53/1998 Úrskurður frá 7. ágúst 1998 í málinu nr. A-53/1998
Hinn 7. ágúst 1998 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-53/1998:
Kæruefni
Með bréfi, dagsettu 2. júlí sl., kærði [...], blaðamaður [...], synjun Búnaðarbanka Íslands hf., dagsetta 1. júlí sl., um að veita honum nánar tilgreindar upplýsingar um laxveiðiferðir stjórnenda Búnaðarbanka Íslands á tímabilinu 1. janúar 1991 til og með 31. desember 1997.Með bréfi, dagsettu 15. júlí sl., var kæran kynnt Búnaðarbanka Íslands hf. og bankanum gefinn kostur á að gera athugasemdir við hana og koma að frekari rökstuðningi fyrir hinni kærðu ákvörðun til kl. 16.00 hinn 24. júlí sl. Jafnframt var þess óskað að í umsögn bankans kæmi fram á hvaða formi umbeðnar upplýsingar væru, þ. á m. hvort þær hefðu verið teknar saman í eitt eða fleiri skjöl eða þeim safnað saman á annan hátt. Ef svo væri, var þess óskað að úrskurðarnefnd yrðu látin í té sem trúnaðarmál ljósrit eða afrit af þeim skjölum eða gögnum.
Hinn 24. júlí sl. barst umsögn [...] hrl., f.h. Búnaðarbanka Íslands hf., dagsett sama dag. Í umsögn þessari færði umboðsmaður bankans rök fyrir því að upplýsingalög nr. 50/1996 tækju ekki til upplýsinga um Búnaðarbanka Íslands. Taldi hann brýnt að leyst yrði úr því álitaefni áður en fjallað yrði frekar um rétt kæranda til þess að fá aðgang að hinum umbeðnu upplýsingum. Þar eð engin svör bárust við fyrrgreindum fyrirspurnum úrskurðarnefndar voru þær ítrekaðar með bréfi nefndarinnar til umboðsmanns bankans, dagsettu 27. júlí sl. , og frestur til að svara þeim framlengdur til kl. 16.00 hinn 30. júlí sl. Að beiðni umboðsmanns bankans var sá frestur enn framlengdur til 4. ágúst sl. og barst svarbréf hans þann dag.
Málsatvik
Atvik máls þessa eru þau að með bréfi til Búnaðarbanka Íslands hf., dagsettu 18. júní sl., óskaði kærandi, með vísun til upplýsingalaga, eftirgreindra upplýsinga frá bankanum:"1) Upplýsinga um laxveiðiferðir bankastjóra, bankaráðsmanna og aðstoðarbankastjóra á tímabilinu 1. janúar 1991 til 1. janúar 1998 þ.e. fram að þeim tíma þegar rekstrarformi bankans er breytt í hlutafélagsform og hann hættir að falla undir gildissvið upplýsingalaga. Er upplýsinganna óskað sundurliðaðra eftir því hverjir fóru í hverja ferð og hverjir áfangastaðirnir voru.
2) Allra gagna um afstöðu bankaráðs til greindra ferða á sama tíma, þ. á m. samþykktir þess.
3) Upplýsinga um athugasemdir endurskoðenda og bankaráðs við laxveiðiferðir á ofangreindu tímabili."
Með bréfi bankastjórnar til kæranda, dagsettu 1. júlí 1998, var beiðni hans synjað á þeim grundvelli að félög einkaréttarlegs eðlis, eins og Búnaðarbanki Íslands hf., féllu ekki undir upplýsingalög. Í umsögn umboðsmanns bankans til úrskurðarnefndar, dagsettri 24. júlí sl., eru færð frekari rök fyrir þessari afstöðu bankastjórnar. Þar er því ennfremur haldið fram að að Búnaðarbanki Íslands hafi verið einkaaðili í skilningi laganna og því ekki fallið undir þau.
Í svarbréfi umboðsmanns Búnaðarbanka Íslands hf. til úrskurðarnefndar, dagsettu 4. ágúst sl., kemur fram að engin gögn í skilningi 3. gr. upplýsingalaga liggi fyrir hjá bankanum sem hafi að geyma hinar umbeðnu upplýsingar. Í bréfinu segir að bankastjórar Búnaðarbanka Íslands hafi tekið ákvarðanir um rekstur bankans og þar með um einstakar laxveiðiferðir á vegum hans. Ekkert sé bókað í fundargerðum bankaráðs um laxveiðiferðir á því tímabili, sem beiðni kæranda taki til, og engra annarra gagna njóti við um afstöðu ráðsins til þeirra. Sama eigi við um endurskoðendur bankans, enda hafi þeir engar athugasemdir gert við þessar ferðir.
Aðilar máls þessa hafa fært frekari rök fyrir kærunni annars vegar og hinni kærðu ákvörðun hins vegar. Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð grein fyrir þessum röksemdum í úrskurði þessum, en úrskurðarnefnd hefur haft þær til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða
1.
Búnaðarbanki Íslands starfaði sem ríkisviðskiptabanki á því tímabili, sem beiðni kæranda tekur til, þ.e. á tímabilinu 1. janúar 1991 til og með 31. desember 1997. Búnaðarbanki Íslands hf. var stofnaður á grundvelli laga nr. 50/1997 um stofnun hlutafélaga um Landsbanka Íslands og Búnaðarbanka Íslands. Tók bankinn við rekstri og starfsemi Búnaðarbanka Íslands 1. janúar 1998.1.
Lög nr. 86/1985 um viðskiptabanka, sem í gildi voru 1. janúar 1991, gerðu skýran greinarmun á ríkisviðskiptabönkum og hlutafélagsbönkum. Í 1. og 2. gr. laganna voru ríkisviðskiptabankar skilgreindir sem sjálfstæðar stofnanir í eigu ríkisins. Ekki hefur verið gerð nein breyting á eignaraðild og rekstrarformi ríkisviðskiptabanka síðan, sbr. 1. og 8. gr. laga nr. 43/1993 og 113/1996 um viðskiptabanka og sparisjóði.
Í 1. mgr. 1. gr. upplýsingalaga segir orðrétt: "Lög þessi taka til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga." Ákvæði þetta er m.a. skýrt svo í athugasemdum er fylgdu frumvarpi til upplýsingalaga: "Öfugt við stjórnsýslulög er ekki gerður neinn greinarmunur á því hvers eðlis sú starfsemi er sem stjórnvöld hafa með höndum. Lögin taka því ekki einvörðungu til þess þegar stjórnvöld taka ákvarðanir um rétt og skyldu manna, sbr. 1. gr. stjórnsýslulaga, heldur og til hvers konar þjónustustarfsemi, samningsgerðar og annarrar starfsemi." Í samræmi við hið víðtæka gildissvið upplýsingalaga er gert ráð fyrir því í 3. tölul. 6. gr. laganna að heimilt sé "að takmarka aðgang almennings að gögnum, þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast, enda hafi þau að geyma upplýsingar um "viðskipti stofnana og fyrirtækja í eigu ríkis eða sveitarfélaga að því leyti sem þau eru í samkeppni við aðra".
Með vísun til þess, sem að framan segir, leikur enginn vafi á því að Búnaðarbanki Íslands féll sem ríkisviðskiptabanki undir upplýsingalög á tímabilinu 1. janúar 1991 til og með 31. desember 1997. Með gagnályktun frá 1. gr. laganna er jafn ljóst að þau ná ekki til Búnaðarbanka Íslands hf. enda hefur bankinn ekki með höndum starfsemi sem vísað er til í 2. mgr. 1. gr. þeirra.
2.
Álitamál er hvort ákvæði upplýsingalaga gildi um þau skjöl og önnur gögn, sem voru í vörslum Búnaðarbanka Íslands á sínum tíma, jafnvel þótt Búnaðarbanki Íslands hf. hafi tekið við rekstri og starfsemi bankans og hann verið lagður niður skv. 3. gr. laga nr. 50/1997. Í lögunum er ekki tekið af skarið í þessu efni, en í 2. mgr. 1. gr. þeirra segir orðrétt: "Ríkissjóður leggur allar eignir, réttindi, skuldir og skuldbindingar hvors ríkisviðskiptabanka um sig til hlutafélaganna." Með hliðsjón af þessu orðalagi verður að skýra ákvæðið rúmt, þ. á m. hlýtur það að taka til þeirra skuldbindinga sem hvíldu á ríkisviðskiptabönkunum tveimur, þ.e. Landsbanka Íslands og Búnaðarbanka Íslands, samkvæmt fyrirmælum í lögum.Í 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga, sbr. og 3. mgr. 10. gr. laganna, er mælt fyrir um þá meginreglu að veita skuli almenningi aðgang að skjölum og öðrum gögnum í vörslum stjórnvalda. Í 2. mgr. 24. gr. laganna er ennfremur kveðið á um það að ákvæði þeirra gildi um öll gögn án tillits til þess hvenær þau urðu til eða hvenær þau hafa borist stjórnvöldum.
Eins og að framan greinir taka upplýsingalög almennt ekki til einkaaðila, þ. á m. hlutafélaga. Ef starfsemi yrði færð frá einkaaðilum til stofnana eða fyrirtækja hins opinbera yrðu gögn í vörslum slíkra aðila ekki felld undir ákvæði laganna. Með sama hætti er eðlilegt að skýra upplýsingalög svo, með vísun til 1. mgr. 3. gr. og 2. mgr. 24. gr. þeirra, að sé starfsemi færð frá stjórnvöldum í skilningi laganna til einkaaðila taki lögin eftir sem áður til þeirra gagna sem voru í vörslum hinna opinberu aðila.
Úrskurðarnefnd lítur því svo á að Búnaðarbanka Íslands hf. sé skylt að varðveita gögn, sem voru í vörslum Búnaðarbanka Íslands, þannig að þau séu aðgengileg, sbr. 1. mgr. 22. gr. upplýsingalaga. Jafnframt sé bankanum skv. 1. mgr. 3. gr. laganna skylt að veita almenningi aðgang að þessum gögnum, sé þess óskað, með þeim takmörkunum sem greinir í 4.-6. gr. laganna.
3.
Í svarbréfi umboðsmanns Búnaðarbanka Íslands hf., dagsettu 4. ágúst sl., er sérstaklega tekið fram að ekki séu til nein gögn í vörslum bankans frá því tímabili, sem beiðni kæranda tekur til, með þeim upplýsingum sem hann hefur óskað eftir. Úrskurðarnefnd hefur áður skýrt 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga svo að ekki sé skylt, á grundvelli laganna, að taka sérstaklega saman upplýsingar, sem óskað er eftir, heldur beri einungis að veita aðgang að fyrirliggjandi gögnum. Af þeim sökum ber að staðfesta synjun Búnaðarbanka Íslands hf. um að veita kæranda umbeðnar upplýsingar.
Úrskurðarorð:
Staðfest er synjun Búnaðarbanka Íslands hf. um að veita kæranda, [...], upplýsingar um laxveiðiferðir stjórnenda Búnaðarbanka Íslands á tímabilinu 1. janúar 1991 til og með 31. desember 1997.Eiríkur Tómasson, formaður
Elín Hirst
Valtýr Sigurðsson