83/1999 Úrskurður frá 15. september 1999 í málinu nr. A-83/1999

Hinn 15. september 1999 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-83/1999:

Með bréfi, dagsettu 26. ágúst sl., kærði [A], til heimilis að [...], synjun fjármálaráðuneytisins, dagsetta 13. ágúst sl., um að veita honum aðgang að skýrslu nefndar sem fjármálaráðherra skipaði 18. október 1996. Verkefni nefndarinnar var að kanna hvort gildandi lög um heimtu ýmissa gjalda fullnægi þeim kröfum sem breytt ákvæði 77. gr. stjórnarskrárinnar gera til skattlagningarheimilda.

Með bréfi, dagsettu 31. ágúst sl., var kæran kynnt fjármálaráðuneytinu og því veittur frestur til að gera athugasemdir við hana og koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun sinni til kl. 16.00 hinn 8. september sl. Jafnframt var þess óskað að ráðuneytið léti nefndinni í té sem trúnaðarmál ljósrit af skýrslu þeirri er kæran laut að. Umsögn ráðuneytisins barst innan tilskilins frests ásamt ljósriti af umbeðinni skýrslu.
Í fjarveru Valtýs Sigurðssonar tók Sif Konráðsdóttir, varamaður, sæti í nefndinni við meðferð og úrskurð í kærumáli þessu.

Samkvæmt gögnum málsins eru atvik þess í stuttu máli þau að með bréfum til fjármálaráðuneytisins, dagsettum 23. júlí og 8. ágúst sl., fór kærandi fram á að fá aðgang að skýrslu nefndar sem fjármálaráðherra skipaði 18. október 1996 til að kanna hvort gildandi lög um heimtu ýmissa gjalda fullnægi þeim kröfum sem breytt ákvæði 77. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 15. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995, gera til skattlagningarheimilda.
Fjármálaráðuneytið synjaði beiðni kæranda með bréfi, dagsettu 13. ágúst sl. Þar er tekið fram að skýrslu þeirri, sem óskað sé aðgangs að, hafi verið skilað til fjármálaráðherra hinn 3. febrúar sl. Hún hafi verið tekin saman að tilhlutan ráðherra fyrir fjármálaráðuneytið og önnur ráðuneyti. Eftir sé að kynna efni skýrslunnar í ríkisstjórn, en ráðuneytið líti svo á að hún falli undir undantekningarákvæði 1. tölul. 4. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Með vísun til þess og með hliðsjón af 3. tölul. 4. gr. og 4. tölul. 6. gr. laganna geti ráðuneytið ekki orðið við beiðninni.

Í kæru til úrskurðarnefndar bendir kærandi á að rúmt hálft ár sé liðið frá því að nefndin lauk störfum og hafi skýrsla hennar ekki enn verið kynnt á ríkisstjórnarfundi. Af þeim sökum dregur hann í efa að 1. tölul. 4. gr. upplýsingalaga geti tekið til skýrslunnar. Þá telur kærandi sig hafa heimildir fyrir því að skýrslan hafi verið send öllum ráðuneytum og þau hafi hafist handa við að afla upplýsinga frá stjórnvöldum, sem undir þau heyra, um afstöðu þeirra til álits nefndarinnar sem hana samdi. Af þeim sökum geti 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga ekki átt við um skýrsluna.

Í umsögn fjármálaráðuneytisins til úrskurðarnefndar, dagsettri 8. september sl., er áréttað að skýrslan hafi verið tekin saman til undirbúnings að ákvörðunum í skattamálum og hafi að geyma ábendingar um breytingar á lögum. Skýrslan hafi þess vegna verið lögð fyrir ríkisstjórn og teljist af þeim sökum vera undanþegin aðgangi á grundvelli 1. tölul. 4. gr. upplýsingalaga, enda séu nýmæli í lögum meðal þess sem fjalla ber um á ráðherrafundum skv. 17. gr. stjórnarskrárinnar. Í umsögninni er þess ennfremur getið að skýrslan hafi ekki verið send í heild sinni á milli stofnana eða ráðuneyta. Hins vegar hafi fjármálaráðuneytið farið yfir einstök atriði hennar með hlutaðeigandi ráðuneytum og vakið athygli á þeim atriðum sem þarfnist úrbóta.

Aðilar máls þessa hafa fært frekari rök fyrir kærunni annars vegar og hinni kærðu ákvörðun hins vegar. Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð grein fyrir þessum röksemdum í úrskurði þessum, en úrskurðarnefnd hefur haft þær til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Í 3. gr. upplýsingalaga segir orðrétt: "Stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.-6. gr." Skv. 1. tölul. 4. gr. laganna tekur réttur almennings til aðgangs að gögnum ekki til "fundargerða ríkisráðs og ríkisstjórnar, minnisgreina á ráðherrafundum og skjala sem tekin hafa verið saman fyrir slíka fundi".

Í upphafi 17. gr. stjórnarskrárinnar segir: "Ráðherrafundi skal halda um nýmæli í lögum og um mikilvæg stjórnarmálefni." Regla þessi er áréttuð í 1. mgr. 2. gr. laga nr. 73/1969 um Stjórnarráð Íslands. Markmið hins tilvitnaða ákvæðis í 1. tölul. 4. gr. upplýsingalaga er, eins og ráðið verður af athugasemdum er fylgdu frumvarpi til laganna, að ríkisstjórn og einstakir ráðherrar geti, með tilliti til almannahagsmuna, fjallað á fundum sínum um pólitísk mál og mótað í sameiningu stefnu í mikilvægum málum án þess að þeim sé skylt að veita almenningi aðgang að gögnum sem tekin hafa verið saman fyrir þá fundi.

Fjármálaráðuneytið hefur upplýst að skýrsla sú, sem kærandi hefur óskað eftir aðgangi að, hafi nú verið lögð fyrir ríkisstjórn.

Í skýrslunni kemur m.a. fram að nefnd þeirri, sem hana tók saman, hafi verið falið að fara yfir skattlagningar- og gjaldtökuheimildir í lögum og kanna hvort þær samrýmist þeim kröfum sem stjórnarskrá gerir til slíkra heimilda. Í skipunarbréfi nefndarinnar var gert ráð fyrir að hún gæti eftir atvikum gert tillögur um nauðsynlegar lagabreytingar í því skyni að færa ákvæði laga að kröfum stjórnarskrárinnar. Um síðastnefnda verkefnið segir nefndin að hún telji sér ekki fært að skila lagafrumvarpi. Það komi einkum til af því að oft sé fleiri en ein leið tæk til úrbóta og ekki á valdi nefndarinnar að kveða á um hver þeirra skuli valin. Það hljóti að vera komið undir pólitísku mati ráðherra hverju sinni. Síðan kemst nefndin svo að orði: "Skýrsla nefndarinnar gerir ... kröfu til að í hverju ráðuneyti um sig ... verði unnið úr þeim athugasemdum sem gerðar eru og lagabreytingar undirbúnar, eftir því sem þörf krefur."

Með skírskotun til þess, að í umræddri skýrslu er að finna athugasemdir við gildandi lagaákvæði og ábendingar um lagabreytingar, verður sú ákvörðun fjármálaráðuneytisins, að synja kæranda um aðgang að skýrslunni, staðfest með vísun til 1. tölul. 4. gr. upplýsingalaga.

Sú ákvörðun fjármálaráðuneytisins að synja kæranda, [A], um aðgang að skýrslu nefndar, sem fjármálaráðherra skipaði 18. október 1996 til að kanna hvort lög um heimtu ýmissa gjalda fullnægi kröfum stjórnarskrárinnar, er staðfest.

Eiríkur Tómasson, formaður
Elín Hirst
Sif Konráðsdóttir