33/1997 - Úrskurður frá 4. desember 1997 í málinu nr. A-33/1997

Hinn 4. desember 1997 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-33/1997:

Með bréfi, dagsettu 11. nóvember sl., kærði [...], synjun iðnaðarráðuneytisins, dagsetta 5. nóvember sl., synjun Náttúruverndar ríkisins, dagsetta 4. nóvember sl., og synjun Orkustofnunar, dagsetta 30. október sl., um að veita honum aðgang að "skýrslu sem nefnd á vegum" þessara þriggja stofnana "hefur látið vinna um áhrif hugsanlegra virkjana norðan Vatnajökuls á ferðaþjónustu". Af gögnum málsins er ljóst að um er að ræða skýrslu Önnu Dóru Sæþórsdóttur sem ber heitið "Áhrif vatnsaflsvirkjana norðan Vatnajökuls á ferðamennsku" og er frá því í júlímánuði 1997.

Með samhljóða bréfum, dagsettum 12. nóvember sl., var kæran kynnt iðnaðarráðuneytinu, Náttúruvernd ríkisins og Orkustofnun og þeim gefinn kostur á að gera athugasemdir við hana og koma að frekari rökstuðningi fyrir hinum kærðu ákvörðunum til kl. 12.00 föstudaginn 21. nóvember sl. Jafnframt var þess óskað að nefndinni yrði látið í té eintak af skýrslunni sem trúnaðarmál innan sama frests. Svör ráðuneytisins og Orkustofnunar, dagsett 20. nóvember sl., bárust innan tilskilins frests, en svar Náttúruverndar, dagsett 21. nóvember sl., barst 24. nóvember sl. Svarbréfi Orkustofnunar fylgdi umbeðin skýrsla.

Samkvæmt gögnum málsins eru atvik þess í meginatriðum þau að með samhljóða bréfum til iðnaðarráðuneytisins, Náttúruverndar ríkisins og Orkustofnunar, dagsettum 22. október sl., fór kærandi þess á leit, með vísan til 3. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, að fá aðgang að "skýrslu sem nefnd á vegum iðnaðarráðuneytisins, Náttúruverndarráðs og Orkustofnunar, er lýtur formennsku Hákonar Aðalsteinssonar hjá Orkustofnun, hefur látið vinna um áhrif hugsanlegra virkjana norðan Vatnajökuls á ferðaþjónustu".

Orkustofnun svaraði beiðni kæranda með bréfi, dagsettu 30. október sl., Náttúruvernd ríkisins með bréfi, dagsettu 4. nóvember sl., og iðnaðarráðuneytið með bréfi, dagsettu 5. nóvember sl. Beiðni kæranda var í öllum tilvikum synjað á þeim grundvelli að umrædd skýrsla væri enn til umfjöllunar í fyrrgreindri nefnd í ófullbúnu handriti og lægi því ekki fyrir í endanlegum búningi. Því til áréttingar lét Náttúruvernd fylgja svari sínu fundarboð til nefndarmanna þar sem tiltekið er að nefndin sé kölluð saman til að ræða efni skýrslunnar og hugsanlegar athugasemdir.

Í umsögn Orkustofnunar til úrskurðarnefndar er greint frá því að umrædd skýrsla hafi verið samin fyrir starfshóp sem fyrrgreind nefnd hafi skipað til að annast framkvæmd rannsókna á áhrifum virkjana norðan Vatnajökuls á ferðamennsku. Rakin er tilurð skýrslunnar og meðferð hennar í starfshópnum og áform hans um að ganga frá endanlegu handriti skýrslunnar til útgáfu öðru hvorum megin við næstu áramót. Í umsögnum Náttúruverndar og Orkustofnunar er vakin athygli á því að [...], höfundur skýrslunnar, eigi höfundarrétt að henni. Af hálfu Orkustofnunar er áhersla lögð á að ekki verði veittur aðgangur að skýrslunni fyrr en allir þeir, sem leitað hafi verið til, hafi átt þess kost að fjalla um hana. Í umsögnum Náttúrverndar og iðnaðarráðuneytsins eru færð fram svipuð sjónarmið og vísað til 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga því til stuðnings. Að auki telur ráðuneytið orka tvímælis að upplýsingalög taki til skýrslunnar þar eð hún hafi verið unnin á vegum starfshóps, sem í eigi sæti fulltrúar fleiri aðila en stjórnvalda, þ. á m. Landsvirkjunar. Jafnframt tekur ráðuneytið fram að fulltrúa þess í nefndinni, sem einnig er skrifstofustjóri í ráðuneytinu, hafi verið send drög að skýrslunni persónulega. Af þeim sökum telur ráðuneytið sig ekki hafa skýrsludrögin í vörslum sínum.

Aðilar máls þessa hafa fært frekari rök fyrir kærunni annars vegar og hinni kærðu ákvörðun hins vegar. Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð grein fyrir þessum röksemdum í úrskurði þessum, en úrskurðarnefnd hefur haft þær til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Enginn vafi er á því að upplýsingalög taka til hinna kærðu stofnana, þ.e. iðnaðarráðuneytisins, Náttúruverndar ríkisins og Orkustofnunar, sbr. 1. mgr. 1. gr. laganna. Upplýst er að skýrsla sú, sem kærandi óskar eftir aðgangi að, er í vörslum tveggja síðastnefndu stofnananna. Í umsögn iðnaðarráðuneytisins er því hins vegar haldið fram að skýrslan hafi ekki verið send ráðuneytinu með formlegum hætti og því sé hún ekki í vörslum þess í skilningi niðurlagsákvæðisins í 3. mgr. 10. gr. upplýsingalaga. Vegna þess að kærandi hefur beint beiðni að Náttúruvernd og Orkustofnun verður ekki talið að hann hafi lögmæta hagsmuni af því að fá úr því skorið í máli þessu hvort samhljóða beiðni hans til iðnaðarráðuneytisins falli undir upplýsingalög. Ber því þegar af þeirri ástæðu að vísa kæru hans á hendur ráðuneytinu frá úrskurðarnefnd.

Í 3. gr. upplýsingalaga segir orðrétt: "Stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.-6. gr." Í 3. tölul. 4. gr. laganna er tekið fram að réttur almennings til aðgangs að gögnum taki ekki til "vinnuskjala sem stjórnvald hefur ritað til eigin afnota; þó skal veita aðgang að vinnuskjölum ef þau hafa að geyma endanlega ákvörðun um afgreiðslu máls eða upplýsingar sem ekki verður aflað annars staðar frá".

Síðastnefnt ákvæði felur í sér undantekningu frá meginreglunni um upplýsingarétt almennings samkvæmt upplýsingalögum og ber því að skýra það þröngt. Skýrsla sú, sem kærandi hefur farið fram á að fá aðgang að, hefur sem fyrr segir verið send Náttúruvernd ríkisins og Orkustofnun. Skýrslan er unnin af [...], landfræðingi, að beiðni starfshóps á vegum nefndar sem þessar tvær stofnanir eiga ásamt öðrum aðild að. Af skýrslunni verður ekki annað ráðið en að hún liggi fyrir í endanlegri gerð.

Samkvæmt framansögðu er það álit úrskurðarnefndar að hin umbeðna skýrsla teljist ekki vinnuskjal samkvæmt hinni þröngu skilgreiningu í 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga. Þar eð hinar kærðu stofnanir hafa ekki borið fyrir sig 1. tölul. 4. gr. eða 4. tölul. 6. gr. laganna og ekki verður séð að önnur undantekningarákvæði í 4.-6. gr. þeirra eigi við er Náttúruvernd ríkisins og Orkustofnun skylt að veita kæranda aðgang að skýrslunni í heild sinni.
Skv. 22. gr. a í höfundalögum nr. 73/1972, sbr. 5. tölul. 25. gr. upplýsingalaga, girðir sú staðreynd, að skjal sé undirorpið höfundarrétti, ekki fyrir það að eintak sé afhent af því., t.d. í ljósriti, ef slíkt er skylt á grundvelli upplýsingalaga. Ekki má þó birta skjölin, gera af þeim eintök, dreifa eintökum af þeim eða nýta þau með öðrum hætti í hagnaðarskyni nema með samþykki höfundar.

Kæru kæranda, [...], á hendur iðnaðarráðuneytinu er vísað frá.
Náttúruvernd ríkisins og Orkustofnun er skylt að veita kæranda aðgang að skýrslu [...] sem ber heitið "Áhrif vatnsaflsvirkjana norðan Vatnajökuls á ferðamennsku" og er frá því í júlímánuði 1997.

Eiríkur Tómasson, formaður
Elín Hirst
Valtýr Sigurðsson