57/1998 Úrskurður frá 21. september 1998 í málinu nr. A-57/1998
Hinn 21. september 1998 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-57/1998:
Kæruefni
Með bréfi, dagsettu 6. ágúst sl., kærði [...] meðferð Hagþjónustu landbúnaðarins á beiðni hans, dagsettri 27. júlí sl., um að veita honum aðgang að drögum að skýrslu um úttekt og stöðumat á hrossabúskap í landinu samkvæmt verkbeiðni landbúnaðarráðherra frá 14. júlí 1997.Með bréfi, dagsettu sama dag, var kæran kynnt Hagþjónustu landbúnaðarins og því beint til hennar að afgreiða beiðni kæranda eigi síðar en 13. ágúst sl. Í því tilviki að synjað væri um aðgang að skýrsludrögunum var þess jafnframt óskað að úrskurðarnefnd yrðu látin í té gögn þau, er kæran laut að, sem trúnaðarmál fyrir kl. 16.00 þann dag, en auk þess var stofnuninni með vísan til 2. mgr. 16. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 gefinn kostur á að koma að athugasemdum við kæruna og frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun sinni innan sama frests.
Með bréfi til úrskurðarnefndar, dagsettu 13. ágúst sl., greindi hagþjónustan frá því að beiðni kæranda hefði verið synjað með bréfi, dagsettu 4. s.m. Jafnframt kom þar fram að fullbúin skýrsla stofnunarinnar hefði verið afhent landbúnaðarráðherra og hann ákveðið að kynna hana og afhenda á blaðamannafundi, sem haldinn var 17. ágúst sl. Með bréfi, dagsettu 17. ágúst sl., voru nefndinni jafnframt afhent gögn þau, er kæran laut að, auðkennd sem drög nr. 3, dagsett 30. apríl 1998.
Með bréfi úrskurðarnefndar, dagsettu 18. ágúst sl., var kæranda sent eintak skýrslu þeirrar, er kynnt var á framangreindum blaðamannafundi, og leitað eftir afstöðu hans til þess, hvort hann óskaði að málið gengi til úrskurðar í nefndinni. Með bréfi, dagsettu 22. ágúst sl., fór kærandi fram á meðferð kæru hans yrði fram haldið.
Með bréfi til Hagþjónustu landbúnaðarins, dagsettu 25. ágúst sl., fór úrskurðarnefnd þess m.a. á leit að upplýst yrði, að hvaða leyti drög nr. 3 að skýrslunni væru frábrugðin endanlegri gerð hennar og ennfremur, að hvaða leyti stofnunin teldi ástæðu til að takmarka aðgang kæranda að drögunum. Þá var stofnuninni enn gefinn kostur á að lýsa viðhorfi sínu til málsins og færa frekari rök fyrir þeirri ákvörðun, að synja kæranda um aðgang að drögunum.
Með bréfi til úrskurðarnefndar, dagsettu 31. ágúst sl., fór Hagþjónusta landbúnaðarins þess á leit, að frestur til að svara erindi nefndarinnar frá 25. ágúst sl., yrði framlengdur til 8. september sl. Með bréfi, dagsettu sama dag, var hagþjónustunni tilkynnt, að fallist hefði verið á þessa beiðni hennar. Sama dag bárust athugasemdir frá kæranda í bréfi, dagsettu 30. ágúst sl.
Með bréfi, dagsettu 8. september sl., barst umsögn Hagþjónustu landbúnaðarins um málið ásamt umbeðnum gögnum.
Í fjarveru Eiríks Tómassonar tók Steinunn Guðbjartsdóttir varamaður sæti hans við meðferð og úrskurð í máli þessu.
Málsatvik
Auk þeirra atvika, er að framan greinir, eru málavextir í meginatriðum þeir, að Hagþjónustu landbúnaðarins var með bréfi landbúnaðarráðherra, dagsettu 14. júlí 1997, falið að gera úttekt og stöðumat á hrossabúskap og hrossaeign í landinu. Í bréfi ráðherra sagði síðan: "Haft skal samráð við forsvarsmenn Félags hrossabænda og Landssambands hestamannafélaga um nánari útfærslu verkefnisins."Með bréfi til Hagþjónustu landbúnaðarins, dagsettu 27. júlí sl., fór kærandi þess á leit, með vísan til II. kafla upplýsingalaga, að fá aðgang að drögum að skýrslu þeirri er hagþjónustan hefði tekið saman samkvæmt framangreindri beiðni ráðherra. Í beiðni sinni tiltók kærandi að drög þessi hefðu verið send öðrum aðilum til umsagnar. Að hans mati gætu þau því ekki talist vinnuskjal og væru þannig ekki undanþegin aðgangi.
Í umsögn hagþjónustunnar til úrskurðarnefndar, dagsettri 8. september sl., er á það bent að um sé að ræða hluta vinnuskjals sem lokið hafi verið við 30. apríl 1998. Frá þeim tíma og þar til endanleg skýrsla lá fyrir hafi hún tekið miklum breytingum, þ. á m. stækkað um helming. Í endanlegri gerð skýrslunnar séu nokkrir kaflar verulega breyttir og nokkrir allmikið. Í 4. kafla í drögunum sé efnisleg framsetning víða óheppileg og röng og yrði beinlínis til skaða, kæmi hún að einhverju leyti til opinberrar umfjöllunar. Þá kemur í umsögninni fram sá skilningur stofnunarinnar, að þegar tilskipaðir séu samstarfsaðilar af ráðherra til útfærslu tiltekins verkefnis, hljóti að teljast eðlilegt að viðkomandi stofnun og samstarfsaðilum gefist tóm til að bera saman bækur sínar á ýmsum stigum verkefnisins án þess að eiga það á hættu að texti í mótun sé öllum aðgengilegur.
Aðilar máls þessa hafa fært frekari rök fyrir kærunni annars vegar og hinni kærðu ákvörðun hins vegar. Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð grein fyrir þessum röksemdum í úrskurði þessum, en úrskurðarnefnd hefur haft þær til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða
Í 3. gr. upplýsingalaga segir orðrétt: "Stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.-6. gr." Í 3. tölul. 4. gr. laganna er tekið fram að réttur almennings til aðgangs að gögnum taki ekki til "vinnuskjala sem stjórnvald hefur ritað til eigin afnota; þó skal veita aðgang að vinnuskjölum ef þau hafa að geyma endanlega ákvörðun um afgreiðslu máls eða upplýsingar sem ekki verður aflað annars staðar frá". Síðastnefnt ákvæði felur í sér undantekningu frá meginreglunni um upplýsingarétt almennings samkvæmt upplýsingalögum og ber því að skýra það þröngt.Samkvæmt bréfi Hagþjónustu landbúnaðarins til úrskurðarnefndar, dagsettu 13. ágúst 1998, var ástæða þess að stofnunin varð ekki við beiðni kæranda sú, að um væri að ræða hluta vinnuskjals sem sent hefði verið til áskilinna samráðsaðila. Upplýst er í málinu að skjal þetta ber heitið "Drög 3 að skýrslu um úttekt og stöðumat á hrossabúskap og hrossaeign" og er dagsett 30. apríl 1998.
Umrædd drög eru í verulegum atriðum frábrugðin endanlegri gerð skýrslu sem ber sama heiti og dagsett er 11. ágúst 1998. Markmið undanþágu þeirrar sem tiltekin er í 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga er að veita stjórnvöldum svigrúm til þess að vega og meta mál með skriflegum hætti til undirbúnings niðurstöðu án þess að eiga það á hættu að slíkt sé gert opinbert.
Í áðurnefndu bréfi landbúnaðarráðherra, frá 14. júlí 1997, var áskilið að hagþjónustan skyldi hafa samráð við forsvarsmenn Félags hrossabænda og Landssambands hestmannafélaga um nánari útfærslu verkefnisins. Hagþjónusta landbúnaðarins varð því óhjákvæmilega að leita til þessara aðila með verkefnið, svo sem að leggja fyrir þá drög og hafa við þá samráð í þágu þess. Í málinu liggur ekkert fyrir um að drögin hafi verið send öðrum en áðurnefndum samráðsaðilum.
Samkvæmt því sem hér hefur verið rakið er það álit úrskurðarnefndar, að það að drögin voru send áðurnefndum samráðsaðilum hafi verið í þágu hagþjónustunnar eingöngu en ekki annarra. Þar með hefur réttur til að undanþiggja drögin aðgangi ekki fallið niður. Ber því að staðfesta synjun Hagþjónustu landbúnaðarins um aðgang að umræddum drögum.
Úrskurðarorð:
Staðfest er synjun Hagþjónustu landbúnaðarins um að veita kæranda aðgang að drögum 3 um úttekt og stöðumat á hrossabúskap og hrossaeign dagsettum 30. apríl 1998.Valtýr Sigurðsson, formaður
Elín Hirst
Steinunn Guðbjartsdóttir