50/1998 Úrskurður frá 26. júní 1998 í málinu nr. A-50/1998
Hinn 26. júní 1998 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-50/1998:
Kæruefni
Með bréfi, dagsettu 4. júní sl., kærði [...] hrl. synjun heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins, dagsetta 5. maí sl., um að veita henni aðgang að tveimur lögfræðiálitum sem ráðuneytið hefði aflað við undirbúning nýrrar lyfjalöggjafar. Nánar tiltekið væri um að ræða álitsgerð [A] hrl. annars vegar og álitsgerð ríkislögmanns hins vegar.Með bréfi, dagsettu 11. júní sl., var kæran kynnt heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu og því gefinn kostur á að gera athugasemdir við hana og koma að frekari rökstuðningi fyrir hinni kærðu ákvörðun til kl. 12.00 hinn 16. júní sl. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefnd yrðu látin í té afrit umbeðinna álitsgerða sem trúnaðarmál innan sama frests.
Umsögn ráðuneytisins, dagsett 16. júní sl., barst ásamt álitsgerð [A], dagsettri 1. desember 1992, innan tilskilins frests.
Málsatvik
Samkvæmt gögnum málsins eru atvik þau að með bréfi til heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins, dagsettu 12. mars sl., fór kærandi fram á, með vísun til 3. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, að fá aðgang að lögfræðiálitsgerðum sem gerðar hefðu verið í tengslum við undirbúning nýrrar lyfjalöggjafar hér á landi. Í bréfinu segir ennfremur: "Um er að ræða a.m.k. lögfræðiálit [A] hrl. annars vegar og ríkislögmanns hins vegar um tiltekin álitaefni í tengslum við að einkaréttur lyfsala yrði hugsanlega felldur niður með hinum nýju lögum." Erindi þetta ítrekaði kærandi við ráðuneytið með bréfi, dagsettu 27. mars sl.Með bréfi til kæranda, dagsettu 5. maí sl., synjaði ráðuneytið henni um aðgang að álitsgerð [...] hrl. á grundvelli 2. tölul. 4. gr. upplýsingalaga. Álitsgerðin fjallar um hugsanlegan bótarétt lyfsala úr hendi ríkissjóðs og/eða Lyfsölusjóðs við fyrirhugaða breytingu á fyrirkomulagi lyfjasölu á Íslandi. Í bréfi ráðuneytisins er jafnframt tekið fram að umbeðið álit ríkislögmanns hafi ekki fundist í skjalavörslu þess.
Í kæru til úrskurðarnefndar, dagsettri 4. júní sl., vísar kærandi framangreindum rökstuðningi ráðuneytisins á bug. Það hafi aflað álitsgerðanna í tengslum við undirbúning nýrrar lyfjalöggjafar, m.a. til að leggja mat á stöðu ríkisins vegna fyrirhugaðs afnáms einkaréttar í lyfsölu. Því verði ekki séð að undanþága 2. tölul. 4. gr. upplýsingalaga eigi við um þær þar eð þeirra hafi hvorki verið aflað í tengslum við dómsmál né til að meta hvort dómsmál skyldi höfða af hálfu ráðuneytisins.
Í umsögn ráðuneytisins til úrskurðarnefndar, dagsettri 16. júní sl., segir að skilja beri undanþágu 2. tölul. 4. gr. upplýsingalaga svo að hún nái einnig til þess ef stjórnvöld eiga yfir höfði sér málshöfðun, enda eigi það ekki að hafa þýðingu hvort stjórnvald sé sóknar- eða varnarmegin í dómsmáli. Telur ráðuneytið sérstaka ástæðu til að ætla að málshöfðun kunni að vera yfirvofandi "í ljósi fjölmargra málaferla lyfsala gegn íslenska ríkinu og heilbrigðisyfirvöldum vegna nýrrar lyfjalöggjafar", eins og orðrétt segir í umsögn þess. Í umsögninni er áréttað að umbeðið álit ríkislögmanns hafi ekki fundist í skjalavörslu ráðuneytisins. Óvíst sé um tilvist þess og þær upplýsingar hafi fengist hjá embætti ríkislögmanns að það sé þar ekki að finna.
Aðilar máls þessa hafa fært frekari rök fyrir kærunni annars vegar og hinni kærðu ákvörðun hins vegar. Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð grein fyrir þessum röksemdum í úrskurði þessum, en úrskurðarnefnd hefur haft þær til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða
1.
Upplýst er af hálfu heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins að álitsgerð ríkislögmanns, sem kærandi hefur óskað eftir aðgangi að, fyrirfinnist ekki í vörslum þess. Þar eð ekki er ástæða til að draga þessa staðhæfingu ráðuneytisins í efa eru ekki efni til þess að fjalla frekar um kröfu kæranda um aðgang að því skjali, sbr. 3. gr. og 3. mgr. 10. gr. upplýsingalaga.2.
Í 3. gr. upplýsingalaga segir orðrétt: "Stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.-6. gr." Í 2. tölul. 4. gr. laganna er tekið fram að réttur almennings til aðgangs að gögnum taki ekki til "bréfaskipta stjórnvalda við sérfróða menn til afnota í dómsmáli eða við athugun á því hvort slíkt mál skuli höfðað".Síðastnefnt ákvæði felur í sér undantekningu frá meginreglunni um upplýsingarétt almennings samkvæmt upplýsingalögum og ber því að skýra það þröngt. Í samræmi við það segir svo um ákvæðið í athugasemdum er fylgdu frumvarpi til upplýsingalaga: "Að baki undanþágu 2. tölul. býr það sjónarmið að hið opinbera, á sama hátt og hver annar aðili að dómsmáli, geti leitað ráðgjafar sérfróðra aðila án þess að þær upplýsingar, sem þannig er aflað, komist til vitundar gagnaðila. Undanþágunni verður aðeins beitt um gögn sem verða til eða aflað er gagngert í þessu skyni og tekur því t.d. ekki til álitsgerða eða skýrslna sérfræðinga sem aflað er við meðferð stjórnsýslumála almennt."
Fyrir liggur að heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið aflaði álitsgerðar [...] hrl. síðla árs 1992 í tengslum við samningu frumvarps til lyfjalaga þar sem gert var ráð fyrir veigamiklum breytingum á núverandi lyfjasölu í landinu. Frumvarp þetta var síðar samþykkt, með nokkrum breytingum, sem lyfjalög nr. 93/1994.
Þótt í álitsgerðinni sé fjallað um hugsanlegan bótarétt lyfsala úr hendi ríkissjóðs og/eða Lyfsölusjóðs vegna þeirra breytinga, sem frumvarpið gerði ráð fyrir og nú hafa verið lögfestar, a.m.k. í meginatriðum, var umrædds álits ekki aflað í tengslum við tiltekið dómsmál. Af þeim sökum fellur það ekki undir undantekningarákvæðið í 2. tölul. 4. gr. upplýsingalaga. Ber ráðuneytinu því að veita kæranda aðgang að álitsgerðinni.
Úrskurðarorð:
Heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu er skylt að veita kæranda, [...] hrl., aðgang að álitsgerð [A] hrl. sem dagsett er 1. desember 1992.Eiríkur Tómasson, formaður
Elín Hirst
Valtýr Sigurðsson