39/1998 Úrskurður frá 13. febrúar 1998 í málinu nr. A-39/1998

Hinn 13. febrúar 1998 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-39/1998:

Kæruefni

Með bréfi, dagsettu 19. nóvember sl., kærði [...], meðferð og afgreiðslu Reykjavíkurborgar á ýmsum erindum hans. Af bréfinu varð m.a. ráðið að einstakar borgarstofnanir hefðu ekki svarað beiðnum hans í samræmi við 1. mgr. 11. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Að mati úrskurðarnefndar var ekki alveg ljóst hvaða stofnanir þetta væru. Af því tilefni og með vísun til 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 beindi formaður nefndarinnar því til kæranda í bréfi, dagsettu 24. nóvember sl., að gera nánari grein fyrir kæru sinni og tilgreina þá nákvæmlega um hvaða stofnanir væri að ræða, hverra upplýsinga hefði verið óskað og hvenær það hefði verið gert. Í bréfi formanns var jafnframt gerð grein fyrir úrskurðarvaldi nefndarinnar skv. 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga og athygli kæranda vakin á því að önnur ágreiningsefni yrðu ekki borin undir nefndina en þau sem undir það féllu.
Með bréfi, dagsettu 1. desember 1997, svaraði kærandi bréfinu frá formanni úrskurðarnefndar. Svarbréfinu fylgdu níu tölusett fylgiskjöl, sem kærandi nefndi svo, en hverju fylgiskjali fylgdu fjölmörg gögn til skýringar. Í svarbréfinu vísaði kærandi til fylgiskjalanna og meðfylgjandi gagna, en svaraði fyrrgreindum fyrirspurnum ekki að öðru leyti.

Úrskurðarnefnd fjallaði síðan um hvert þessara fylgiskjala um sig. Að lokinni ítarlegri athugun komst nefndin að þeirri niðurstöðu að þau atriði, sem þar koma fram, væru ekki tæk til kærumeðferðar, að undanskildum þremur atriðum sem gerð verður grein fyrir hér á eftir. Var þessi niðurstaða nefndarinnar tilkynnt kæranda með rökstuddum hætti í bréfi, dagsettu 13. janúar sl.
Kæruatriði þau, sem úrskurðarnefnd ákvað að taka til frekari meðferðar, voru þessi:

1) Beiðni kæranda í bréfi til skrifstofustjóra borgarstjórnar, dagsettu 4. apríl 1997, um upplýsingar um svonefnt Kvosarskipulag, þ.e. hversu miklu fjármagni hefði verið varið til þess á tímabilinu 1982-1997 og hvaða höfundar hefðu verið "skráðir á þetta skipulag í gegnum árin".

2) Beiðni kæranda í bréfi til skrifstofustjóra borgarstjórnar, dagsettu 4. apríl 1997, um aðgang að lista yfir starfsmenn borgarskipulags, borgarverkfræðings, gatnamálastjóra, byggingardeildar og garðyrkjustjóra Reykjavíkurborgar.

3) Beiðni kæranda í bréfi til borgarlögmanns, dagsettu 5. ágúst 1997, um upplýsingar um hönnun umhverfis og útlits Austurvallar og tillögur um "skipulagsbreytingar á Aðalstræti, næst Túngötu".

Með bréfi, dagsettu 13. janúar sl., var Reykjavíkurborg tilkynnt að úrskurðarnefnd hefði ákveðið að taka ofangreind atriði til frekari meðferðar. Því var jafnframt beint til borgarinnar að taka afstöðu til umræddra beiðna kæranda eins fljótt og við yrði komið og ekki síðar en 23. janúar sl. Tæki borgin þá ákvörðun að synja kæranda um hinar umbeðnu upplýsingar var henni gefinn kostur á að gera athugasemdir við kæruna og koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun sinni innan sama frests. Ennfremur var þess óskað að nefndinni yrðu veittar upplýsingar um það á hvaða formi upplýsingarnar væru varðveittar og hvort þeim hefði verið safnað í eitt eða fleiri skjöl eða annars konar gögn. Ef svo væri var þess óskað að nefndinni yrðu látin í té sem trúnaðarmál afrit þeirra gagna.

Hinn 21. janúar sl. bárust nefndinni ljósrit af svarbréfum frá skrifstofu borgarstjóra, dagsettum 16. og 20. janúar sl., við fyrirspurnum kæranda, sem fram koma í bréfum hans, dagsettum 4. apríl 1997. Hinn 22. janúar barst nefndinni svar borgarlögmanns, dagsett 20. janúar, við fyrirspurn kæranda í bréfi hans dagsettu 5. ágúst 1997.

Í ljósi þessara svarbréfa var því beint til kæranda með bréfi, dagsettu 22. janúar sl., að hann gerði úrskurðarnefnd grein fyrir því, fyrir 30. janúar sl., hvort hann kysi að úrskurður yrði upp kveðinn um fyrrgreind kæruatriði. Ef svo væri var þess óskað að skýrt kæmi fram hverjar kröfur hans væru fyrir nefndinni.

Með bréfi, dagsettu 30. janúar sl., barst úrskurðarnefnd umsögn kæranda um svör Reykjavíkurborgar. Með bréfi, dagsettu sama dag, til "áfrýjunarnefndar um upplýsingamál" bárust nefndinni jafnframt athugasemdir kæranda við afgreiðslu á þeim atriðum í erindi hans, dagsettu 1. desember 1997, sem nefndin hafði ekki talið tæk til kærumeðferðar og því vísað frá sér með bréfinu, dagsettu 13. janúar sl. Hinn 5. febrúar sl. barst síðan leiðrétt eintak af síðastgreindu bréfi kæranda og er breytingin dagsett 2. febrúar sl.

Af síðustu bréfum kæranda verður ekki annað ráðið en að hann krefjist úrskurðar um þau þrjú kæruatriði sem að framan eru greind. Að auki verði sá hluti þessa máls, sem vísað var frá með bréfi úrskurðarnefndar, dagsettu 13. janúar sl., tekinn upp að nýju.
Í fjarveru Valtýs Sigurðssonar tók Sif Konráðsdóttir sæti hans við meðferð og úrskurð í kærumáli þessu.

Málsatvik

Fyrsta kæruatriði.
Í bréfi, dagsettu 4. apríl 1997, beindi kærandi m.a. svofelldum fyrirspurnum til skrifstofustjóra borgarstjórnar:

"Hversu miklu fjármagni hefur verið varið í Kvosarskipulagið á tímabilinu frá 1982-1997?
Hvaða höfundar hafa verið skráðir á þetta skipulag í gegnum árin?"

Fyrirspurnum þessum svaraði skrifstofa borgarstjóra sem fyrr segir með bréfi, dagsettu 20. janúar sl., og fylgdi því umsögn borgarskipulags um málið, dagsett 19. janúar sl. Í umsögn borgarskipulags kemur fram að tvær tilgreindar teiknistofur hafi unnið að gerð skipulags fyrir svonefnda Kvos í Reykjavík á tímabilinu 1982-1997, jafnframt því sem látnar eru í té upplýsingar um greiðslur til þeirra frá árinu 1986. Í umsögninni segir ennfremur að upplýsingar um kostnað við skipulagið fyrir þann tíma séu ekki handbærar og liggi "í gömlum bókhaldsgögnum hjá Borgarskjalasafni". Það kosti margra daga vinnu að taka þær upplýsingar saman.

Í umsögn kæranda um framangreind svör, dagsettri 30. janúar sl., er áreiðanleiki tölulegra upplýsinga frá borgarskipulagi m.a. dreginn í efa. Einnig er því haldið fram að fleiri stofnanir borgarinnar en borgarskipulag hafi notið aðkeyptrar sérfræðiþjónustu við Kvosarskipulagið.

Annað kæruatriði.
Í bréfi, dagsettu 4. apríl 1997, fór kærandi þess á leit við skrifstofustjóra borgarstjórnar að honum yrðu látnir í té listar yfir starfsmenn borgarskipulags, borgarverkfræðings, gatnamálastjóra, byggingardeildar og garðyrkjustjóra Reykjavíkurborgar.

Beiðni þessari svaraði skrifstofa borgarstjóra með bréfi, dagsettu 16. janúar sl., og fylgdi því umsögn starfsmannaþjónustu borgarinnar, dagsett 19. janúar sl. Þá var úrskurðarnefnd sent sem trúnaðarmál sýnishorn af svonefndum launalista. Fram kemur í umsögn borgarinnar að beiðni kæranda taki til milli sex og sjö hundruð starfsmanna. Ekki séu til aðrir listar með nöfnum starfsmannanna og starfsheitum þeirra en svonefndir launalistar sem jafnframt hafi að geyma upplýsingar um launagreiðslur til einstakra starfsmanna, þ. á m. um heildarlaun þeirra hvers og eins. Af þeim sökum er beiðni kæranda um aðgang að þessum listum hafnað með vísun til 5. gr. upplýsingalaga.

Að beiðni úrskurðarnefndar hefur Reykjavíkurborg upplýst að ekki sé unnt að fella einstök atriði á brott af listunum án sérstakrar forritunar sem jafnframt feli í sér nokkurn aukakostnað.

Þriðja kæruatriði.
Í bréfi til borgarlögmanns, dagsettu 5. ágúst 1997, beindi kærandi m.a. svofelldum fyrirspurnum til borgarlögmanns:

"Hver hannaði umhverfi og útlit Austurvallar, í hverju eru breytingarnar fólgnar, hve miklum fjármunum var veitt í verkefnið bæði hvað varðar hönnun og framkvæmdir, á hvaða tímabili var fjármagninu veitt í verkefnið, og hversu langt eru framkvæmdirnar á veg komnar miðað við hönnun?

Hvaða tillögur eru komnar fram hvað varðar skipulagsbreytingar á Aðalstræti, næst Túngötu?"

Borgarlögmaður svaraði þessum fyrirspurnum kæranda með bréfi, dagsettu 20. janúar sl. Við fyrri spurningunni voru veitt þau svör að tiltekin teiknistofa hefði unnið ýmsar tillögur að skipulagi Austurvallar á árunum 1991-1992 í tengslum við deiliskipulag svokallaðrar Kvosar. Kostnaður við þá hönnunarvinnu hefði numið ákveðinni fjárhæð, en tillögurnar ekki fengið endanlega afgreiðslu og því ekki verið hrint í framkvæmd. Síðari spurningunni var svarað á þann veg að nafngreindur arkitekt ynni að tillögum um skipulag á hinum tilteknu lóðum við Aðalstræti, í samvinnu við Minjavernd. Tillögurnar hefðu að undanförnu verið til kynningar og umfjöllunar í nefndum og ráðum borgarinnar, en engar þeirra fengið endanlega afgreiðslu.

Í umsögn kæranda, dagsettri 30. janúar sl., er fullyrt að framkvæmdir við Austurvöll séu lengra komnar en borgarlögmaður heldur fram og að kostnaðargreiðslur hljóti því að vera hærri en fram komi í bréfi hans. Kærandi ítrekar því fyrri fyrirspurn sína í öllum atriðum utan hinu fyrsta. Að því er varðar svör við síðari fyrirspurninni gerir kærandi þá athugasemd að hann hafi spurt um það hvaða tillögur væru fram komnar, en ekki hverjar væru endanlega afgreiddar.

Aðilar máls þessa hafa fært frekari rök fyrir kæruatriðunum annars vegar og hinum kærðu ákvörðunum hins vegar. Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga verður ekki gerð frekari grein fyrir þessum röksemdum í úrskurði þessum, en úrskurðarnefnd hefur haft þær til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Samkvæmt 3. gr. upplýsingalaga er stjórnvöldum skylt, með þeim undantekningum sem fram koma í 4.-6. gr. laganna, að veita almenningi aðgang að skjölum og öðrum gögnum í vörslum sínum. Stjórnvöldum ber hins vegar ekki skylda til þess samkvæmt lögunum að láta í té upplýsingar með öðrum hætti, t.d. með því að útbúa ný gögn, sem ekki eru fyrirliggjandi, þegar óskað er eftir aðgangi að upplýsingum.

Sá, sem fer fram á aðgang að gögnum, verður að miða beiðni sína við tiltekin gögn, með því að tilgreina þau gögn eða það mál, sem hann óskar að kynna sér, sbr. 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga. Úrskurðarnefnd hefur skýrt þetta ákvæði laganna svo að ekki sé unnt í sömu beiðni að fara fram á aðgang að miklum fjölda skjala úr fleiri en einu stjórnsýslumáli, jafnvel þótt skjölin séu nægilega tilgreind.

Í 2. mgr. 2. gr. upplýsingalaga er tekið fram að lögin gildi ekki um aðgang að upplýsingum samkvæmt lögum nr. 121/1989 um skráningu og meðferð persónuupplýsinga. Við skýringu á gildissviði þeirra laga verður að taka mið af því að þau eru sérlög í samanburði við upplýsingalög. Síðarnefndu lögin kveða sem fyrr segir á um rétt almennings til aðgangs að gögnum í vörslum stjórnvalda. Úrskurðarnefnd hefur litið svo á að að gildissvið laga nr. 121/1989 sé einskorðað við kerfisbundna skráningu á persónuupplýsingum, hvort sem hún er vélræn eða handunnin, svo og við meðferð á slíkum upplýsingum sem skráðar hafa verið með þessum hætti. Aðgangur að einstökum skjölum eða öðrum sambærilegum gögnum falli hins vegar undir upplýsingalög enda þótt þau hafi að geyma upplýsingar sem fengnar eru úr kerfisbundnum skrám.

Fyrir liggur að Reykjavíkurborg hefur með bréfi, dagsettu 20. janúar sl., veitt kæranda þær upplýsingar, sem hann hefur óskað eftir um svonefnt Kvosarskipulag og falla undir fyrsta kæruatriðið hér að framan, að undanskildum upplýsingum um kostnað við skipulagið á árunum 1982-1985. Skilja verður umrætt bréf frá skrifstofu borgarstjóra svo að kæranda sé synjað um aðgang að gögnum sem hafa að geyma þær upplýsingar.

Þar eð kærandi hefur ekki farið fram á aðgang að tilteknum skjölum eða öðrum gögnum með þessum upplýsingum, svo sem boðið er í 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga, verður synjun borgarinnar staðfest með vísun til þess sem fram kemur í kafla 1 hér að framan.

Upplýst er að ekki liggja fyrir aðrir listar hjá Reykjavíkurborg með nöfnum og starfsheitum starfsmanna hjá þeim stofnunum, sem annað kæruatriðið lýtur að, en svonefndir launalistar. Þeir hafa jafnframt að geyma upplýsingar um launagreiðslur til einstakra starfsmanna, þ. á m. um heildarlaun þeirra hvers og eins.

Svo fram kemur í kafla 1 að framan verður að líta svo á að hafi stjórnvald fellt upplýsingar úr fleiri stjórnsýslumálum í eitt skjal, þótt þær séu fengnar úr bókhaldi þess, sé aðgangur að skjalinu að öðru jöfnu heimill samkvæmt upplýsingalögum. Samkvæmt meginreglunni í 1. mgr. 3. gr. laganna er því skylt að veita aðgang að umræddum launalistum nema eitthvert af undantekningarákvæðunum í 4.-6. gr. þeirra eigi við.

Í 5. gr. upplýsingalaga segir: "Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á." Í athugasemdum, sem fylgdu frumvarpi til laganna, segir svo um skýringu á þessu ákvæði: "Að því er snertir laun opinberra starfsmanna þá eru upplýsingar um föst laun og önnur föst kjör opinberra starfsmanna ekki undanþegnar aðgangi almennings. Á grundvelli 5. gr. er það aftur á móti undanþegið aðgangi almennings hver heildarlaun hver opinber starfsmaður hefur haft, hvort sem laun hans eru hærri en föst laun og kjör, sem stöðu hans fylgja, sökum unninnar yfirvinnu, eða þá lægri vegna launafrádráttar sökum fjarvista eða annarra atvika."

Ljóst er að á umræddum launalistum er fyrst og fremst að finna upplýsingar um þau heildarlaun sem hlutaðeigandi borgarstofnanir hafa greitt starfsmönnum sínum. Mikil vinna væri að nema þær upplýsingar á brott af listunum þannig að aðeins stæðu eftir nöfn og starfsheiti starfsmannanna sem eru milli sex og sjö hundruð. Mögulegt er að fella upplýsingarnar á brott með sérstakri forritun, en með því móti væri verið að búa til nýtt skjal eða gagn í skilningi upplýsingalaga.

Með vísun til alls þess, sem að framan segir, lítur úrskurðarnefnd svo á, þrátt fyrir ákvæði 7. gr. upplýsingalaga, að umræddir launalistar séu gögn sem sanngjarnt sé og eðlilegt að fari leynt í heild sinni, sbr. 5. gr. laganna. Þar af leiðandi er Reykjavíkurborg ekki skylt að veita kæranda aðgang að listunum eða hluta þeirra.

Í fyrri fyrirspurn kæranda, sem fellur undir þriðja kæruatriðið, er ekki farið fram á aðgang að neinum tilteknum skjölum eða gögnum ef frá eru taldar tillögur um umhverfi og útlit Austurvallar sem kærandi nefnir "breytingar". Í bréfi borgarlögmanns, dagsettu 20. janúar sl., segir að umræddar tillögur hafi ekki fengið endanlega afgreiðslu, en um þær hefur verið fjallað af hálfu borgarinnar.
Í síðari fyrirspurn kæranda, sem sama kæruatriði tekur til, er farið fram á aðgang að þeim tillögum sem fram eru komnar um breytingar á skipulagi Aðalstrætis, næst Túngötu. Í bréfi borgarlögmanns, dagsettu 20. janúar sl., segir að tillögur þessa efnis hafi að undanförnu verið til kynningar og umfjöllunar í nefndum og ráðum borgarinnar, en engar þeirra fengið endanlega afgreiðslu.

Í 2. tölulið 3. gr. upplýsingalaga segir að réttur almennings til aðgangs að gögnum nái m.a. til allra gagna, sem mál varða, "svo sem teikninga, uppdrátta, korta, mynda, örfilma og gagna sem vistuð eru í tölvu". Með vísun til þessa ákvæðis sérstaklega, svo og meginreglunnar í 1. mgr. 3. gr., sbr. 10. gr. laganna, lítur úrskurðarnefnd svo á að að þær tillögur, sem að framan greinir, lúti upplýsingarétti almennings enda hefur verið um þær fjallað af hálfu Reykjavíkurborgar. Tillögurnar eru unnar af sjálfstætt starfandi arkitektum og verða þar af leiðandi ekki felldar undir vinnuskjöl í skilningi 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga. Þar eð borgin hefur ekki borið fyrir sig 4. tölul. 6. gr. laganna er henni skylt að veita kæranda aðgang að tillögunum.

Kærandi tók ekki mið af ákvæðum upplýsingalaga, eins og þau eru skýrð í kafla 1 að framan, í upphaflegri kæru sinni til úrskurðarnefndar. Hann fór heldur ekki eftir tilmælum frá formanni nefndarinnar um að skýra málatilbúnað sinn og gera nánari grein fyrir kæruatriðum. Eins og gerð er grein fyrir í kaflanum um kæruefni tók nefndin þá ákvörðun, sem tilkynnt var kæranda með bréfi, dagsettu 13. janúar sl., að vísa frá flestum af þeim atriðum sem fram komu í hinni upphaflegu kæru og síðari skýringum við hana. Þær ástæður, sem lágu að baki þeirri ákvörðun, voru margvíslegar, m.a. þær að atriðin heyrðu ekki undir valdsvið nefndarinnar, hún hefði áður leyst úr sams konar kærum frá kæranda á hendur öðrum stjórnvöldum og kærufrestur skv. 1. mgr. 16. gr. upplýsingalaga hefði verið liðinn þegar synjun á einstökum beiðnum var borin undir nefndina.
Svo sem fram kemur í lok kaflans um kæruefni verður að líta svo á að í bréfum kæranda, dagsettum 30. janúar sl., felist m.a. krafa um endurupptöku máls á grundvelli 24. gr. stjórnsýslulaga. Í 1. tölul. 24. gr. segir að aðili máls eigi rétt á því að mál, eins og það sem hér um ræðir, verði tekið til meðferðar á ný ef "ákvörðun hefur byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik".

Þegar úrskurðarnefnd tók umrædda ákvörðun sína voru til staðar allar þær upplýsingar, sem nú liggja fyrir, að undanskildu bréfi borgarritara til kæranda, dagsettu 4. desember sl. Með bréfinu var því synjað að láta honum í té nöfn, heimilisföng og starfsheiti þeirra umsækjenda um starf framkvæmdastjóra Húsnæðisnefndar Reykjavíkur sem óskað höfðu nafnleyndar. Þegar upphafleg kæra barst frá kæranda lá þessi synjun ekki fyrir og var þessu atriði því vísað frá nefndinni. Það var ekki fyrr en með bréfi kæranda til "áfrýjunarnefndar um upplýsingamál", dagsettu 30. janúar sl., að synjunin var formlega kærð, en þá var liðinn sá 30 daga kærufrestur sem tiltekinn er í 1. mgr. 16. gr. upplýsingalaga. Samkvæmt 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga skal vísa kæru frá hafi hún borist að liðnum kærufresti nema "afsakanlegt verði talið að kæran hafi ekki borist fyrr" eða "veigamiklar ástæður mæla með því að kæran verði tekin til meðferðar". Með vísun til þess að kærandi hefur áður kært mál til úrsku!
rðarnefndar og með hliðsjón af málatilbúnaði hans lítur nefndin svo á að hvorug sú undantekning, sem að framan greinir, eigi við um umrædda kæru hans. Ber því að vísa henni frá nefndinni.

Með skírskotun til þess, sem að framan segir, verður hafnað þeirri kröfu kæranda að sá hluti þessa máls, sem úrskurðarnefnd vísaði frá með bréfi til hans, dagsettu 13. janúar sl., verði tekinn til meðferðar á ný.

Úrskurðarorð:

Staðfest er sú ákvörðun Reykjavíkurborgar að synja kæranda, [...], um aðgang að upplýsingum um kostnað við svonefnt Kvosarskipulag á tímabilinu 1982-1985.

Staðfest er sú ákvörðun Reykjavíkurborgar að synja kæranda um aðgang að svonefndum launalistum þar sem er að finna upplýsingar um launagreiðslur til starfsmanna borgarskipulags, borgarverkfræðings, gatnamálastjóra, byggingardeildar og garðyrkjustjóra borgarinnar.

Reykjavíkurborg er skylt að veita kæranda aðgang að tillögum til breytinga á umhverfi og útliti Austurvallar og tillögum til breytinga á skipulagi Aðalstrætis, næst Túngötu, sem fjallað hefur verið um af hálfu borgarinnar.

Hafnað er kröfu kæranda um að sá hluti þessa máls, sem vísað var frá með bréfi úrskurðarnefndar til hans, dagsettu 13. janúar sl., verði tekinn til meðferðar á ný.

Eiríkur Tómasson, formaður
Elín Hirst
Sif Konráðsdóttir