82/1999 Úrskurður frá 1. september 1999 í málinu nr. A-82/1999
Hinn 1. september 1999 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-82/1999:
Með bréfi, dagsettu 11. ágúst sl., kærði [...] hrl., f.h. [A], synjun Seltjarnarneskaupstaðar, dagsetta 14. júlí sl., um aðgang að upplýsingum um laun og launakjör 81 nafngreinds starfsmanns kaupstaðarins.
Með bréfi, dagsettu 16. ágúst sl., var kæran kynnt bæjarstjóra, f.h. kaupstaðarins, og honum veittur frestur til að gera athugasemdir við hana og koma að frekari rökstuðningi fyrir hinni kærðu ákvörðun til kl. 16.00 hinn 25. ágúst sl. Jafnframt var þess óskað að í umsögninni kæmi fram á hvaða formi umbeðnar upplýsingar væru varðveittar hjá kaupstaðnum. Umsögn bæjarstjóra barst innan tilskilins frests ásamt sýnishorni af svonefndum launalista kaupstaðarins.
Í fjarveru Elínar Hirst tók Ólafur E. Friðriksson, varamaður, sæti hennar við meðferð og úrskurð í kærumáli þessu.
Samkvæmt gögnum málsins eru atvik þess í stuttu máli þau að með bréfi, dagsettu 25. febrúar sl., fór kærandi fram á að fá eftirgreindar upplýsingar um laun og launakjör 81 nafngreinds starfsmanns Seltjarnarneskaupstaðar, annars vegar eins og þau voru 1. desember 1997 og hins vegar eins og þau voru 1. janúar 1999:
2. Föst yfirvinnulaun. Tilgreina skal fjölda greiddra tíma á mánuði eða krónutölu á mánuði, ef um það er að ræða.
3. Bifreiðastyrkur. Tilgreina skal km. fjölda sem greitt er fyrir á mánuði samkv. auglýsingu ferðakostnaðarnefndar eða krónutölu á mánuði ef um það er að ræða.
4. Annað, sem jafna má til fastra launa eða starfskjara viðkomandi."
Erindi sitt ítrekaði kærandi með öðru bréfi, dagsettu 17. maí sl. Með bréfi, dagsettu 14. júlí sl., synjaði bæjarstjóri beiðni kæranda, m.a. með vísun til úrskurðar úrskurðarnefndar um upplýsingamál í málinu nr. A-43/1998.
Í kæru til nefndarinnar mótmælir umboðsmaður kæranda því að úrskurður í máli nr. A-43/1998 og, eftir atvikum, í máli nr. A-36/1997 eigi við mál það sem hér er til úrlausnar. Bendir hann á að í þeim málum hafi verið fjallað um svonefnda launalista þar sem fram komi upplýsingar um heildarlaun starfsmanna á ákveðnum tímabilum, en kærandi hafi hvorki farið fram á aðgang að launalistum né upplýsingum um heildarlaun starfsmanna kaupstaðarins.
Í umsögn bæjarstjóra til úrskurðarnefndar, dagsettri 20. ágúst sl., kemur fram að umbeðnum upplýsingum sé safnað og þær skráðar á svonefnda launalista þar sem fram koma nöfn, kennitölur, starfsheiti, stöðugildi, mánaðarlaun, föst yfirvinna, yfirvinna, álag, önnur laun, bifreiðastyrkur og heildarlaun starfsmanna. Á þessum lista sé hins vegar að finna upplýsingar um mun fleiri einstaklinga en beiðni kæranda tekur til. Í umsögninni er jafnframt upplýst að til séu ráðningarsamningar sem gerðir hafi verið við um þriðjung þeirra starfsmanna er beiðnin lýtur að. Umbeðnar upplýsingar sé hins vegar ekki að finna í öðrum fyrirliggjandi gögnum hjá kaupstaðnum.
Aðilar máls þessa hafa fært frekari rök fyrir kærunni annars vegar og hinni kærðu ákvörðun hins vegar. Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð grein fyrir þessum röksemdum í úrskurði þessum, en úrskurðarnefnd hefur haft þær til hliðsjónar við úrlausn málsins.
1.
Samkvæmt 3. gr. upplýsingalaga er stjórnvöldum skylt, með þeim undantekningum sem fram koma í 4.-6. gr. laganna, að veita almenningi aðgang að skjölum og öðrum gögnum í vörslum sínum. Stjórnvöldum ber hins vegar ekki skylda til þess samkvæmt lögunum að láta í té upplýsingar með öðrum hætti, t.d. með því að útbúa ný gögn, sem ekki eru fyrirliggjandi, þegar óskað er eftir aðgangi að upplýsingum.
Sá, sem fer fram á aðgang að gögnum, verður að miða beiðni sína við tiltekin gögn, með því að tilgreina annaðhvort þau gögn eða það mál, sem hann óskar að kynna sér, sbr. 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga. Úrskurðarnefnd hefur skýrt þetta ákvæði laganna svo að ekki sé unnt í sömu beiðni að fara fram á aðgang að miklum fjölda skjala úr fleiri en einu stjórnsýslumáli, jafnvel þótt skjölin séu nægilega tilgreind.
Í 2. mgr. 2. gr. upplýsingalaga er tekið fram að lögin gildi ekki um aðgang að upplýsingum samkvæmt lögum um skráningu og meðferð persónuupplýsinga. Við skýringu á gildissviði þeirra laga verður að taka mið af því að þau eru sérlög í samanburði við upplýsingalög. Síðarnefndu lögin kveða sem fyrr segir á um rétt almennings til aðgangs að gögnum í vörslum stjórnvalda. Úrskurðarnefnd hefur litið svo á að gildissvið laga nr. 121/1989 sé einskorðað við kerfisbundna skráningu á persónuupplýsingum, hvort sem hún er vélræn eða handunnin, svo og við meðferð á slíkum upplýsingum sem skráðar hafa verið með þessum hætti. Aðgangur að einstökum skjölum eða öðrum sambærilegum gögnum falli hins vegar undir upplýsingalög enda þótt þau hafi að geyma upplýsingar sem fengnar eru úr kerfisbundnum skrám.
Fyrir liggur að Seltjarnarneskaupstaður hefur í vörslum sínum svonefnda launalista þar sem er að finna hluta þeirra upplýsinga sem kærandi hefur óskað eftir aðgangi að. Í 5. gr. upplýsingalaga segir: "Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á." Í athugasemdum, sem fylgdu frumvarpi til laganna, segir svo um skýringu á þessu ákvæði: "Að því er snertir laun opinberra starfsmanna þá eru upplýsingar um föst laun og önnur föst kjör opinberra starfsmanna ekki undanþegnar aðgangi almennings. Á grundvelli 5. gr. er það aftur á móti undanþegið aðgangi almennings hver heildarlaun hver opinber starfsmaður hefur haft, hvort sem laun hans eru hærri en föst laun og kjör, sem stöðu hans fylgja, sökum unninnar yfirvinnu, eða þá lægri vegna launafrádráttar sökum fjarvista eða annarra atvika."
Á umræddum launalistum er m.a. að finna upplýsingar um þau heildarlaun, sem Seltjarnarneskaupstaður hefur greitt starfsmönnum sínum, þ. á m. þeim starfsmönnum sem nafngreindir eru í beiðni kæranda. Með vísun til síðastgreindra ummæla í athugasemdum með frumvarpi til upplýsingalaga lítur úrskurðarnefnd svo á að launalistar þessir séu gögn sem sanngjarnt sé og eðlilegt að leynt fari í skilningi 5. gr. laganna. Þar af leiðandi er óheimilt að veita kæranda aðgang að listunum í heild sinni enda hefur umboðsmaður hans tekið það sérstaklega fram í kæru til úrskurðarnefndar að ekki sé óskað eftir aðgangi að þeim.
Kærandi hefur í beiðni sinni óskað eftir aðgangi að gögnum með tilteknum upplýsingum úr 81 stjórnsýslumáli. Með skírskotun til þess, sem segir í lið 1 hér að framan, verður að telja að beiðnin sé ekki nægilega afmörkuð í skilningi 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga til þess að Seltjarnarneskaupstað sé skylt að verða við henni. Af þeirri ástæðu ber að staðfesta synjun kaupstaðarins um að veita kæranda hinar umbeðnu upplýsingar.
Sú ákvörðun Seltjarnarneskaupstaðar, að synja [A] um aðgang að upplýsingum um laun og launakjör 81 nafngreinds starfsmanns kaupstaðarins, er staðfest.
Eiríkur Tómasson, formaður
Ólafur E. Friðriksson
Valtýr Sigurðsson