytinu og því gefinn kostur á að gera athugasemdir við hana og koma að frekari rökstuðningi fyrir hinni kærðu ákvörðun til kl. 16.00 hinn 13. nóvember sl. Með vísun til niðurlags 3. mgr. 10. gr. laga nr. 46/1991 um búfjárhald var þess jafnframt óskað að upplýst yrði á hvaða formi umbeðnar upplýsingar væru varðveittar, þ. á m. hvort þær hefðu verið teknar saman í eitt skjal. Umsögn landbúnaðarráðuneytisins, dagsett 14. nóvember sl., barst hinn 18. nóvember sl.

Með bréfi til landbúnaðarráðuneytisins, dagsettu 20. nóvember sl., fór úrskurðarnefnd þess á leit að ráðuneytið léti nefndinni í té sýnishorn af skýrslum þeim, sem búfjáreftirlitsmenn færa árlega og senda Bændasamtökum Íslands til varðveislu. Jafnframt var þess óskað að ráðuneytið upplýsti hvort til væri ein skýrsla um Hvalfjarðarstrandarhrepp og ef svo væri, að nefndinni yrði látið í té eintak af henni sem trúnaðarmál. Landbúnaðarráðuneytið svaraði þessu erindi nefndarinnar með bréfi, dagsettu 21. nóvember sl. Því fylgdi sýnishorn af eyðublaði fyrir skýrslu búfjáreftirlitsmanns.

Atvik máls þessa eru í stuttu máli þau að með bréfi til landbúnaðarráðuneytisins, dagsettu 3. október sl., óskaði kærandi eftir "að fá aðgang að nýjustu forðagæsluskýrslum fyrir Hvalfjarðarstrandarhrepp". Ráðuneytið svaraði beiðninni með bréfi, dagsettu 28. október sl., þar sem henni er synjað með vísan til 3. mgr. 10. gr. laga nr. 46/1991, svo og til þess að afstaða Hvalfjarðarstrandarhepps og sauðfjáreigenda í hreppnum lægi ekki fyrir.

Í kæru sinni til úrskurðarnefndar, dagsettri 1. nóvember sl., fer kærandi fram á úrskurð um gildissvið 10. gr. laga nr. 46/1991 gagnvart fyrri málslið 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Í niðurlagi kærunnar segir orðrétt: "Á grundvelli þessa tel ég að ráðuneytið hafi ekki heimild til að synja mér um aðgang að upplýsingum úr forðagæsluskýrslum."

Landbúnaðarráðuneytið telur í umsögn sinni til nefndarinnar, dagsettri 14. nóvember sl., að með vísun til 3. mgr. 10. gr. laga nr. 46/1991 eigi upplýsingar úr forðagæsluskýrslum aðeins að vera til afnota fyrir opinbera aðila. Þá lítur ráðuneytið svo á að 5. gr. upplýsingalaga takmarki aðgang almennings að upplýsingum þessum verði talið að lögin nái til skýrslnanna. Í umsögninni kemur jafnframt fram að forðagæsluskýrslur hafi að geyma upplýsingar um fjölda búfjár, skipt eftir tegundum, aðbúnað þess og fóðrun, svo og um fóðurbirgðir og annað, er lýtur að hirðingu búfjár, hjá öllum búfjáreigendum í landinu. Búfjáreftirlitsmenn færi skýrslurnar árlega og sendi Bændasamtökum Íslands til meðferðar, úrvinnslu og varðveislu. Upplýsingarnar séu m.a. færðar í tölvu og úr þeim síðan unnar tölur um búfjárfjölda í öllum sveitarfélögum og sendar Hagstofu Íslands til birtingar í Hagtíðindum. Öðrum upplýsingum úr skýrslunum sé ekki safnað í eitt skjal.

Úrskurðarnefnd hefur, að eigin frumkvæði, aflað sýnishorns af tölvuunnu yfirliti þar sem Bændasamtök Íslands hafa tekið saman tölur um búfjárfjölda í sveitarfélögum árið 1996, þ.m.t. Hvalfjarðarstrandarhreppi. Þetta yfirlit hafa samtökin sent Hagstofu Íslands í þeim tilgangi sem að framan greinir.

Aðilar máls þessa hafa fært frekari rök fyrir kærunni annars vegar og hinni kærðu ákvörðun hins vegar. Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð grein fyrir þessum röksemdum í úrskurði þessum, en úrskurðarnefnd hefur haft þær til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Í 3. mgr. 10. gr. upplýsingalaga segir orðrétt: "Þegar farið er fram á aðgang að gögnum um mál þar sem taka á eða tekin hefur verið ákvörðun um rétt eða skyldu manna skal beiðni beint til þess stjórnvalds sem tekið hefur eða taka mun ákvörðun í málinu. Annars skal beiðni beint til þess stjórnvalds sem hefur gögnin í sínum vörslum." Samkvæmt niðurlagi þessa ákvæðis bar kæranda, að öðru jöfnu, að beina beiðni sinni til þess stjórnvalds sem hefur hin umbeðnu gögn í vörslum sínum. Í athugasemdum með frumvarpi til upplýsingalaga kemur hins vegar fram að lög kunna að mæla á annan veg.

Í 3. mgr. 10. gr. laga nr. 46/1991 er að finna svohljóðandi ákvæði: "Niðurstöður hausteftirlits um fjölda búfjár, fóðurforða, fyrningar og fóðurþörf skráir búfjáreftirlitsmaður á eyðublað sem Bændasamtök Íslands láta í té ásamt reglum um framkvæmd forðagæslu. Skýrslu þessa skal senda Bændasamtökum Íslands strax að lokinni haustskoðun. Bændasamtök Íslands annast úrvinnslu á niðurstöðum um búfjárfjölda og fóðurforða og hefur yfirstjórn með framkvæmd forðagæslu. Upplýsingar úr skýrslum þessum skulu vera heimilar til afnota Framleiðsluráði landbúnaðarins, Hagstofu Íslands, Hagþjónustu landbúnaðarins og öðrum opinberum aðilum að fengnu leyfi landbúnaðarráðuneytisins." Í niðurlagi þessa ákvæðis felst, að áliti úrskurðarnefndar, undantekning frá meginreglunni í niðurlagi 3. mgr. 10. gr. upplýsingalaga. Beindi kærandi því beiðni sinni réttilega til landbúnaðarráðuneytisins.

Í 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga segir: "Ákvæði annarra laga, sem heimila víðtækari aðgang að upplýsingum, halda gildi sínu." Með vísun til þeirra sjónarmiða, sem búa að baki lögunum og þessu ákvæði þeirra sérstaklega, telur úrskurðarnefnd að ákvæði 3. mgr. 10. gr. laga nr. 46/1991, sem eru eldri lög, takmarki ekki aðgang almennings að forðagæsluskýrslum eða upplýsingum úr þeim, umfram það sem leiðir af upplýsingalögum.

Í 2. mgr. 2. gr. upplýsingalaga er tekið fram að lögin gildi ekki um aðgang að upplýsingum samkvæmt lögum nr. 121/1989 um skráningu og meðferð persónuupplýsinga. Við skýringu á gildissviði þeirra laga verður að taka mið af því að þau eru sérlög í samanburði við upplýsingalög, en síðarnefndu lögin kveða almennt á um rétt almennings til aðgangs að gögnum í vörslum stjórnvalda.

Í 1. gr. laga nr. 121/1989 segir orðrétt: "Lög þessi taka til hvers konar kerfisbundinnar skráningar og annarrar meðferðar á persónuupplýsingum. Lögin eiga við hvort heldur sem skráning er vélræn eða handunnin." Í athugasemdum, er fylgdu frumvarpi til laganna, er það sagt vera meginmarkmið þeirra "að tryggja mönnum vernd gegn hættu á misnotkun upplýsinga um einkamálefni þeirra sem varðveittar eru og skráðar hafa verið með kerfisbundnum hætti". Með vísun til þessa og athugasemda, er fylgdu 1. gr. frumvarpsins, þar sem m.a. er tekið fram að utan gildissviðs þess falli einstakar tilviljunarkenndar skrár, verður að líta svo á að gildissvið laganna sé einskorðað við kerfisbundna skráningu á persónuupplýsingum, hvort sem hún er vélræn eða handunnin, svo og við eftirfarandi meðferð á slíkum upplýsingum sem skráðar hafa verið með þessum hætti.

Samkvæmt framansögðu er það álit úrskurðarnefndar að 5. gr. laga nr. 121/1989 taki til aðgangs að upplýsingum úr forðagæsluskýrslum fyrir Hvalfjarðarstrandarhrepp, að því leyti sem þær upplýsingar eru skráðar með kerfisbundnum hætti hjá Bændasamtökum Íslands. Aðgangur að einstökum forðagæsluskýrslum, sem forðagæslumenn hafa fært, svo og að sérstökum yfirlitum, sem unnin hafa verið upp úr skýrslunum, fellur á hinn bóginn undir upplýsingalög, sbr. 1. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 10. gr. laganna.

Í 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga segir orðrétt: "Stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.-6. gr." Í 1. mgr. 10. gr. laganna segir ennfremur: "Sá sem fer fram á aðgang að gögnum skal tilgreina þau gögn sem hann óskar að kynna sér. Þá getur hann óskað eftir að fá að kynna sér upplýsingar um tiltekið mál án þess að tilgreina einstök gögn sem málið varða."

Í samræmi við fyrri málslið 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga ber að tilgreina nákvæmlega þau gögn sem óskað er eftir aðgangi að. Segja má, að með því að óska eftir aðgangi að nýjustu forðagæsluskýrslum fyrir Hvalfjarðarstrandarhrepp hafi kærandi út af fyrir sig tilgreint þau gögn, sem hann óskar að kynna sér, vegna þess að skýra verður beiðni hennar svo að aðeins sé átt við skýrslur frá síðasta ári, þ.e. árinu 1996. Á hitt er hins vegar að líta að í athugasemdum, er fylgdu frumvarpi til upplýsingalaga, segir svo um skýringu á 1. mgr. 10. gr. laganna að af ákvæðinu leiði að ekki sé "hægt að biðja um gögn í öllum málum af ákveðinni tegund eða frá tilteknu tímabili". Að áliti úrskurðarnefndar væri þannig verið að ganga gegn því markmiði upplýsingalaga, að beiðni um aðgang að gögnum verði að vera nægilega afmörkuð, ef fallist yrði á kröfu kæranda um aðgang að öllum þeim forðagæsluskýrslum er færðar hafa verið í Hvalfjarðarstrandarhreppi þar sem er að finna fjölmargar bújarðir. Þegar af þeirri ástæðu telur nefndin að ekki sé skylt að veita kæranda aðgang að þeim forðagæsluskýrslum sem færðar hafa verið í hreppnum á árinu 1996.

Þegar stjórnvald hefur fellt upplýsingar úr fleiri stjórnsýslumálum í eitt skjal verður að líta svo á að aðgangur að því skjali sé að öðru jöfnu heimill samkvæmt upplýsingalögum. Eins og áður greinir eru upplýsingar úr einstökum forðagæsluskýrslum færðar í tölvu. Árlega senda síðan Bændasamtök Íslands upplýsingar úr skýrslunum til Hagstofu Íslands til birtingar í Hagtíðindum. Það er gert með því að vinna úr tölvu sérstakt yfirlit um fjölda búfjár í hverju sveitarfélagi, þ.m.t. Hvalfjarðarstrandarhreppi.

Samkvæmt meginreglunni í 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga, sbr. og niðurlag 2. tölul. 2. mgr. þeirrar greinar, er skylt að veita aðgang að umræddu yfirliti enda stendur ekkert af undantekningarákvæðum 4.-6. gr. laganna í vegi fyrir því. Af þeim sökum ber að veita kæranda upplýsingar um fjölda búfjár í Hvalfjarðarstrandarhreppi árið 1996 í samræmi við beiðni hennar.

Bændasamtökum Íslands er skylt að veita kæranda, [...], aðgang að upplýsingum um fjölda búfjár í Hvalfjarðarstrandarhreppi árið 1996 á tölvuunnu yfirliti sem samtökin hafa tekið saman fyrir Hagstofu Íslands.

Eiríkur Tómasson, formaður
Elín Hirst
Valtýr Sigurðsson