A-092/2000 Úrskurður frá 31. janúar 2000
ÚRSKURÐUR
Hinn 31. janúar 2000 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-92/2000:
Kæruefni
Með bréfi, dagsettu 6. janúar sl., kærði [A], fréttamaður á [B] synjun Hollustuverndar ríkisins, dagsetta 4. s.m., um að veita honum aðgang að gögnum, er tilgreina þau fyrirtæki, sem athuguð voru í könnun stofnunarinnar á þrifum í matvælafyrirtækjum og á hitastigi kælivara í matvöruverslunum og hvaða athugasemdir voru gerðar hjá hverju þeirra um sig.
Með bréfi, dagsettu 6. janúar sl., var kæran kynnt Hollustuvernd ríkisins og stofnuninni gefinn kostur á að gera athugasemdir við hana og koma að frekari rökstuðningi fyrir hinni kærðu ákvörðun til kl. 16.00 hinn 14. janúar sl. Jafnframt var þess óskað að nefndinni yrðu látin í té sem trúnaðarmál afrit þeirra gagna, sem kæran laut að, innan sama frests. Umsögn [C] hdl. f.h. Hollustuverndar ríkisins, dagsett 11. janúar sl., barst úrskurðarnefnd innan tilskilins frests, svo og eftirtalin gögn með bréfi frá Hollustuvernd ríkisins, dagsettu 13. s.m.:
1. Erindi Hollustuverndar ríkisins til allra heilbrigðiseftirlitssvæða, dagsett 18. febrúar 1999, um eftirlitsverkefni á árinu 1999 og gögn vegna þeirra.
2. Könnun á hitastigi kælivara í matvöruverslunum:
i. Samanburður á mælingum árin 1997 og 1999, dreifing eftir hitastigi og vörutegundum, og samanburður á milli svæða
ii. Niðurstöður mælinga flokkaðar eftir vörutegundum.
iii. Samanburður á niðurstöðum mælinga milli svæða, flokkaðar eftir vörutegundum.
iv. Niðurstöður mælinga á hverri vörutegund í hverju fyrirtæki um sig.
v. Erindi Heilbrigðiseftirlits Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis, dagsett 27. ágúst 1999, um niðurstöður könnunar á svæðinu ásamt niðurstöðum könnunar í hverju fyrirtæki um sig á útfylltum eyðublöðum.
vi. Niðurstöður könnunar á Suðurnesjasvæði á útfylltum eyðublöðum fyrir hvert fyrirtæki um sig.
vii. Niðurstöður könnunar á Vestfjarðasvæði á útfylltum eyðublöðum fyrir hvert fyrirtæki um sig.
viii. Símbréf Heilbrigðiseftirlits Norðurlands eystra, dagsett 6. október 1999, um niðurstöður könnunar á svæðinu á útfylltum eyðublöðum fyrir hvert fyrirtæki um sig.
ix. Erindi Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur, dagsett 23. september 1999, um niðurstöður könnunar á svæðinu ásamt útfylltum eyðublöðum fyrir hvert fyrirtæki um sig.
x. Niðurstöður könnunar á Kjósarsvæði á útfylltum eyðublöðum fyrir hvert fyrirtæki um sig.
xi. Erindi Heilbrigðiseftirlits Austurlands, dagsett í ágústlok 1999, um niðurstöður könnunar á svæðinu ásamt útfylltum eyðublöðum fyrir hvert fyrirtæki um sig.
3. Könnun á þrifum í veitingahúsum og kjötvinnslum:
i. Yfirlit um niðurstöður könnunar í hverju fyrirtæki um sig frá Heilbrigðiseftirliti Austurlands.
ii. Niðurstöður könnunar á Kjósarsvæði í hverju fyrirtæki um sig á útfylltum eyðublöðum og á yfirlitsblaði.
iii. Niðurstöður könnunar á Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæði í hverju fyrirtæki um sig á útfylltum eyðublöðum og á yfirlitsblaði.
iv. Niðurstöður könnunar á Vestfjarðasvæði í hverju fyrirtæki um sig á útfylltum eyðublöðum.
v. Niðurstöður könnunar á Norðurlandssvæði vestra í hverju fyrirtæki um sig á útfylltum eyðublöðum og á yfirlitsblaði.
Í fjarveru Eiríks Tómassonar tók Steinunn Guðbjartsdóttir varamaður sæti hans við meðferð og úrskurð í kærumáli þessu.
Málsatvik
Samkvæmt gögnum máls þessa eru atvik þess í stuttu máli þau að Hollustuvernd ríkisins lét á tímabilinu frá apríl til október 1999 gera úrtakskönnun á þrifum í matvælafyrirtækjum og á hitastigi kælivara í matvöruverslunum á nokkrum heilbrigðiseftirlitssvæðum. Samandregnar almennar niðurstöður kannananna voru birtar á heimasíðu stofnunarinnar (www.hollver.is) án þess að fram kæmi hvaða fyrirtæki hefðu verið könnuð og hvaða athugasemdir hefðu verið gerðar hjá hverju þeirra. Jafnframt var fjölmiðlum send tilkynning um að þessar upplýsingar væri þar að finna með bréfi, dagsettu 3. janúar 2000.
Með bréfi til Hollustuverndar ríkisins, dagsettu 3. janúar sl., fór kærandi fram á að fá aðgang að gögnum stofnunarinnar um hvaða fyrirtæki hefðu verið könnuð og hvaða athugasemdir hefðu verið gerðar hjá hverju þeirra um sig. Með bréfi, dagsettu 4. s.m., var beiðni kæranda synjað með vísan til 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 og 16. gr. laga nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir. Í bréfi stofnunarinnar var jafnframt til þess vísað að kannanir þessar hefðu verið gerðar á löngum tíma og viðkomandi fyrirtæki verið upplýst um niðurstöður þeirra. Birting þeirra nú kynni því að gefa ranga mynd af núverandi stöðu mála á hverjum stað um sig. Þá hefði aðeins hluti fyrirtækja á viðkomandi eftirlitssvæðum lent í úrtakinu. Markmið þessara kannana hefði verið að stuðla að virku innra eftirliti í matvælafyrirtækjum og tryggja þannig öryggi matvæla á markaði. Þá hefði könnun á þrifum sérstaklega verið að ætlað að taka út ástand mála og kynna aðferðir við mat á hreinlæti og könnun á hitastigi kælivara verið gerð til að fá samanburð við niðurstöður mælinga í sambærilegri eldri könnun. Birtingu almennra niðurstaðna í könnununum væri ekki aðeins beint gegn þeim fyrirtækjum, sem könnuð hefðu verið, heldur hefði einnig falið í sér ábendingu til annarra fyrirtækja af sama tagi um að kanna hreinlætisáætlanir og hvernig staðið væri að þrifum og kælingu matvara.
Í kæru til nefndarinnar, dagsettri 6. janúar sl., var bent á að umbeðnar upplýsingar varði heilnæmi söluvöru á markaði og eigi með skírskotun til þess erindi við almenning.
Í umsögn umboðsmanns Hollustuverndar ríkisins til úrskurðarnefndar, dagsettri 11. janúar sl., var áréttað að aðeins hluti heilbrigðiseftirlitssvæða í landinu hafi tekið þátt í umræddum könnununum og ekki hafi öll fyrirtæki innan hvers svæðis verið heimsótt. Fyrirtækin hafi verið valin af handahófi og tilviljun ein ráðið hvaða fyrirtæki var skoðað. Jafnframt voru framangreind markmið kannananna áréttuð og upplýst að þau tengist innra eftirliti, sem fyrirtækjum væri nú skylt að viðhafa, skv. 4. gr. reglugerðar nr. 522/1994, um matvælaeftirlit og hollustuhætti við framleiðslu og dreifingu matvæla, í því skyni að stuðla að öryggi matvæla á markaði. Slíkar kannanir gætu ekki þjónað tilgangi sínum, nema fyrirtæki gætu óhikað opnað dyr sínar fyrir eftirlitsmönnum og átt við þá gott samstarf um framkvæmd þeirra. Fyrirsjáanlegt væri að erfitt yrði um vik að fá aðila til slíks samstarfs í úrtakskönnun, ef þeir mættu búast við að nafn fyrirtækis þeirra yrði síðar tengt niðurstöðum slíkrar könnunar. Tilgangur þeirra væri að afla meðaltalsupplýsinga til frekari úrvinnslu í þágu almannaheilla og tölfræðilegra upplýsinga milli ára. Allt þetta ferli yrði sett í uppnám ef stofnuninni yrði gert að veita upplýsingar um nöfn þeirra fyrirtækja sem af tilviljun lentu í úrtakskönnun af þessum toga. Af þeim sökum teldi stofnunin að 4. tölul. 6. gr. upplýsingalaga ætti við um hinar umbeðnu upplýsingar.
Þá er í umsögninni bent á að gögn þau, sem synjað hafi verið um aðgang að, geymi einungis upplýsingar sem ætlaðar séu til frekari úrvinnslu á vegum einstakra heilbrigðisnefnda. Meðferð þeirra og afgreiðsla felist í að vinna úr þeim meðaltalstölur og bera niðurstöður þeirra saman á ýmsan hátt, s.s. milli ára, milli landshluta, milli landa o.fl. Að því virtu teljist þau vinnuskjöl í skilningi 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga, enda geymi þau ekki upplýsingar um endanlega afgreiðslu máls.
Loks telur stofnunin að óheimilt sé að veita aðgang að umbeðnum gögnum á grundvelli 5. gr. upplýsingalaga vegna samkeppnishagsmuna þeirra fyrirtækja, sem þátt tóku í könnununum. Því til stuðnings er bent á að samkeppnisráð hafi í ákvörðun nr. 40/1998 frá 17. desember 1999 talið að aðgerðir Hollustuverndar ríkisins á grundvelli laga nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir, gætu haft áhrif á samkeppnisstöðu einkaaðila. Með hliðsjón af þeirri niðurstöðu telur Hollustuvernd að það geti hamlað samkeppni og a.m.k. brenglað samkeppnisstöðu þeirra fyrirtækja, sem um er að ræða, ef aðgangur yrði veittur að niðurstöðum kannananna. Allsendis sé óvíst að ástand hjá þeim fyrirtækjum, sem ekki voru könnuð, sé með öðrum hætti en ástand hjá þeim, sem heimsótt voru. Verði aðgangur veittur að upplýsingum um ástand mála hjá keppinautum þeirra, sem ekki voru kannaðir, sé það til þess fallið að hafa áhrif á samkeppnisstöðu einstakra fyrirtækja óháð því hvort ástand mála var kannað hjá þeim eða ekki. Jafnframt sé til þess að líta upplýsingar úr könnununum séu nú orðnar svo gamlar að þær gefi e.t.v. ekki rétta mynd af stöðu mála hjá viðkomandi fyrirtækjum.
Aðilar máls þessa hafa fært frekari rök fyrir kærunni annars vegar og hinni kærðu ákvörðun hins vegar. Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð grein fyrir þessum röksemdum í úrskurði þessum, en úrskurðarnefnd hefur haft þær til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða
1.
1.
Samkvæmt 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga á sá sem fer fram á aðgang að gögnum að tilgreina þau gögn sem hann óskar að kynna sér. Þá getur hann óskað eftir að fá að kynna sér upplýsingar um tiltekið mál án þess að tilgreina einstök gögn sem málið varða.
Kannanir þær sem hér um ræðir fóru annars vegar fram á sjö af tíu heilbrigðiseftirlitssvæðum og hins vegar á fimm svæðum. Í hinni fyrrnefndu voru 73 fyrirtæki heimsótt og í hinni síðarnefndu 79. Framkvæmd þeirra var í höndum fulltrúa heilbrigðisnefndar á hverju svæði um sig. Samandregnar niðurstöður kannananna og ályktanir sem af þeim eru dregnar voru birtar á heimasíðu Hollustuverndar ríkisins og athygli fjölmiðla vakin á þeim með tilkynningu frá stofnuninni, dagsettri 3. janúar 2000. Að þessu athuguðu er það álit úrskurðarnefndar að líta verði svo á að hvor könnun um sig og gögn er þær varða teljist sérstakt mál í skilningi 1. mgr. 3. gr., sbr. 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga.
2.
Í 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga segir orðrétt: "Stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.-6. gr." Í 3. tölul. 4. gr. laganna er tekið fram, að réttur almennings til aðgangs að gögnum taki ekki til "vinnuskjala sem stjórnvald hefur ritað til eigin afnota; þó skal veita aðgang að vinnuskjölum ef þau hafa að geyma endanlega ákvörðun um afgreiðslu máls eða upplýsingar sem ekki verður aflað annars staðar frá." Síðastnefnt ákvæði felur í sér undantekningu frá meginreglunni um upplýsingarétt almennings samkvæmt upplýsingalögum og ber því að skýra það þröngt. Í athugasemdum, sem fylgdu frumvarpi til upplýsingalaga, segir svo um þetta atriði: "Með vinnuskjölum er hér einkum átt við skjöl sem stjórnvald ritar til eigin afnota, svo og skjöl sem fara á milli deilda, skrifstofa eða að öðru leyti á milli starfsmanna hjá sama stjórnvaldi. Á hinn bóginn teljast gögn, sem fara á milli tveggja stjórnvalda, ekki vinnuskjal enda þótt bréfaskiptin séu liður í meðferð máls og stjórnvöldin standi í nánum tengslum hvort við annað."
Samkvæmt 18. gr. laga nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir, er Hollustuvernd ríkisins starfrækt til að annast eftirlit með framkvæmd laganna og vera stjórnvöldum til ráðuneytis um málefni er undir lögin falla. Stofnunin hefur yfirumsjón með heilbrigðiseftirliti og skal sjá um "vöktun og að rannsóknir þessu tengdar séu framkvæmdar". Samkvæmt 11. gr. sömu laga, sbr. 1. gr. laga nr. 59/1999, er landinu skipt í eftirlitssvæði og skal heilbrigðisnefnd, kosin eftir hverjar sveitarstjórnarkosningar, starfa á hverju svæði.
Í málinu liggur fyrir að Hollustuvernd ríkisins fól heilbrigðisnefndum á ákveðnum eftirlitssvæðum að framkvæma úrtakskönnun, annars vegar á þrifum í matvælafyrirtækjum og hins vegar á hitastigi kælivara í matvöruverslunum. Af gögnum málsins að dæma verður ekki annað ráðið en að niðurstöður kannananna liggi fyrir í endanlegri gerð og hafi ásamt vinnugögnum verið sendar Hollustuvernd ríkisins. Þar með teljast gögn þessi ekki vinnuskjöl sem stjórnvald hefur ritað til eigin afnota í skilningi 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga.
3.
Upphaf 6. gr. upplýsingalaga og 4. tölul. hennar hljóða svo: "Heimilt er að takmarka aðgang almennings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast, enda hafi þau að geyma upplýsingar um: fyrirhugaðar ráðstafanir eða próf á vegum ríkis eða sveitarfélaga ef þau yrðu þýðingarlaus eða næðu ekki tilætluðum árangri væru þau á almannavitorði." Í athugasemdum með frumvarpi til upplýsingalaga kemur fram, að markmið þessa ákvæðis laganna sé að hindra að unnt sé að afla sér á ótilhlýðilegan hátt vitneskju um fyrirhugaðar ráðstafanir á vegum hins opinbera eða ráðstafanir sem ætlað er að tryggja öryggi. Ennfremur geti fyrirhugaðar eftirlitsaðgerðir heilbrigðiseftirlits fallið þar undir.
Fallast má á að ákvæði 4. tölul. 6. gr. geti m.a. takmarkað aðgang að upplýsingum um fyrirhugaðar eftirlitsaðgerðir af því tagi, sem hér um ræðir. Sú takmörkun fellur hins vegar niður jafnskjótt og slíkum aðgerðum er lokið skv. 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga, nema önnur takmörkunarákvæði 5. eða 6. gr. s.l. eigi við. Samkvæmt skýrslu Hollustuverndar var tilgangur kannana þessara að afla meðaltalsupplýsinga til frekari úrvinnslu í þágu almannaheilla og tölufræðilegra upplýsinga milli ára. Af gögnum málsins verður ekki ráðið að Hollustuvernd ríkisins eða viðkomandi heilbrigðisnefndir hafi áform um frekari aðgerðir gagnvart þeim fyrirtækjum sem könnuð voru. Að þessu athuguðu verður ekki á það fallist að heimilt sé að takmarka aðgang að gögnum þeim, sem hér um ræðir, á grundvelli 4. tölul. 6. gr. upplýsingalaga, sbr. 1. mgr. 8. gr. s.l.
4.
Af hálfu Hollustuverndar ríkisins er því einnig haldið fram, að aðgangur að gögnum máls þessa sé til þess fallinn að raska samkeppnisstöðu fyrirtækja á þeim eftirlitssvæðum, sem könnunin tók til, án tillits til þess hvort ástand mála var kannað hjá þeim eða ekki. Til stuðnings þeirri málsástæðu vísar stofnunin m.a. til ákvörðunar samkeppnisráðs í tilteknu máli þar sem fram kom það álit, að aðgerðir stofnunarinnar væru til þess fallnar að hafa áhrif á samkeppnisstöðu einkaaðila. Í ljósi þeirra samkeppnishagsmuna, sem þannig séu í húfi, telur stofnunin að skylda beri til að takmarka aðgang að umræddum gögnum á grundvelli síðari málsliðar 5. gr. upplýsingalaga
Í 5. gr. upplýsingalaga segir: "Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Sömu takmarkanir gilda um aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila." Ákvæði þetta felur í sér undantekningu frá meginreglu upplýsingalaga og ber því að skýra það þröngt. Í athugasemdum við síðari málslið þessarar greinar sagði m.a. svo í frumvarpi því, er varð að upplýsingalögum: "Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Þannig er óheimilt að veita upplýsingar um atvinnu-, framleiðslu- og viðskiptaleyndarmál eða viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- eða samkeppnisstöðu svo og aðra mikilvæga viðskiptahagsmuni."
Þá er í 1. mgr. 16. gr. laga nr. 7/1998 að finna svohljóðandi þagnarskylduákvæði: "Þeir sem starfa samkvæmt lögum þessum eru bundnir þagnarskyldu um atriði er varða framleiðslu- og verslunarleynd. Sama gildir um atriði sem þeir fá vitneskju um og leynt skulu fara samkvæmt lögum eða eðli máls." Þeir hagsmunir, sem fyrri málslið þessa ákvæðis er ætlað að vernda, eru hinir sömu og síðari málsliður 5. gr. upplýsingalaga tekur til. Síðari málsliður ákvæðisins takmarkar ekki aðgang að upplýsingum samkvæmt upplýsingalögum, sbr. síðari málslið 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga. Í 2. mgr. 16. gr. laga nr. 7/1998 segir jafnframt svo: "Upplýsingar og tilkynningar heilbrigðiseftirlits sveitarfélaga til fjölmiðla skulu vera efnislega rökstuddar og þess gætt að einstakar atvinnugreinar, stofnanir eða fyrirtæki bíði ekki tjón og álitshnekki að óþörfu. Sama gildir um aðra sem starfa samkvæmt lögum þessum."
Kannanir þær sem hér um ræðir fóru fram á grundvelli heimilda í lögum nr. 7/1998 og reglugerð nr. 522/1994 til að hafa eftirlit með matvælafyrirtækjum. Þær náðu ekki til allra slíkra fyrirtækja á þeim heilbrigðiseftirlitssvæðum, sem þátt tóku í könnununum, heldur aðeins hluta þeirra. Samkvæmt skýrslu Hollustuverndar ríkisins réð tilviljun ein hvaða fyrirtæki voru skoðuð. Ekkert bendir til að stjórnvöld hafi farið út fyrir valdheimildir sínar við framkvæmd kannananna, þau ekki gætt jafnræðis milli aðila eða kannanirnar ekki náð markmiðum sínum. Þvert á móti bendir tilkynning Hollustuverndar ríkisins til fjölmiðla, dagsett 3. janúar sl., til að kannanirnar hafi tekist eins og til var ætlast.
Í máli þessu liggur fyrir að Hollustuvernd ríkisins hefur þegar birt upplýsingar um samandregnar almennar niðurstöður kannananna, ályktanir sem af þeim eru dregnar og hvaða úrbóta stofnunin telji þörf. M.a. er þar sérstaklega dregið fram að ástand mála sé allvíða ekki í samræmi við þær kröfur sem gerður eru. Leggja verður til grundvallar að stofnunin telji þá framsetningu ekki valda fyrirtækjum á hlutaðeigandi svæðum tjóni eða álitshnekki að óþörfu, sbr. niðurlag fyrri málsliðar 2. mgr. 16. gr. laga n.r 7/1998.
Síðari málslið 5. gr. upplýsingalaga er m.a. ætlað að vernda mikilvæga samkeppnishagsmuni fyrirtækja sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari. Þessir hagsmunir fyrirtækja á þeim svæðum, sem þátt tóku í könnuninni, horfa hins vegar mismunandi við eftir því hvort fyrirtækin tóku þátt í könnuninni og hver niðurstaða varð hjá hverju þeirra. Ljóst þykir að upplýsingar af því tagi, sem hér um ræðir, eru almennt til þess fallnar að hafa áhrif á samkeppnisstöðu viðkomandi fyrirtækja. Hins vegar þykir, m.t.t. þess sem þegar hefur verið birt um niðurstöður kannananna og ályktanir sem af þeim eru dregnar, ekki sanngjarnt eða eðlilegt að gögnum málsins sé haldið leyndum hvorki gagnvart þeim fyrirtækjum sem könnuð voru né þeim sem ekki voru könnuð. Að þessu athuguðu þykir ekki uppfyllt það skilyrði 5. gr. upplýsingalaga að sanngjarnt sé og eðlilegt að upplýsingarnar fari leynt.
Samkvæmt þessu er það niðurstaða úrskurðarnefndar að veita beri kæranda aðgang að gögnum sem talin eru undir töluliðum 2 og 3 í kæruefnislýsingu hér að framan, gögn í tölulið 1 falla utan við beiðni hans.
Úrskurðarorð:
Hollustuvernd ríkisins ber að veita kæranda, [A], aðgang að gögnum, er tilgreina þau fyrirtæki, sem athuguð voru í könnun stofnunarinnar á þrifum í matvælafyrirtækjum og á hitastigi kælivara í matvöruverslunum og hvaða athugasemdir voru gerðar hjá hverju þeirra um sig, sbr. tilgreind gögn í töluliðum 2 og 3 í kæruefnislýsingu.
Eiríkur Tómasson, formaður
Elín Hirst
Steinunn Guðbjartsdóttir