65/1998 Úrskurður frá 25. nóvember 1998 í málinu nr. A-65/1998

Hinn 25. nóvember 1998 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-65/1998:

Með bréfi, dagsettu 10. nóvember sl., kærði [...]félag Íslands synjun Siglingastofnunar Íslands, dagsetta 28. ágúst sl., um að veita félaginu aðgang að gögnum sem varða breytingar á skráðu afli aðalvéla í ótilgreindum fjölda skipa.

Með bréfi, dagsettu 12. nóvember sl., var kæran kynnt Siglingastofnun og stofnuninni veittur frestur til að gera athugasemdir við hana og koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun sinni til kl. 16.00 hinn 20. nóvember sl. Jafnframt var þess óskað að í umsögn stofnunarinnar kæmi fram á hvaða formi umbeðnar upplýsingar væru varðveittar, þ. á m. hvort þeim hefði verið safnað saman í eitt eða fleiri skjöl eða sambærileg gögn. Ef svo væri var þess óskað að nefndinni yrðu látin í té sem trúnaðarmál afrit þeirra skjala eða gagna innan sama frests. Umsögn Siglingastofnunar, dagsett 19. nóvember sl., barst innan tilskilins frests.

Í forföllum Valtýs Sigurðssonar tók Steinunn Guðbjartsdóttir, varamaður, sæti hans í nefndinni við meðferð og úrskurð í kærumáli þessu.

Samkvæmt gögnum málsins eru atvik þess í stuttu máli þau að kærandi bar fram svofelldar fyrirspurnir í bréfi til Siglingastofnunar Íslands, dagsettu 13. júlí sl.:

"1. Í hvaða skipum og hvenær (dagsetning og ártal) hefur afli aðalvéla verið breytt á grundvelli reglugerðar nr. 143 frá 1984? Hvert var aflið mælt í kw fyrir og eftir breytingu?
2. Þar sem það liggur fyrir að nokkrum útgerðarmönnum hefur verið synjað um breytingu á skráðu afli aðalvéla skipa sinna óskast upplýst, hvaða skip er um að ræða, með hvernig aðalvélum, hvenær synjað og á hvaða forsendum?"

Siglingastofnun svaraði framangreindum fyrirspurnum með bréfi, dagsettu 15. júlí sl., og tiltók nokkur dæmi um niðurfærslu á afli aðalvéla og eitt dæmi um að synjað hefði verið um breytingar á afli aðalvélar í tilteknu skipi. Kærandi ítrekaði fyrirspurnir sínar með bréfi, dagsettu 20. júlí sl., að viðbættri fyrirspurn um af hvaða ástæðum viðkomandi útgerðir hefðu leitað eftir niðurfærslu á afli vélanna.

Með bréfi, dagsettu 28. ágúst sl., synjaði Siglingastofnun kæranda um frekari svör við fyrirspurnum hans. Í bréfi þessu var kæranda bent á að kæra mætti ákvörðun stofnunarinnar til samgönguráðuneytisins innan 14 daga. Synjun Siglingastofnunar var kærð með bréfi til ráðuneytisins, dagsettu 7. september sl., og kvað það upp úrskurð í málinu 8. október sl. Í úrskurði þessum var synjun stofnunarinnar staðfest. Með bréfi til kæranda, dagsettu 12. október sl., birti ráðuneytið honum úrskurð sinn og benti jafnframt á kæruheimild til úrskurðarnefndar um upplýsingamál á grundvelli 14. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.

Í umsögn Siglingastofnunar til úrskurðarnefndar, dagsettri 19. nóvember sl., segir að stofnunin telji fyrirspurnir kæranda allt of almennt orðaðar til að skylt sé að svara þeim á grundvelli réttarreglna um upplýsingaskyldu stjórnvalda. Þar kemur og fram að umbeðnar upplýsingar sé að finna í skjalasafni stofnunarinnar og til þess að afla þeirra þurfi að skoða skjöl og skráningarskýrslur hvers skips fyrir sig, allt að 14 ár aftur í tímann. Um sé að ræða verulegan fjölda skipa og mörg skjöl er varði hvert og eitt þeirra. Þá séu þau atriði, sem um er spurt, ekki að finna í einu skjali eða sambærilegu gagni.

Aðilar máls þessa hafa fært frekari rök fyrir kærunni annars vegar og hinni kærðu ákvörðun hins vegar. Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð grein fyrir þessum röksemdum í úrskurði þessum, en úrskurðarnefnd hefur haft þær til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Eins og lýst er í kaflanum um málsatvik hér að framan hefur kærandi óskað eftir því að fá aðgang að gögnum hjá Siglingastofnun Íslands er hafa að geyma upplýsingar um breytingar á skráðu afli aðalvéla í ótilgreindum fjölda skipa samkvæmt reglugerð nr. 143/1984 um skráningu á afli aðalvéla íslenskra skipa. Með beiðninni er kærandi í raun og veru að fara fram á aðgang að gögnum í mörgum stjórnsýslumálum þar sem líta verður svo á að umsókn um breytingu á afli aðalvélar í hverju skipi fyrir sig og afgreiðsla á henni sé sérstakt mál, jafnt í skilningi stjórnsýslulaga sem upplýsingalaga.

Ljóst er að leysa ber úr beiðni kæranda á grundvelli upplýsingalaga, en ekki stjórnsýslulaga, vegna þess að hann getur með engu móti talist vera aðili máls eins og það hugtak er skilgreint í athugasemdum er fylgdu frumvarpi til stjórnsýslulaga. Í 14. gr. upplýsingalaga segir m.a. orðrétt: "Heimilt er að bera synjun stjórnvalds um að veita aðgang að gögnum samkvæmt lögum þessum undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál sem úrskurðar um ágreininginn." - Nefndin er sjálfstæð í störfum sínum og verður úrskurðum hennar samkvæmt lögum þessum ekki skotið til annarra stjórnvalda."

Samkvæmt þessu lagaákvæði verður sú ákvörðun lægra setts stjórnvalds að synja um aðgang að gögnum á grundvelli upplýsingalaga ekki kærð til annars stjórnvalds en úrskurðarnefndar um upplýsingamál. Þrátt fyrir það benti Siglingastofnun kæranda á að unnt væri að kæra synjun stofnunarinnar á beiðni hans til samgönguráðuneytisins. Ráðuneytið lagði síðan úrskurð á kæru hans og er niðurstaða þess úrskurðar byggð á ákvæðum upplýsingalaga. Þannig veitti Siglingastofnun kæranda rangar leiðbeiningar um kæruheimild og jafnframt fór ráðuneytið út fyrir valdsvið sitt þegar það kvað upp fyrrgreindan úrskurð. Þótt hin kærða synjun hafi ekki verið borin undir úrskurðarnefnd fyrr en að liðnum kærufresti skv. 1. mgr. 16. gr. upplýsingalaga á kærandi samkvæmt framansögðu enga sök á því. Verður kæru hans því ekki vísað frá nefndinni, sbr. 1. tölul. 28. gr. stjórnsýslulaga.

Í 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga segir orðrétt: "Stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.-6. gr." Skýra verður þetta ákvæði svo að stjórnvöldum sé ekki skylt, á grundvelli upplýsingalaga, að taka sérstaklega saman upplýsingar, sem óskað er eftir, heldur beri þeim einungis að veita aðgang að fyrirliggjandi skjölum eða öðrum gögnum sem varða tiltekið mál.

Ennfremur verður sá, sem fer fram á aðgang að gögnum, að miða beiðni sína við tiltekin gögn, með því að tilgreina gögnin eða það mál, sem hann vill kynna sér, sbr. 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga. Úrskurðarnefnd hefur í fyrri úrskurðum sínum skýrt þetta ákvæði laganna svo að ekki sé unnt í sömu beiðni að fara fram á aðgang að miklum fjölda skjala úr fleiri en einu stjórnsýslumáli, jafnvel þótt skjölin séu nægilega tilgreind.
Kærandi hefur sem fyrr segir óskað eftir því við Siglingastofnun að fá aðgang að miklum fjölda skjala úr fjölmörgum stjórnsýslumálum. Samkvæmt framansögðu ber þegar af þeirri ástæðu að staðfesta hina kærðu synjun stofnunarinnar.

Staðfest er sú ákvörðun Siglingastofnunar Íslands að synja kæranda, [...]félagi Íslands, um aðgang að gögnum sem varða breytingar á skráðu afli aðalvéla í ótilgreindum fjölda skipa.

Eiríkur Tómasson, formaður
Elín Hirst
Steinunn Guðbjartsdóttir