54/1998 Úrskurður frá 17. ágúst 1998 í málinu nr. A-54/1998
Hinn 17. ágúst 1998 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-54/1998:
Kæruefni
Með bréfi, dagsettu 27. júlí sl., kærði [...], synjun Búnaðarbanka Íslands hf., dagsetta 24. júlí sl., um að veita honum aðgang að gögnum um það hverjir hafi haft afnot af íbúð bankans í Lundúnum, eða til vara, hverjir hafi haft afnot af íbúðinni frá því að hún var tekin á leigu þar til Búnaðarbankanum var breytt í hlutafélag.Með bréfi, dagsettu 27. júlí sl., var kæran kynnt Búnaðarbanka Íslands hf. og bankanum gefinn kostur á að gera athugasemdir við hana og koma að frekari rökstuðningi fyrir hinni kærðu ákvörðun til kl. 16.00 hinn 4. ágúst sl. Jafnframt var þess óskað að í umsögn bankans kæmi fram á hvaða formi umbeðnar upplýsingar væru varðveittar hjá bankanum, þ. á m. hvort þær hefðu verið teknar saman í eitt eða fleiri skjöl eða þeim safnað saman á annan hátt. Ef svo væri, var þess óskað að úrskurðarnefnd yrðu látin í té sem trúnaðarmál ljósrit eða afrit af þeim skjölum eða gögnum innan sama frests. Ennfremur að upplýst yrði hvort greitt hafi verið fyrir afnot af íbúð þessari eða hvort þau hafi verið veitt að endurgjaldslausu.
Umsögn [...] hrl., f.h. Búnaðarbanka Íslands hf., barst innan tilskilins frests, ásamt ljósriti úr minnisbók fyrir árið 1997 að því er tekur til tímabilsins frá 17. ágúst til 17. september það ár.
Í fjarveru Elínar Hirst tók Ólafur E. Friðriksson varamaður sæti hennar við meðferð og úrskurð í kærumáli þessu.
Málsatvik
Atvik máls þessa eru þau að með bréfi til Búnaðarbanka Íslands hf., dagsettu 15. júlí sl., fór kærandi þess á leit að fá aðgang að skjölum og gögnum sem sýni hverjir hafi haft afnot af íbúð bankans í Lundúnum. Til vara óskaði kærandi eftir upplýsingum um það hverjir hafi haft afnot af íbúðinni frá því að hún var tekin á leigu þar til Búnaðarbankanum var breytt í hlutafélag.Með bréfi bankastjórnar Búnaðarbanka Íslands hf. til kæranda, dagsettu 24. júlí sl., var beiðni kæranda synjað á þeim grundvelli að upplýsingalög nr. 50/1996 tækju ekki til hlutafélaga þótt þau væru í opinberri eigu. Í bréfinu er því jafnframt haldið fram að hið sama gildi um upplýsingar um rekstur og starfsemi Búnaðarbanka Íslands. Þá taldi bankastjórnin sér bæði vera óskylt og óheimilt að láta umbeðnar upplýsingar í té vegna sjónarmiða er varða persónuvernd og viðskiptahagsmuni.
Í umsögn umboðsmanns bankans til úrskurðarnefndar, dagsettri 4. ágúst sl., kemur fram að Búnaðarbanki Íslands hafi tekið umrædda íbúð í Lundúnum á leigu í byrjun níunda áratugarins og haft hana á leigu allt þar til bankinn var lagður niður. Þá hafi Búnaðarbanki Íslands hf. yfirtekið leigusamninginn. Hafi stjórnendur og aðrir starfsmenn bankans nýtt íbúðina í tengslum við umfangsmikil samskipti bankans við erlenda banka með aðsetur í Lundúnum og vegna námskeiða sem starfsfólk hans sækir þar. Þá hafi starfsfólkinu stundum verið heimilað að gista í íbúðinni þegar hún hafi ekki verið nýtt með framangreindum hætti. Vegna fyrirspurnar úrskurðarnefndar er tekið fram að ekki hafi verið greitt fyrir afnot af íbúðinni.
Í umsögninni er greint frá því að Búnaðarbanki Íslands hafi ekki tekið saman neinar upplýsingar um það hverjir höfðu afnot af umræddri íbúð bankans frá því að hún var tekin á leigu. Skrifstofa bankastjórnar hafi haft umsjón með ráðstöfun íbúðarinnar og hafi minnispunktar um komu- og brottfarardag einstakra notenda verið handfærðar í minnisbók fyrir hlutaðeigandi ár. Ekki hafi þeir þó alltaf verið skráðir fullu nafni, heldur stundum látið nægja að skrá upphafsstafi í nöfnum þeirra, fornöfn eða jafnvel styttingar á nöfnunum. Þessar bækur séu því ekki færðar í því formi að úr þeim verði lesnar þær upplýsingar, sem beiðst hafi verið, án þess að úr þeim verði unnið frekar. Þær geti því ekki talist gögn í skilningi 3. gr. upplýsingalaga. Í umsögninni segir ennfremur að ekki hafi gefist ráðrúm til að kanna til hlítar hvort minnisbækurnar hafi verið varðveittar fyrir allt það tímabil sem beiðni kæranda tekur til.
Í umsögn umboðsmanns bankans eru færð frekari rök fyrir því að félög einkaréttarlegs eðlis, eins og Búnaðarbanki Íslands hf., falli ekki undir upplýsingalög. Jafnframt er ítrekað að Búnaðarbanki Íslands hafi verið einkaaðili í skilningi laganna og geti því ekki fallið undir þau. Þá er því ennfremur haldið fram að upplýsingar, sem skráðar séu eða kunni að hafa verið hjá Búnaðarbanka Íslands um það, hverjir hafi haft afnot af íbúð bankans í Lundúnum, falli undir lög nr. 121/1989, um skráningu og meðferð persónuupplýsinga, og þar með ekki undir upplýsingalög.
Aðilar máls þessa hafa fært frekari rök fyrir kærunni annars vegar og hinni kærðu ákvörðun hins vegar. Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð grein fyrir þessum röksemdum í úrskurði þessum, en úrskurðarnefnd hefur haft þær til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða
1.
Búnaðarbanki Íslands starfaði sem ríkisviðskiptabanki til og með 31. desember 1997. Búnaðarbanki Íslands hf. var stofnaður á grundvelli laga nr. 50/1997 um stofnun hlutafélaga um Landsbanka Íslands og Búnaðarbanka Íslands. Tók bankinn við rekstri og starfsemi Búnaðarbanka Íslands 1. janúar 1998.1.
Í 1. gr. laga nr. 28/1976, um Búnaðarbanka Íslands, sagði orðrétt: "Búnaðarbanki Íslands er sjálfstæð stofnun, sem er eign ríkisins, undir sérstakri stjórn samkvæmt lögum þessum." Í lögum nr. 86/1985, um viðskiptabanka, og í lögum nr. 43/1993 og 113/1996, um viðskiptabanka og sparisjóði, hefur verið gerður skýr greinarmunur á ríkisviðskiptabönkum og hlutafélagsbönkum, en í lögum þessum hafa ríkisviðskiptabankar verið skilgreindir sem sjálfstæðar stofnanir í eigu ríkisins.
Í 1. mgr. 1. gr. upplýsingalaga segir orðrétt: "Lög þessi taka til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga." Ákvæði þetta hefur verið skýrt svo, m.a. með vísun til athugasemda er fylgdu frumvarpi til upplýsingalaga, að félög einkaréttarlegs eðlis eins og t.d. hlutafélög falli utan gildissviðs laganna þótt þau séu í opinberri eigu. Hins vegar taki lögin til stofnana og fyrirtækja í eigu ríkis og sveitarfélaga án tillits til þess hvers eðlis sú starfsemi er sem þær eða þau hafa með höndum.
Með vísun til þess, sem að framan segir, leikur enginn vafi á því að Búnaðarbanki Íslands féll sem ríkisviðskiptabanki undir upplýsingalög til og með 31. desember 1997. Með gagnályktun frá 1. gr. laganna er jafn ljóst að þau ná ekki til Búnaðarbanka Íslands hf. enda hefur bankinn ekki með höndum starfsemi sem vísað er til í 2. mgr. 1. gr. þeirra. Þegar af þeirri ástæðu á kærandi ekki rétt til aðgangs að þeim gögnum, sem hann hefur óskað eftir, á grundvelli upplýsingalaga, að því leyti sem þau kunna að hafa orðið til eftir að Búnaðarbanki Íslands hf. tók við rekstri bankans, þ.e. frá og með 1. janúar 1998.
2.
Í 2. mgr. 2. gr. upplýsingalaga er tekið fram að lögin gildi ekki um aðgang að upplýsingum samkvæmt lögum nr. 121/1989, um skráningu og meðferð persónuupplýsinga. Við skýringu á gildissviði þeirra laga verður að taka mið af því að þau eru sérlög í samanburði við upplýsingalög, en síðarnefndu lögin kveða almennt á um rétt almennings til aðgangs að gögnum í vörslum stjórnvalda.Í 1. gr. laga nr. 121/1989 segir orðrétt: "Lög þessi taka til hvers konar kerfisbundinnar skráningar og annarrar meðferðar á persónuupplýsingum. Lögin eiga við hvort heldur sem skráning er vélræn eða handunnin." Í athugasemdum, er fylgdu frumvarpi til laganna, er það sagt vera meginmarkmið þeirra "að tryggja mönnum vernd gegn hættu á misnotkun upplýsinga um einkamálefni þeirra sem varðveittar eru og skráðar hafa verið með kerfisbundnum hætti". Með vísun til þessa og athugasemda, er fylgdu 1. gr. frumvarpsins, þar sem m.a. er tekið fram að utan gildissviðs þess falli einstakar tilviljunarkenndar skrár, verður að líta svo á að gildissvið laganna sé einskorðað við kerfisbundna skráningu á persónuupplýsingum, hvort sem hún er vélræn eða handunnin, svo og við eftirfarandi meðferð á slíkum upplýsingum sem skráðar hafa verið með þessum hætti.
Í ljósi þessa hefur úrskurðarnefnd skýrt ákvæði 2. mgr. 2. gr. upplýsingalaga svo að lögin taki til einstakra skjala og annarra gagna í vörslum stjórnvalda, jafnvel þótt þau hafi að geyma persónuupplýsingar sem skráðar hafa verið með kerfisbundnum hætti. Það er skoðun nefndarinnar að ella yrði gildissvið upplýsingalaga þrengt með óeðlilegum hætti.
3.
Í 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga segir orðrétt: "Stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.-6. gr." Í 2. mgr. 3. gr. er ennfremur svo fyrir mælt að réttur til aðgangs að gögnum nái til allra skjala og annarra gagna sem mál varða. Þótt taldar séu upp nokkrar tegundir skjala og gagna, sem falla undir lögin, er þó ekki um tæmandi upptalningu að ræða. Af þeim sökum ber að skýra hugtökin skjöl og gögn, sem fyrir koma í lögunum, fremur rúmt en þröngt.Með vísun til þess teljast minnisbækur þær, sem kærandi óskar eftir aðgangi að, ótvírætt gögn í skilningi upplýsingalaga. Þótt skráning í bækurnar sé ófullkomin verða þær ekki taldar vinnuskjöl skv. 3. tölul. 4. gr. laganna enda hefur því ekki verið haldið fram af hálfu Búnaðarbanka Íslands hf.
4.
Álitamál er hvort ákvæði upplýsingalaga gildi um þau skjöl og önnur gögn, sem voru í vörslum Búnaðarbanka Íslands á sínum tíma, jafnvel þótt Búnaðarbanki Íslands hf. hafi tekið við rekstri og starfsemi bankans og hann verið lagður niður skv. 3. gr. laga nr. 50/1997. Í lögunum er ekki tekið af skarið í þessu efni, en í 2. mgr. 1. gr. þeirra segir orðrétt: "Ríkissjóður leggur allar eignir, réttindi, skuldir og skuldbindingar hvors ríkisviðskiptabanka um sig til hlutafélaganna." Með hliðsjón af þessu orðalagi verður að skýra ákvæðið rúmt, þ. á m. hlýtur það að taka til þeirra skuldbindinga sem hvíldu á ríkisviðskiptabönkunum tveimur, þ.e. Landsbanka Íslands og Búnaðarbanka Íslands, samkvæmt fyrirmælum í lögum.Í 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga, sbr. og 3. mgr. 10. gr. laganna, er sem fyrr segir mælt fyrir um þá meginreglu að veita skuli almenningi aðgang að skjölum og öðrum gögnum í vörslum stjórnvalda. Í 2. mgr. 24. gr. laganna er ennfremur kveðið á um það að ákvæði þeirra gildi um öll gögn án tillits til þess hvenær þau urðu til eða hvenær þau hafa borist stjórnvöldum.
Eins og að framan greinir taka upplýsingalög almennt ekki til einkaaðila, þ. á m. hlutafélaga. Ef starfsemi yrði færð frá einkaaðilum til stofnana eða fyrirtækja hins opinbera yrðu gögn í vörslum slíkra aðila ekki felld undir ákvæði laganna. Með sama hætti er eðlilegt að skýra upplýsingalög svo, með vísun til 1. mgr. 3. gr. og 2. mgr. 24. gr. þeirra, að sé starfsemi færð frá stjórnvöldum í skilningi laganna til einkaaðila taki lögin eftir sem áður til þeirra gagna sem voru í vörslum hinna opinberu aðila.
Samkvæmt framansögðu er það álit úrskurðarnefndar að aðgangur að minnisbókum þeim, sem til eru í vörslum Búnaðarbanka Íslands hf. um afnot af íbúð bankans í Lundúnum til og með 31. desember 1997, falli undir upplýsingalög. Samkvæmt 1. mgr. 3. gr. laganna er því skylt að veita almenningi aðgang að þeim með þeim takmörkunum sem í 4.-6. gr. þeirra greinir.
5.
Búnaðarbanki Íslands hf. hefur m.a. stutt synjun sína um að veita kæranda aðgang að minnisbókunum þeim rökum að þær hafi að geyma upplýsingar um einkamálefni einstaklinga sem sanngjarnt sé og eðlilegt að leynt fari skv. 5. gr. upplýsingalaga. Þótt upplýsingar um dvalarstað manna séu almennt séð þess eðlis að sanngjarnt sé og eðlilegt að þær fari leynt er það álit úrskurðarnefndar, m.a. með hliðsjón af athugasemdum er fylgdu frumvarpi til upplýsingalaga á sínum tíma, að upplýsingar um endurgjaldslaus afnot af íbúðum í eigu hins opinbera séu ekki þess eðlis. Af þeim sökum verða hinar umbeðnu upplýsingar ekki felldar undir 5. gr. upplýsingalaga.Bankinn hefur einnig rökstutt synjun sína með því að í minnisbókunum sé að finna upplýsingar um viðskipti hans sem séu þess eðlis að almenn vitneskja um þær geti skaðað viðskiptahagsmuni hans sbr. 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. Úrskurðarnefnd telur að upplýsingar um ferðir bankastjóra og annarra starfsmanna bankans geti verið þess konar að það gæti skaðað mikilvæga almannahagsmuni í skilningi hins tilvitnaða ákvæðis ef þær væru á almanna vitorði. Nefndin lítur hins svo á að af hálfu bankans hafi ekki verið færð fyrir því haldbær rök að þær tilteknu upplýsingar, sem er að finna í minnisbókunum, muni skaða viðskiptahagsmuni bankans eða samkeppnisstöðu hans.
Þá verður ekki séð að sérstök ákvæði um þagnarskyldu standi í vegi fyrir því að kæranda verði veittur aðgangur að minnisbókunum.
Með skírskotun til alls þess, sem að framan segir, er það niðurstaða úrskurðarnefndar að Búnaðarbanka Íslands hf. sé skylt að veita kæranda aðgang að þeim minnisbókum sem til eru í vörslum bankans og hafa að geyma upplýsingar um afnot af íbúð hans í Lundúnum til og með 31. desember 1997. Í úrskurði þessum er ekki tekin afstaða til þess hvort kærandi eigi rétt til aðgangs að öðrum upplýsingum sem þar kann að vera að finna.
Úrskurðarorð:
Búnaðarbanka Íslands hf. er skylt að veita kæranda, [...], aðgang að minnisbókum, sem til eru í vörslum bankans, að því leyti sem þær hafa að geyma upplýsingar um afnot af íbúð hans í Lundúnum til og með 31. desember 1997.Eiríkur Tómasson, formaður
Ólafur E. Friðriksson
Valtýr Sigurðsson