85/1999 Úrskurður frá 12. nóvember 1999 í málinu nr. A-85/1999

Hinn 12. nóvember 1999 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-85/1999:

Með bréfi, dagsettu 13. október sl., kærði [...] blaðamaður, f.h. [A], synjun Fjármálaeftirlitsins, dagsetta 8. október sl., um að veita honum aðgang að öllum bréfum sem farið höfðu á milli Fjármálaeftirlitsins og fyrirtækisins [B] frá 3. ágúst sl.

Með bréfi, dagsettu 14. október sl., var kæran kynnt Fjármálaeftirlitinu og því veittur frestur til að gera athugasemdir við kæruna og koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun sinni til kl. 16.00 hinn 25. október sl. Jafnframt var þess óskað að stofnunin léti úrskurðarnefnd í té sem trúnaðarmál afrit af þeim gögnum, sem kæran laut að, innan sama frests. Úrskurðarnefnd barst umsögn stofnunarinnar, dagsett 25. október sl., innan tilskilins frests ásamt umbeðnum gögnum.

Samkvæmt gögnum máls þessa eru atvik þess í stuttu máli þau að kærandi fór með bréfi til Fjármálaeftirlitsins, dagsettu 28. september sl., fram á að fá afrit af öllum bréfum sem farið höfðu á milli stofnunarinnar og [B] frá því að eigendur þess keyptu hinn 3. ágúst sl. hlutabréf í [C] hf. Fjármálaeftirlitið synjaði beiðni kæranda með bréfi, dagsettu 8. október sl., með vísan til þagnarskylduákvæða IV. kafla laga nr. 87/1998, um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, og 4.-6. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.

Í umsögn Fjármálaeftirlitsins til úrskurðarnefndar, dagsettri 25. október sl., færði stofnunin þrenns konar rök fyrir synjun sinni.

Í fyrsta lagi telur Fjármálaeftirlitið að beiðni kæranda fullnægi ekki þeim kröfum sem 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga gerir til tilgreiningar máls. Kærandi hafi óskað eftir afritum af öllum bréfum sem farið hefðu á milli stofnunarinnar og tiltekins aðila, án þess að tiltaka um hvaða mál væri að ræða. Af þeim sökum geti beiðni hans ekki talist fullnægja því skilyrði að varða "tiltekið mál", enda hafi bréfaskrif þessi varðað mismunandi tilvik eða álitaefni, sem ekki geti talist eitt mál eða "tiltekið mál" í skilningi 3. gr. upplýsingalaga.

Í öðru lagi telur Fjármálaeftirlitið að hafna beri aðgangi að umbeðnum gögnum á grundvelli sérákvæðis um þagnarskyldu starfsmanna og stjórnar stofnunarinnar í 12. gr. laga nr. 87/1998. Með gagnályktun frá 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga gangi það framar ákvæðum þeirra laga og veiti að auki þeim fjárhags- og viðskiptaupplýsingum, sem Fjármálaeftirlitinu eru veittar vegna lögboðins eftirlits þess, ríkari vernd en leiði af 5. gr. upplýsingalaga þar eð 12. gr. laga nr. 87/1998 geri ekki kröfu til að fram fari sérstakt mat á efni þeirra. Þegar frá eru taldar undantekningar samkvæmt reglum um opinbera skráningu og upplýsingaskyldu, tengdri skráningu á verðbréfaþingi, beri samkvæmt þessu að skýra umrætt lagaákvæði þannig að öll gögn og upplýsingar, sem stofnunin fær í hendur á grundvelli lögboðinnar eftirlitsskyldu og varða viðskipti og rekstur fyrirtækja eða einstaklinga, séu háð þagnarskyldu, án tillits til þess hvort gögnin varði mikilsverða hagsmuni þessara aðila eða ekki. Að þessu virtu og með því að upplýsingar um viðskipti [B] koma svo víða fram í bréfaskiptum við fyrirtækið telur stofnunin ekki heimilt að veita aðgang að bréfunum.

Í þriðja lagi telur Fjármálaeftirlitið að hafna beri aðgangi á grundvelli 4. tölul. 6. gr. upplýsingalaga, sbr. 8. gr. þeirra. Samkvæmt því ákvæði sé stofnuninni ekki skylt að láta af hendi gögn sem varða yfirstandandi athugun eða rannsókn hennar og hluti hinna umbeðnu bréfa fjallar um. Þar sé m.a. að finna upplýsingar um deilu aðila um heimildir Fjármálaeftirlitsins til þess að fá í hendur tiltekin gögn. Aðgangur að gögnum um þá deilu, áður en úr henni er leyst, sé til þess fallinn að torvelda starfsemi stofnunarinnar og veita öðrum upplýsingaskyldum aðilum tilefni til þess að beita svipuðum aðferðum til að komast hjá því að veita umbeðnar upplýsingar og þannig draga úr árangi eftirlits hennar. Aðspurður hefur forstöðumaður Fjármálaeftirlitsins lýst því yfir að umræddri athugun sé enn ekki lokið.

Aðilar máls þessa hafa fært frekari rök fyrir kærunni annars vegar og hinni kærðu ákvörðun hins vegar. Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð grein fyrir þessum röksemdum í úrskurði þessum, en úrskurðarnefnd hefur haft þær til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Fjármálaeftirlitið starfar á grundvelli laga nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi. Í 3. gr. laganna segir að stofnunin sé ríkisstofnun. Þar með fellur hún undir upplýsingalög, sbr. 1. mgr. 1. gr. þeirra laga.
Í 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga segir orðrétt: "Stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.-6. gr." Í 1. mgr. 10. gr laganna er ennfremur kveðið á um að sá, sem fer fram á aðgang að gögnum, geti "óskað eftir að fá að kynna sér upplýsingar um tiltekið mál án þess að tilgreina einstök gögn sem málið varða." Bréf þau, sem kærandi hefur óskað eftir aðgangi að, varða öll kaup eignarhaldsfélagsins [B] á tilteknum hlutum í [C] hf. Þar af leiðandi varða þau sama stjórnsýslumál í skilningi upplýsingalaga og er beiðni kæranda því nægilega afmörkuð, sbr. 1. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 10. gr. laganna.

Með upplýsingalögum hefur löggjafinn markað þá almennu stefnu að almenningur, þ.m.t. fjölmiðlar, skuli eiga aðgang að gögnum í vörslum þeirra stofnana sem undir lögin falla. Frá því eru annars vegar gerðar undantekningar í 4.-6. gr. laganna og í sérstökum ákvæðum laga um þagnarskyldu, sbr. gagnályktun frá niðurlagsákvæði 3. mgr. 2. gr. þeirra. Opinberar eftirlitsstofnanir á borð við Fjármálaeftirlitið eru ekki undanþegnar ákvæðum upplýsingalaga né heldur er almennt ákvæði í lögunum sem vísar sérstaklega til starfsemi slíkra stofnana.

Samkvæmt 4. tölul. 6. gr. upplýsingalaga er heimilt að takmarka aðgang almennings að gögnum, þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast, enda hafi þau að geyma upplýsingar um fyrirhugaðar ráðstafanir á vegum ríkis eða sveitarfélaga, ef þær yrðu þýðingarlausar eða næðu ekki tilætluðum árangri væru þær á almanna vitorði. Vegna þess að eigin vinnuskjöl stjórnvalds eru sérstaklega undanþegin aðgangi almennings í 3. tölul. 4. gr. laganna verður að telja að 4. tölul. 6. gr. taki einkum til gagna sem stjórnvaldið hefur aflað frá öðrum aðilum. Ef gögnin hafa borist frá þeim aðila, sem hinar fyrirhuguðu ráðstafanir beinast gegn, getur ákvæðið varla átt við vegna þess að þá eru þær upplýsingar, sem þau hafa að geyma, honum kunnar. Markmið ákvæðisins "er að hindra að nokkur geti aflað sér á ótilhlýðilegan hátt vitneskju um fyrirhugaðar ráðstafanir á vegum hins opinbera", eins og orðrétt segir í athugasemdum sem fylgdu frumvarpi til upplýsingalaga. Eðli máls samkvæmt hlýtur það fyrst og fremst að eiga við áður en eða stuttu eftir að athugun eða rannsókn hefst. Jafnframt er um að ræða ákvæði, sem aðeins verður beitt í undantekningartilvikum, eins og orðalag þess ber með sér.

Nú er liðið á fjórða mánuð frá því að Fjármálaeftirlitið sneri sér til [B] og óskaði eftir upplýsingum vegna kaupa félagsins á tilteknum hlut í [C] hf. Í ljósi þess, sem að framan segir, þykir stofnunin ekki hafa fært viðhlítandi rök fyrir því að henni sé heimilt að synja kæranda um aðgang að hinum umbeðnu gögnum á grundvelli 4. tölul. 6. gr. upplýsingalaga.

Í 5. gr. upplýsingalaga segir orðrétt: "Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Sömu takmarkanir gilda um aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila." Í athugasemdum, er fylgdu frumvarpi til upplýsingalaga, er m.a. tekið fram, til skýringar á niðurlagsákvæði greinarinnar, að óheimilt sé að veita almenningi "viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- eða samkeppnisstöðu" fyrirtækja. Þá segir þar ennfremur að oft komi sérstakar reglur um þagnarskyldu í veg fyrir að aðgang megi veita að upplýsingum.

Í 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga er tekið fram, eins og áður er nefnt, að almenn ákvæði laga um þagnarskyldu takmarki ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt lögunum. Með gagnályktun frá þessu ákvæði verður hins vegar að telja að sérstök þagnarskylduákvæði geti komið í veg fyrir að aðgangur verði veittur að gögnum í vörslum stjórnvalda.

Í 12. gr. laga nr. 87/1998 er að finna svohljóðandi ákvæði um þagnarskyldu: "Stjórn, forstjóri og starfsmenn Fjármálaeftirlitsins eru bundnir þagnarskyldu. Þeir mega ekki að viðlagðri ábyrgð samkvæmt ákvæðum almennra hegningarlaga um opinbera starfsmenn skýra óviðkomandi aðilum frá því er þeir komast að í starfi sínu og leynt á að fara um viðskipti og rekstur eftirlitsskyldra aðila, nema dómari úrskurði að upplýsingar sé skylt að veita fyrir dómi eða lögreglu eða skylda sé að veita upplýsingar lögum samkvæmt. Sama gildir um lögmenn, endurskoðendur, tryggingastærðfræðinga og sérfræðinga sem starfa fyrir eða á vegum Fjármálaeftirlitsins. Þagnarskyldan helst þótt látið sé af starfi og er óheimilt að nýta í atvinnuskyni upplýsingar sem bundnar eru þagnarskyldu. - Upplýsingar skv. 1. mgr. má þó veita í samandregnu formi þannig að einstakir eftirlitsskyldir aðilar séu ekki auðkenndir." Í athugasemdum, sem fylgdu frumvarpi til laga nr. 87/1998, segir svo um ákvæðið: "Í þessari grein er að finna almennt þagnarskylduákvæði sem lýtur að stjórnendum, starfsmönnum og öðrum sem vinna á vegum Fjármálaeftirlitsins. Ákvæðið tekur mið af gildandi þagnarskylduákvæðum og er m.a. sniðið að reglum á Evrópska efnahagssvæðinu."

Þrátt fyrir hið tilvitnaða orðalag í athugasemdum með frumvarpi til laga nr. 87/1998 verður að telja að 12. gr. laganna sé sérstakt ákvæði um þagnarskyldu í skilningi 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga. Slík ákvæði girða þó ekki, ein og sér, fyrir að almenningur fái aðgang að upplýsingum, sem þau ná til, heldur fer það eftir efni og orðalagi þeirra hvernig þau verða skýrð og samþýdd ákvæðum upplýsingalaga, eins og tekið er fram í athugasemdum er fylgdu frumvarpi til þeirra laga. Í 12. gr. laga nr. 87/1998 segir að stjórn og starfsmenn megi ekki "skýra óviðkomandi aðilum frá því er þeir komast að í starfi sínu og leynt á að fara um viðskipti og rekstur eftirlitsskyldra aðila". Í ljósi þessa orðalags er ekki unnt að skýra umrætt lagaákvæði svo, eins og Fjármálaeftirlitið heldur fram, að öll gögn og upplýsingar, sem stofnunin fær í hendur á grundvelli lögboðinnar eftirlitsskyldu og varða viðskipti og rekstur fyrirtækja eða einstaklinga, séu háð þagnarskyldu, án tillits til efnis þeirra, vegna þess að þá væru orðin "og leynt á að fara" merkingarlaus. Í umræddu ákvæði er hins vegar mælt fyrir um ríka þagnarskyldu stjórnar og starfsmanna Fjármálaeftirlitsins að því er lýtur að viðskiptum og rekstri þeirra aðila sem stofnunin hefur eftirlit með. Á hinn bóginn verður ekki litið framhjá meginreglu 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga við úrlausn þessa máls, eins og áður hefur verið gerð grein fyrir.

Úrskurðarnefnd hefur kynnt sér efni þeirra bréfa sem kærandi hefur óskað eftir aðgangi að. Eins og fram kemur í umsögn Fjármálaeftirlitsins, snúast umrædd bréfaskipti að verulegu leyti um ágreining á milli stofnunarinnar og [B] um skyldu félagsins til þess að láta stofnuninni í té upplýsingar lögum samkvæmt. Í bréfunum er að auki að finna upplýsingar um stofnendur, hluthafa og hlutafé [B] og hlutafélagsins [D] (áður [...]), dótturfélags hins fyrrgreinda félags. Með tilliti til þess m.a. hve langur tími er liðinn frá því að bréf þessi voru skrifuð er það álit nefndarinnar að í þeim sé ekki að finna neinar upplýsingar, sem leynt eigi að fara skv. 12. gr. laga nr. 87/1998, sbr. 5. gr. upplýsingalaga. Í því efni skiptir einnig máli að þau atriði, sem upp voru talin, virðast öll hafa verið tilkynnt Verðbréfaþingi Íslands skv. 26. gr. laga nr. 34/1998 um starfsemi kauphalla og skipulegra tilboðsmarkaða. Einu skjölin, sem rétt þykir að undanþiggja aðgangi, með hliðsjón af 12. gr. laga nr. 87/1998, eru þau skjöl, sem fylgdu opinberum vottorðum lögbókanda í Lúxemborg, dagsettum 4. og 31. ágúst sl., og eru fylgiskjöl með bréfum [B] til Fjármálaeftirlitsins, dagsettum 13. ágúst og 1. september sl. Ástæðan er sú að skjölin bera ekki með sér að almenningur hafi aðgang að þeim hjá þarlendum yfirvöldum.
Með skírskotun til þessa ber að veita kæranda aðgang að hinum umbeðnu bréfum, að undanskildum síðastgreindum skjölum.

Fjármálaeftirlitinu ber að veita kæranda, [...], f.h. [A], aðgang að þeim bréfum, sem fóru á milli stofnunarinnar og [B] á tímabilinu 4. ágúst til 27. september sl., að undanskildum þeim skjölum, sem fylgdu vottorðum lögbókanda í Lúxemborg, dagsettum 4. og 31. ágúst sl.

Eiríkur Tómasson, formaður
Elín Hirst
Valtýr Sigurðsson