74/1999 Úrskurður frá 25. maí 1999 í málinu nr. A-74/1999

Hinn 25. maí 1999 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-74/1999:

Með bréfi, dagsettu 7. maí sl., kærði [...] hdl., f.h. [A] hf., synjun Ríkiskaupa, dagsetta 16. apríl sl., um að veita umbjóðanda hans aðgang að eftirgreindum gögnum varðandi útboð nr. 11150 "Iðnskólinn í Hafnarfirði - einkaframkvæmd": Annars vegar forvalsgögnum þeirra bjóðenda, sem fengu verkið, og hins vegar þeim samningum sem við þá voru gerðir í kjölfar þess að tilboði þeirra var tekið.

Með bréfi, dagsettu 14. maí sl., var kæran kynnt Ríkiskaupum og stofnuninni veittur frestur til að gera athugasemdir við hana og koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun sinni til kl. 16.00 hinn 20. maí sl. Jafnframt var þess óskað að nefndinni yrðu látin í té sem trúnaðarmál afrit þeirra gagna, er kæran laut að, innan sama frests. Að ósk Ríkiskaupa var framangreindur frestur framlengdur til næsta dags, hinn 21. maí sl. Þann dag barst umsögn stofnunarinnar og fylgdu henni m.a. eftirgreind gögn í ljósriti:

Samkvæmt gögnum málsins eru atvik þess í stuttu máli þau að kærandi var einn þátttakenda í lokuðu útboði um útvegun húsnæðis og reksturs þess, svonefnda einkaframkvæmd, fyrir Iðnskólann í Hafnarfirði. Tilboði annars þátttakanda í útboðinu var tekið og í kjölfarið undirritaður skuldbindandi samningur milli aðila á grundvelli þess. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur áður fjallað um rétt kæranda til aðgangs að öðrum gögnum í tilefni af sama útboði, sbr. úrskurð nefndarinnar hinn 27. janúar 1999 í málinu nr. A-71/1999.

Með bréfi til Ríkiskaupa, dagsettu 15. mars sl., skýrði umboðsmaður kæranda frá því að umbjóðandi hans sætti sig ekki framkvæmd útboðsins, einkanlega mat á tilboðum. Fór hann því fram á að fá aðgang að eftirtöldum gögnum til að meta réttarstöðu hans:

Erindi þetta ítrekaði umboðsmaður kæranda með símbréfi, dagsettu 7. apríl sl. Hinn 23. apríl barst honum svar Ríkiskaupa, dagsett er 16. mars sl., þar sem kæranda var synjað um aðgang að umbeðnum gögnum. Synjunin var á því byggð að í forvalsgögnum komi fram trúnaðarupplýsingar um fjárhag og innri uppbyggingu bjóðenda sem ekki verði afhentar öðrum með vísun til 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Þá taki þær upplýsingar, sem fram komi í samningi aðila, mið af útboðslýsingu og tilboði bjóðenda, auk þess sem þar sé að finna nánari útfærslu á einstökum atriðum, byggðum á tilboðinu. Þessar upplýsingar hafi áður verið kynntar kæranda, að undanskildum upplýsingum sem Ríkiskaupum sé óheimilt að veita samkvæmt fyrrgreindum úrskurði í málinu nr. A-71/1999.

Í kæru til nefndarinnar vísar umboðsmaður kæranda til veigamikilla hagsmuna umbjóðanda síns af að fá aðgang að umbeðnum gögnum sem þátttakanda í útboði Ríkiskaupa. Eina leiðin fyrir hann til að staðreyna, hvort leikreglur útboðsins hafi verið í heiðri hafðar og jafnræði aðila virt, sé að fara yfir gögn málsins. Þannig geti kærandi gengið úr skugga um að útboðsskilmálum og tilboði bjóðenda hafi ekki verið breytt við samningsgerðina. Ennfremur hvort samræmi hafi verið á milli þess forms á fjármögnun og rekstrarlegri ábyrgð, sem kynnt hafi verið í forvalsgögnum bjóðenda, og þess sem samið hafi verið um við þá.

Í umsögn Ríkiskaupa til úrskurðarnefndar, dagsettri 20. maí sl., segir að samningur sá, sem gerður hafi verið við umrædda bjóðendur, sé samhljóða þeim samningsdrögum sem fylgdu útboðslýsingu. Þeim drögum hafi eingöngu verið breytt í þeim atriðum sem ekki sé unnt að ganga frá fyrr en tilboði hefur verið tekið og gengið er til samninga. Stofnunin leggur sérstaka áherslu á að kærandi eigi ekki rétt á því að fá aðgang að 2. og 6. gr. samningsins. Í síðarnefndu greininni komi fram sundurliðuð samningsfjárhæð, en úrskurðarnefnd hafi komist að þeirri niðurstöðu í úrskurði sínum í máli nr. A-71/1999 að kærandi eigi ekki rétt á að fá upplýsingar um sundurliðun á verði samkvæmt tilboði bjóðenda.

Ríkiskaup andmæla því að kærandi fái aðgang að samningum þeim, sem bjóðendur hafa gert sín á milli og auðkenndir eru nr. 2, 3 og 4 að framan, en þeir eru fylgiskjöl með fyrrgreindum samningi aðila. Færir stofnunin m.a. fyrir því svohljóðandi rök: "Í þessum samningum fjalla aðilar um annars vegar nánari útfærslu á samstarfi sínu og hins vegar um fjármögnun á verkefninu. Þessar upplýsingar eru hluti af hugverki þeirra og aðferð við að gera verkið ódýrara og hagkvæmara og ber að taka tillit til þess að um er að ræða mikilvæga hagsmuni þeirra aðila er að þessum samningum standa enda hafa þeir ekki veitt heimild til að aðgangur verði veittur að þessum gögnum heldur þvert á móti harðlega mótmælt því. Ef bjóðendur eiga það á hættu í framtíðinni að opnað verði fyrir óheftan aðgang að tilboðum þeirra og nánari útfærslum er hætta á að ríkissjóður og hugsanlega sveitarfélög fengju hærri og óhagstæðari tilboð."

Að því er forvalsgögnin varðar er af hálfu Ríkiskaupa áréttað að þar sé að finna upplýsingar um fjárhagsstöðu, uppbyggingu og innra skipulag bjóðenda og hvernig þeir hyggist vinna saman að væntanlegu verkefni. Þær upplýsingar séu undanþegnar aðgangi á grundvelli 5. gr. upplýsingalaga. Jafnframt er í umsögninni vísað til þeirrar "meginreglu í útboðsmálum að traust ríki á milli aðila og að bjóðendur geti treyst að efni og innihald tilboða þeirra sé ekki upplýst frekar en lög og reglur gera ráð fyrir."

Aðilar máls þessa hafa fært frekari rök fyrir kærunni annars vegar og hinni kærðu ákvörðun hins vegar. Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð grein fyrir þessum röksemdum í úrskurði þessum, en úrskurðarnefnd hefur haft þær til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Eins og fram kemur í úrskurði milli sömu aðila í máli nr. A-71/1999 gilda upplýsingalög um beiðni um aðgang að gögnum varðandi útboð á vegum ríkis og sveitarfélaga á vörum og þjónustu, hvort sem um er að ræða beiðni almennings eða aðila máls.

Í 1. mgr. 9. gr. laganna segir orðrétt: "Stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita aðila sjálfum aðgang að skjölum og öðrum gögnum sem varða tiltekið mál ef þau hafa að geyma upplýsingar um hann sjálfan." Beiðni kæranda, sem til úrlausnar er í þessu máli, lýtur annars vegar að forvalsgögnum í því útboði, sem hann tók þátt í, og hins vegar að samningi, sem gerður var í kjölfar útboðsins, auk fylgiskjala með þeim samningi. Úrskurðarnefnd lítur svo á að kærandi sé aðili máls í skilningi hins umrædda ákvæðis þegar hann fer fram á að fá aðgang að útboðsgögnum, þ. á m. forvalsgögnum frá öðrum þátttakendum í útboðinu. Öðru máli gegnir hins vegar um það þegar hann óskar eftir aðgangi að samningi þeim sem gerður var í kjölfar útboðsins. Þótt kærandi kunni að hafa hagsmuni af því, umfram aðra, að fá aðgang að samningnum verður orðalagið "upplýsingar um hann sjálfan" í 1. mgr. 9. gr. ekki skýrt svo rúmt að það taki til upplýsinga sem fram koma í þeim samningi eða fylgiskjölum með honum. Þar af leiðandi gilda sömu reglur um aðgang kæranda að þeim gögnum og fram koma í II. kafla upplýsingalaga um almennan aðgang að upplýsingum.

Samkvæmt 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga er almennt skylt að veita aðila máls aðgang að gögnum ef þau hafa að geyma upplýsingar sem varða hann sjálfan. Í 2. og 3. mgr. þeirrar greinar er að finna undantekningar frá þessari meginreglu, þ. á m. segir í 2. tölul. 2. mgr. að ákvæði 1. mgr. gildi ekki "um gögn sem hafa að geyma upplýsingar um mikilvæga almannahagsmuni er leynt eiga að fara skv. 6. gr." laganna. Þá segir orðrétt í 3. mgr.: "Heimilt er að takmarka aðgang aðila að gögnum ef þau hafa jafnframt að geyma upplýsingar um einkamálefni annarra, enda vegi þeir hagsmunir, sem mæla með því að upplýsingunum sé haldið leyndum, þyngra en hagsmunir þess sem fer fram á aðgang að gögnunum."

Þrátt fyrir ákvæði 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga telur úrskurðarnefnd að Ríkiskaup hafi ekki sýnt fram á að það gæti, eitt og sér, skaðað samkeppnisstöðu ríkisins á útboðsmarkaði þótt kæranda yrði veittur aðgangur að umsókn bjóðenda sem auðkennd er nr. 5 að framan. Þær upplýsingar um bjóðendur sjálfa, sem fylgdu umsókninni, eru hins vegar þess eðlis að rétt þykir að takmarka aðgang kæranda að þeim með vísun til 3. mgr. 9. gr. laganna.

Í 3. gr. upplýsingalaga segir orðrétt: "Stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.-6. gr." Með hliðsjón af markmiði laganna ber að skýra undantekningar frá þessari meginreglu þröngt, þ. á m. reglurnar í 5. gr. og 3. tölul. 6. gr. þeirra.

Samkvæmt 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga er heimilt að takmarka aðgang að gögnum, "þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast, enda hafi þau að geyma upplýsingar um ... viðskipti stofnana og fyrirtækja í eigu ríkis eða sveitarfélaga, að því leyti sem þau eru í samkeppni við aðra". Í athugasemdum, sem fylgdu frumvarpi til laganna, segir m.a. svo um þetta ákvæði: "Óheftur réttur til upplýsinga getur ... skaðað samkeppnis- og rekstrarstöðu opinberra stofnana og fyrirtækja í þeim tilvikum þegar hið opinbera þarf að keppa á markaði við einkaaðila sem ekki eru skyldugir til að gefa upplýsingar um stöðu sína." Ekki er loku fyrir það skotið að það geti skaðað stöðu hins opinbera á almennum útboðsmarkaði ef almenningi er veittur ótakmarkaður aðgangur að samningum sem gerðir eru á grundvelli útboða. Í máli þessu hefur hins vegar ekki verið sýnt fram á það af hálfu Ríkiskaupa að það gæti skaðað samkeppnisstöðu ríkisins á útboðsmarkaði þótt veittur yrði aðgangur að samningi þeim sem gerður var í kjölfar fyrrgreinds útboðs.

Í 5. gr. upplýsingalaga er m.a. kveðið á um að óheimilt sé að veita almenningi "aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila ... sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á". Í athugasemdum, sem fylgdu frumvarpi til laganna, er þetta ákvæði skýrt svo: "Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Þannig er óheimilt að veita upplýsingar um atvinnu-, framleiðslu- og viðskiptaleyndarmál eða viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- eða samkeppnisstöðu svo og aðra mikilvæga viðskiptahagsmuni."
Vissulega má við því búast að almenn vitneskja um umsamið endurgjald fyrir verk eða þjónustu geti skaðað samkeppnisstöðu þeirra fyrirtækja og annarra lögaðila sem taka að sér slík verkefni fyrir ríki og sveitarfélög. Það sjónarmið, að upplýsingar um umsamið endurgjald skuli fara leynt, verður þó að jafnaði að víkja fyrir almennum fyrirmælum upplýsingalaga um upplýsingarétt almennings. Í því sambandi er m.a. rétt að líta til þess að fyrirtæki og aðrir lögaðilar verða hverju sinni að vera undir það búnir að mæta samkeppni frá öðrum aðilum, sbr. meginreglu þá sem fram kemur í 1. gr. samkeppnislaga nr. 8/1993.

Sem fyrr segir er réttur almennings til aðgangs að gögnum takmörkunum háður, m.a. þegar um er að ræða viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- eða samkeppnisstöðu fyrirtækja og annarra lögaðila. Þannig lítur úrskurðarnefnd svo á að upplýsingar um það, hvaða aðferðum viðsemjendur hins opinbera beita og hvernig þeir haga samstarfi sín á milli til þess að efna samningsskyldur sínar, séu almennt þess eðlis að sanngjarnt sé og eðlilegt að þær fari leynt skv. 5. gr. upplýsingalaga.

Með skírskotun til þess, sem að framan segir, er það niðurstaða nefndarinnar að Ríkiskaupum beri að veita kæranda aðgang að samningi um útvegun og leigu á húsnæði og þjónustu og viðhaldsverkefnum fyrir Iðnskólann í Hafnarfirði sem auðkenndur er nr. 1 að framan. Vegna þess að fyrirtæki þau, sem hlut eiga að máli, hafa lagst gegn því að kæranda verði veittur aðgangur að samningum, sem þau hafa gert sín á milli og auðkenndir eru nr. 2, 3 og 4 að framan, er stofnuninni hins vegar óheimilt að veita honum aðgang að þeim.

Í tilefni af ummælum í umsögn Ríkiskaupa til úrskurðarnefndar skal tekið fram að í úrskurði í máli nr. A-71/1999 er ekki leyst úr því álitaefni sérstaklega hvort kærandi hafi átt rétt á að fá upplýsingar um sundurliðun á verði samkvæmt tilboði bjóðenda.

Ríkiskaupum ber að veita kæranda, [A] hf., aðgang að samningi um útvegun og leigu á húsnæði og þjónustu og viðhaldsverkefnum fyrir Iðnskólann í Hafnarfirði, dagsettum 18. desember 1998, og umsókn [B] hf. fyrir sína hönd og samstarfsaðila sinna, [C] hf. og [D] hf., um að gera tilboð í forvali nr. 11082 "Iðnskólinn í Hafnarfirði - einkaframkvæmd", dagsettri 30. júní 1998, ásamt yfirlýsingu, dagsettri 26. júní 1998.

Sú ákvörðun stofnunarinnar að synja kæranda um aðgang að umbeðnum gögnum er að öðru leyti staðfest.

Eiríkur Tómasson, formaður
Elín Hirst
Valtýr Sigurðsson