A-091/2000 Úrskurður frá 21. janúar 2000
ÚRSKURÐUR
Hinn 21. janúar 2000 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-91/2000:
Kæruefni
Með bréfi, dagsettu 20. desember sl., kærði […] hrl., f.h. [A], synjun utanríkisráðuneytisins, dagsetta 24. nóvember sl., um að veita umbjóðanda hans aðgang að tilteknum gögnum sem tengjast samningi ráðuneytisins við Keflavíkurkaupstað frá 21. apríl 1983 og yfirlýsingu þess frá 7. febrúar 1990.
Með bréfi, dagsettu 3. janúar sl., var utanríkisráðuneytinu veittur frestur til að gera athugasemdir við kæru þessa og koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun sinni til kl. 16.00 hinn 10. janúar sl. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefnd yrðu látin í té sem trúnaðarmál afrit af þeim gögnum, sem kæran laut að, innan sama frests. Að beiðni ráðuneytisins var frestur þessi framlengdur til kl. 16.00 hinn 17. janúar sl. Þann dag barst umsögn utanríkisráðuneytisins, dagsett sama dag, ásamt umbeðnum gögnum.
Í fjarveru Valtýs Sigurðssonar og Elínar Hirst tóku varamennirnir Ólafur E. Friðriksson og Sif Konráðsdóttir sæti þeirra við meðferð og úrskurð í kærumáli þessu.
Málsatvik
Samkvæmt gögnum máls þessa eru atvik í stuttu máli þau að utanríkisráðuneytið og Keflavíkurkaupstaður gerðu 21. apríl 1983 með sér samning um leigu á landspildu á Hólmsbergi norðan Helguvíkur til að reisa þar olíubirgðastöð fyrir varnarliðið á Keflavíkurflugvelli og önnur mannvirki því tengd, þ. á m. hafnargarð í Helguvík. Í 5. mgr. II. gr. samnings þessa segir orðrétt: "Umsjón, afgreiðsla og öryggisgæsla á hafnarsvæðinu verði í höndum íslenskra aðila og gjaldtaka með sama hætti og verið hefur í Keflavíkurhöfn til þessa". Til að fullnægja þessu ákvæði samningsins gaf ráðuneytið síðar út yfirlýsingu 7. febrúar 1990, þar sem það lýsti sig reiðubúið til þess að veita Keflavíkurkaupstað einkarétt til að semja við bandarísk stjórnvöld um þessi verkefni í olíuhöfn og á eldsneytisbirgðasvæði varnarliðsins í Helguvík til a.m.k. fimm ára, að uppfylltum nánar tilteknum skilyrðum.
Utanríkisráðuneytið hefur síðan falið öðrum aðila að annast þessi verkefni frá og með 1. maí 1999. Í framhaldi af bréfaskiptum umboðsmanns kæranda og ráðuneytisins af því tilefni fór umboðsmaðurinn fram á, f.h. kæranda, með bréfi, dagsettu 20. október sl., að fá aðgang að öllum gögnum ráðuneytisins sem tengjast framangreindum samningi og yfirlýsingu.
Með bréfi, dagsettu 24. nóvember sl., varð utanríkisráðuneytið við beiðni kæranda að hluta, en synjaði um aðgang að eftirgreindum skjölum á grundvelli 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996:
1. Handrituðu skjali um Helguvíkurmál, ódagsettu.
2. Minnisblaði um gjaldtöku, dagsettu 22. september 1989.
3. Vinnuskjali varnarmálaskrifstofu um vörugjöld vegna Helguvíkurhafnar, dagsettu 10. nóvember 1989.
4. Minnisblaði vegna leigulóðar við Helguvík, dagsettu 15. janúar 1993.
5. Minnisblaði vegna viðlegukants í Helguvíkurhöfn, dagsettu 8. nóvember 1994.
6. Minnisblaði varnarmálaskrifstofu til ráðuneytisstjóra um olíuflutninga um Helgu-víkurhöfn, dagsettu 23. apríl 1996.
Af hálfu kæranda er því haldið fram að skjöl þessi hafi að geyma upplýsingar sem ekki verði aflað annars staðar frá. Af þeim sökum geti undanþága 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga ekki átt við. Þá telur hann að upplýsingar í þessum skjölum geti orðið til þess að skýra frekar framangreindan samning og hugsanlega jafnað ágreining aðila um framkvæmd hans. Með vísun til þeirra hagsmuna telur kærandi að veita beri aðgang að þeim á grundvelli 9. gr. upplýsingalaga.
Í umsögn utanríkisráðuneytisins til úrskurðarnefndar, dagsettri 17. janúar sl., er áréttað að synjun ráðuneytisins byggist á 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga. Telur ráðuneytið að frávik frá þeirri undanþágu eigi ekki við umbeðin skjöl. Um sé að ræða minnisblöð og hugleiðingar starfsmanna ráðuneytisins. Ekkert þeirra hafi að geyma upplýsingar um endanlega ákvörðun um afgreiðslu máls eða upplýsingar um staðreyndir, sem ekki verði aflað annars staðar frá. Jafnframt bendir ráðuneytið á að skjöl þessi snerti ekki túlkun þess á umræddum samningi og yfirlýsingu. Afstaða þess til túlkunar þeirra liggi ljós fyrir í bréfi til kæranda, dagsettu 5. júlí 1999, en þar kemur m.a. fram að ráðuneytið telji yfirlýsinguna einungis hafa tryggt Keflavíkur-kaupstað einkarétt til þeirra verkefna, sem að framan greinir, í fimm ár og að engin slík réttindi hafi falist í samningnum sjálfum.
Aðilar máls þessa hafa fært frekari rök fyrir kærunni annars vegar og hinni kærðu ákvörðun hins vegar. Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð grein fyrir þessum röksemdum í úrskurði þessum, en úrskurðarnefnd hefur haft þær til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða
1.
1.
Í 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga segir orðrétt: "Stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita aðila sjálfum aðgang að skjölum og öðrum gögnum sem varða tiltekið mál ef þau hafa að geyma upplýsingar um hann sjálfan." Með vísun til meginmarkmiðs upplýsingalaga og athugasemda með frumvarpi til laganna ber að skýra orðalagið "upplýsingar um hann sjálfan" svo rúmt að það taki til upplýsinga sem varða aðila máls. Vegna þess að kærandi, [A], hefur tekið við réttindum og skyldum Keflavíkurkaupstaðar samkvæmt samningnum við utanríkisráðuneytið frá 21. apríl 1983 verður að telja [A] aðila máls í skilningi hins umrædda ákvæðis þar eð hann hefur, að áliti úrskurðarnefndar, einstaklega og verulega hagsmuni af því, umfram aðra, að fá aðgang að hinum umbeðnu gögnum.
Samkvæmt framansögðu er í 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga mælt svo fyrir að skylt sé að veita aðila máls aðgang að gögnum ef þau hafa að geyma upplýsingar er snerta hann sjálfan. Í 2. og 3. mgr. þeirrar greinar er að finna undantekningar frá þessari meginreglu, þ. á m. segir í 1. tölul. 2. mgr. að ákvæði 1. mgr. gildi ekki "um þau gögn sem talin eru í 4. gr." laganna.
2.
Utanríkisráðuneytið byggir þá ákvörðun sína að synja kæranda um aðgang að hinum umbeðnu gögnum einvörðungu á 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga, en ekki öðrum ákvæðum 4. - 6. gr. laganna. Í 3. tölul. 4. gr. segir að réttur til aðgangs að gögnum taki ekki til "vinnuskjala sem stjórnvald hefur ritað til eigin afnota. Þó skal veita aðgang að vinnuskjölum ef þau hafa að geyma endanlega ákvörðun um afgreiðslu máls eða upplýsingar sem ekki verður aflað annars staðar frá".
Upplýst er að utanríkisráðuneytið hefur veitt kæranda aðgang að þeim gögnum, sem varða beiðni hans og eru í vörslum stofnunarinnar, ef frá eru talin þau sex skjöl sem talin eru upp í kaflanum um málsatvik hér að framan. Fallist er á það álit ráðuneytisins að þau skjöl séu öll vinnuskjöl sem stjórnvald hefur ritað til eigin afnota í skilningi 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga.
Eftir stendur hins vegar að skera úr því hvort umrædd skjöl hafi að geyma upp-lýsingar, sem ekki verður aflað annars staðar frá, sbr. ákvæðið í niðurlagi 3. tölul. 4. gr. Í athugasemdum, sem fylgdu frumvarpi til upplýsingalaga, segir svo um þetta ákvæði: "Með síðastnefndu orðalagi er einkum átt við upplýsingar um staðreyndir máls sem af einhverjum ástæðum er ekki að finna annars staðar en kunna að hafa vegið þungt við ákvörðunartöku. Rökin að baki þessari reglu eru einkum þau að slíkar upplýsingar geti verið ómissandi til skýringar á ákvörðun og af þeim orsökum sé ekki rétt að undanþiggja þær aðgangi almennings enda þótt þær sé aðeins að finna í vinnuskjölum."
Úrskurðarnefnd hefur kynnt sér efni umræddra skjala. Að því leyti, sem þau lúta að samningnum frá 21. apríl 1983 og/eða yfirlýsingunni frá 7. febrúar 1990, er þar fyrst og fremst að finna hugleiðingar starfsmanna utanríkisráðuneytisins um þá gerninga, en ekki neinar upplýsingar um staðreyndir sem máli skipta og ekki verður aflað annars staðar frá. Í skjali, merktu nr. 3, er hins vegar að finna slíkar upplýsingar og verður ekki séð, hvorki af umsögn ráðuneytisins né þeim skjölum, sem lögð hafa verið fyrir úrskurðarnefnd í máli þessu, að þeirra verði aflað annars staðar frá.
Samkvæmt framansögðu og með vísun til 1. mgr. 9. gr. og 3. tölul. 4. gr. upplýsinga-laga er það álit úrskurðarnefndar að utanríkisráðuneytinu sé heimilt að synja kæranda um aðgang að skjölum, merktum nr. 1 - 2 og 4 - 6. Hins vegar sé því skylt að veita honum aðgang að hluta af skjali, merktu nr. 3, sbr. 7. gr. laganna. Ljósrit af síðastgreindu skjali fylgir því eintaki af úrskurði þessum, sem sent verður ráðuneytinu, þar sem nefndin hefur merkt við þá hluta sem hún telur að veita beri kæranda aðgang að.
Úrskurðarorð:
Staðfest er hin kærða ákvörðun utanríkisráðuneytisins, að öðru leyti en því að ráðuneytinu ber að veita kæranda, [A], aðgang að hluta vinnuskjals varnarmálaskrifstofu um vörugjöld vegna Helguvíkurhafnar, dagsettu 10. nóvember 1989.
Eiríkur Tómasson, formaður
Ólafur E. Friðriksson
Sif Konráðsdóttir