87/1999 Úrskurður frá 2.desember 1999 í málinu nr. A-87/1999
Hinn 2. desember 1999 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-87/1999:
Með bréfi, dagsettu 11. nóvember sl., kærði [...], skólastjóri, f.h. [A], munnlega synjun borgarlögmanns um að veita honum aðgang að minnisblaði borgarlögmanns til borgarstjóra, dagsettu 26. október sl., í tilefni af erindi skólans til borgarráðs, dagsettu 2. júní sl.
Með bréfi, dagsettu 15. nóvember sl., var kæran kynnt borgarlögmanni og honum veittur frestur til að gera athugasemdir við kæruna og koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun sinni til kl. 16.00 hinn 23. nóvember sl. Jafnframt var þess óskað að hann léti úrskurðarnefnd í té sem trúnaðarmál afrit af minnisblaði því, er kæran laut að, innan sama frests. Úrskurðarnefnd barst umsögn borgarlögmanns, dagsett 18. nóvember sl., innan tilskilins frests ásamt umbeðnu minnisblaði.
Samkvæmt gögnum málsins eru atvik þess í stuttu máli þau að kærandi fór hinn 8. nóvember sl. fram á að skjalsafn Ráðhúss Reykjavíkur léti honum í té afrit af álitsgerð eða minnisblaði borgarlögmanns til borgarstjóra eða aðstoðarmanns borgarstjóra, dagsettu 26. október sl., í tilefni af erindi kæranda til borgarráðs, dagsettu 2. júní sl. Skjalasafnið synjaði beiðni kæranda sama dag. Kærandi beindi þá sama erindi til skrifstofu borgarlögmanns, en var einnig synjað. Samkvæmt umsögn borgarlögmanns til úrskurðarnefndar staðfesti hann synjun sína með bréfi, dagsettu 11. nóvember sl., þar sem fram kemur að synjun hans byggist á 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.
Í umsögn borgarlögmanns til úrskurðarnefndar, dagsettri 11. nóvember sl., segir að í bréfi kæranda til borgarráðs, dagsettu 2. júní sl., hafi athygli ráðsins m.a. verið vakin á því að fjárveitingar Reykjavíkurborgar til starfsemi Námsflokka Reykjavíkur geti hugsanlega brotið í bága við samkeppnislög. Þessu álitaefni hafi borgarráð vísað til umsagnar borgarlögmanns, en sú umsögn hafi enn ekki verið lögð fyrir ráðið. Hins vegar hafi borgarlögmaður tekið saman minnisblað um álitaefnið til borgarstjóra og sé það dagsett 26. október sl. Í umsögninni er greint frá því að afrit af minnisblaðinu hafi einnig verið sent skólastjóra Námsflokkanna.
Í umsögn borgarlögmanns er gerð grein fyrir tengslum embætta borgarstjóra og borgarlögmanns samkvæmt skipuriti Reykjavíkurborgar. Samkvæmt því heyrir skrifstofa borgarlögmanns beint undir borgarstjóra. Borgarlögmaður er lögfræðilegur ráðgjafi borgarstjóra og annast að auki og meðhöndlar flest lögfræðileg álitamál borgarinnar. Vegna þessara nánu tengsla sé ekki unnt að líta á skrifstofur borgarstjóra og borgarlögmanns sem aðskilin stjórnvöld. Þá telur borgarlögmaður, með tilliti til meginreglu 9. gr. upplýsingalaga, ekki óeðlilegt að minnisblaðið hafi verið kynnt skólastjóra Námsflokka Reykjavíkur, úr því að umfjöllunarefni þess varði hagsmuni Námsflokkanna sem stofnunar borgarinnar.
Aðilar máls þessa hafa fært frekari rök fyrir kærunni annars vegar og hinni kærðu ákvörðun hins vegar. Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð grein fyrir þessum röksemdum í úrskurði þessum, en úrskurðarnefnd hefur haft þær til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Í 3. gr. upplýsingalaga segir orðrétt: "Stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.-6. gr." Synjun borgarlögmanns um að veita kæranda aðgang að minnisblaðinu frá 26. október sl. er sem fyrr segir byggð á 3. tölul. 4. gr. laganna.
Í þeim tölulið er tekið fram að réttur almennings til aðgangs að gögnum taki ekki til "vinnuskjala sem stjórnvald hefur ritað til eigin afnota. Þó skal veita aðgang að vinnuskjölum ef þau hafa að geyma endanlega ákvörðun um afgreiðslu máls eða upplýsingar sem ekki verður aflað annars staðar frá". Þetta ákvæði felur í sér undantekningu frá meginreglunni um upplýsingarétt almennings samkvæmt upplýsingalögum og ber því fremur að skýra það þröngt en rúmt.
Skilyrði fyrir því, að skjal teljist vinnuskjal í skilningi 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga, er að það sé ritað til eigin afnota fyrir stjórnvaldið sjálft. Í athugasemdum, sem fylgdu frumvarpi til upplýsingalaga, segir svo um þetta atriði: "Með vinnuskjölum er hér einkum átt við skjöl sem stjórnvald ritar til eigin afnota, svo og skjöl sem fara á milli deilda, skrifstofa eða að öðru leyti á milli starfsmanna hjá sama stjórnvaldi. Á hinn bóginn teljast gögn, sem fara á milli tveggja stjórnvalda, ekki til vinnuskjala enda þótt bréfaskiptin séu liður í meðferð máls og stjórnvöldin standi í nánum tengslum hvort við annað."
Samkvæmt skipuriti Reykjavíkurborgar heyrir skrifstofa borgarlögmanns, sem er lögfræðilegur ráðgjafi borgarstjóra, beint undir hann. Í ljósi þessa er ekki unnt að líta á borgarstjóra og borgarlögmann sem tvö aðskilin stjórnvöld í merkingu upplýsingalaga. Skjöl, sem ganga á milli þeirra eða starfsmanna þeirra, teljast því, almennt séð, vinnuskjöl í skilningi 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga, þ. á m. það minnisblað sem kærandi hefur óskað eftir aðgangi að.
Fyrir liggur hins vegar að afrit af minnisblaðinu hefur verið sent skólastjóra Námsflokka Reykjavíkur. Námsflokkarnir eru stofnun á vegum Reykjavíkurborgar og fá m.a. fjárframlög frá borginni og íslenska ríkinu. Með skírskotun til þessa verða Námsflokkarnir ekki lagðir að jöfnu við deild eða sambærilega einingu innan skrifstofu borgarstjóra sem framkvæmdastjóra Reykjavíkurborgar, heldur sem sjálfstæða borgarstofnun og því sérstætt stjórnvald í merkingu upplýsingalaga.
Samkvæmt framansögðu er það álit úrskurðarnefndar að minnisblaðið hafi ekki aðeins verið ætlað til afnota fyrir borgarstjóra, heldur einnig fyrir skólastjóra Námsflokka Reykjavíkur í þágu þeirrar stofnunar. Þar með getur skjalið ekki talist vinnuskjal samkvæmt hinni þröngu skilgreiningu í 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga.
Með skírskotun til þess, sem að framan segir, ber borgarlögmanni að veita kæranda aðgang að minnisblaðinu enda hefur það ekki að geyma neinar þær upplýsingar sem leynt eiga að fara skv. 5. gr. upplýsingalaga.
Borgarlögmanni er skylt að veita kæranda, [...], f.h. [A], aðgang að minnisblaði sínu til borgarstjóra, dagsettu 26. október sl., í tilefni af erindi skólans til borgarráðs.
Eiríkur Tómasson, formaður
Elín Hirst
Valtýr Sigurðsson