A-097/2000 Úrskurður frá 19. júlí 2000
ÚRSKURÐUR
Hinn 19. júlí 2000 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. 97/2000:
Kæruefni
Með bréfi, dagsettu 14. júní sl., kærði […], þá ákvörðun Félagsþjónustu Reykjavíkur að afmá hluta upplýsinga úr dagáls-nótum, sem fylgdu erindi stofnunarinnar til kæranda, dagsettu 19. ágúst 1999.
Með bréfi, dagsettu 16. júní sl., var kæran kynnt Félagsþjónustunni og stofnuninni gefinn kostur á að gera athugasemdir við hana og koma að frekari rökstuðningi fyrir hinni kærðu ákvörðun til kl. 16.00 hinn 26. júní sl. Jafnframt var þess farið á leit að úrskurðarnefnd yrðu látin í té afrit þeirra gagna, er kæran laut að, innan sama frests. Að beiðni Félagsþjónustunnar var frestur þessi fyrst framlengdur til 29. júní sl. og síðar til 7. júlí sl. Umsögn stofnunarinnar, dagsett 6. júlí sl., barst innan þess frests ásamt umbeðnum gögnum.
Í fjarveru Valtýs Sigurðssonar tók Sif Konráðsdóttir varamaður sæti hans við meðferð og úrskurð í kærumáli þessu.
Málsatvik
Atvik þessa máls má rekja til ársins 1993 þegar barnaverndarnefnd Reykjavíkur lét kanna aðbúnað sonar kæranda. Könnunin fólst í því að aflað var upplýsinga hjá ýmsum aðilum, þ. á m. kæranda, og voru þær færðar í svonefndar dagálsnótur. Leiddi könnunin ekki til frekari aðgerða af hálfu barnaverndaryfirvalda.
Með bréfi til félagsmálastjóra Reykjavíkurborgar, dagsettu 10. júní 1999, fór kærandi m.a. fram á að fá aðgang að þeim gögnum "sem hrundu máli þessu af stað". Með bréfi Félagsþjónustu Reykjavíkur, dagsettu 19. ágúst 1999, voru kæranda látin í té afrit af tilkynningu um aðbúnað sonar hans, dagsettri 11. júní 1993, og dagálsnótum starfsmanna Félagsmálastofnunar Reykjavíkurborgar um meðferð málsins á tímabilinu frá 23. júní til 17. september 1993. Í bréfi Félagsþjónustunnar til kæranda var honum greint frá því að sá, sem tilkynnt hafði um aðbúnað sonar hans, hefði einnig haft upplýsingar sínar frá öðrum einstaklingi sem til þekkti og hefði hann óskað nafnleyndar gagnvart öðrum en barnaverndar-nefnd. Hefði verið orðið við þeirri ósk á grundvelli 15. gr. barnaverndarlaga nr. 58/1992 og texti í dagálsnótum sums staðar afmáður af þeim sökum.
Í kjölfarið fór kærandi ítrekað fram á að fá aðgang að öllum gögnum í framangreindu máli, þ. á m. óheftan aðgang að umræddum dagálsnótum, sbr. bréf hans til Félagsþjónustunnar, dagsett 8. og 27. september 1999. Í svarbréfum stofnunarinnar, dagsettum 10. september og 5. október 1999, er áréttað að kæranda hafi þegar verið veittur aðgangur að þeim gögnum, sem til séu, með þeim takmörkunum, er leiði af ósk eins viðmælanda stofnunarinnar um nafnleynd og gerð er grein fyrir hér að framan. Í síðara svarbréfinu er kæranda leiðbeint um að synjun stofnunarinnar um aðgang að dagálsnótunum megi skjóta til Barnaverndarstofu á grundvelli 9. og 10. gr. reglugerðar nr. 264/1995 um þá stofnun, sbr. 3. gr. barnaverndarlaga.
Með bréfi, dagsettu 15. október 1999, skaut kærandi synjun Félagsþjónustunnar um óheftan aðgang að nefndum dagálsnótum til Barnaverndarstofu. Með bréfi stofnunarinnar til kæranda, dagsettu 25. febrúar 2000, var honum tilkynnt að hún teldi ekki ástæðu til þess að gera athugasemdir við þessa ákvörðun. Í bréfinu er tekið fram að Barnaverndar-stofa telji ákvörðunina ekki vera "svokallaða stjórnsýsluákvörðun" í skilningi stjórn-sýslulaga nr. 37/1993 og muni því ekki kveða upp formlegan úrskurð í málinu. Hins vegar taki stofnunin afstöðu til þess hvort ákvörðunin uppfylli skilyrði barnaverndarlaga.
Með bréfum, dagsettum 23. og 28. mars sl., skaut kærandi máli sínu til félagsmála-ráðuneytisins. Í bréfi ráðuneytisins til kæranda, dagsettu 30. maí sl., kemur fram að ráðuneytið telji ekki efni til að kveða upp úrskurð í málinu þar sem Barnaverndarstofa hafi ekki fjallað um þann þátt þess er lýtur að takmörkun á aðgangi að gögnum í vörslu Félagsþjónustu Reykjavíkur. Á hinn bóginn er m.a. bent á það að synjun Félags-þjónustunnar megi kæra til úrskurðarnefndar um upplýsingamál.
Í kæru til nefndarinnar, dagsettri 14. júní sl., tekur kærandi sérstaklega fram að hann sætti sig við að nafn þess, sem veitt hafi barnaverndarnefnd upplýsingar og jafnframt óskað nafnleyndar, verði numið á brott úr hinum umbeðnu gögnum.
Í umsögn Félagsþjónustu Reykjavíkur til úrskurðarnefndar, dagsettri 6. júlí sl., segir m.a. að í kjölfar könnunar á grundvelli 18. gr. barnaverndarlaga, í tilefni af tilkynningu um að misfellur væru á uppeldi og aðbúnaði sonar kæranda, hafi verið tekin stjórnsýsluákvörðun sem hafi falið í sér lyktir málsins, án frekari aðgerða. Kærandi hafi verið og sé enn umönnunaraðili og forsjárhafi sonar síns. Verði því að telja að hann eigi lögmætra hagsmuna að gæta varðandi fyrrgreinda ákvörðun og teljist því aðili máls í skilningi stjórnsýslulaga. Samkvæmt því hafi kæranda verið veittur aðgangur að gögnum málsins á grundvelli barnaverndarlaga, sbr. og 15.–17. gr. stjórnsýslulaga. Ákvörðun um að synja honum um hluta af upplýsingum úr hinum umbeðnu dagálsnótum hafi þannig verið tekin með vísun til 15. gr. barnaverndarlaga til að vernda nafnleynd tilkynnanda, enda hafi þær sérstöku ástæður, sem vísað er til í síðastnefndu lagaákvæði, ekki þótt mæla með því að nafnleynd yrði aflétt.
Í umsögninni er tekið fram að ekki hafi verið tekin afstaða til upplýsingaréttar kæranda á grundvelli upplýsingalaga nr. 50/1996, enda talið að þau lög gildi ekki um aðgang að gögnum barnaverndarmálsins, sbr. 2. mgr. 2. gr. þeirra. Er þess krafist að málinu verði vísað frá úrskurðarnefnd, sbr. 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga.
Aðilar máls þessa hafa hafa fært frekari rök fyrir kærunni annars vegar og hinni kærðu ákvörðun hins vegar. Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga verður ekki gerð frekari grein fyrir þessum röksemdum í úrskurði þessum, en úrskurðarnefnd hefur haft þær til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða
1.
Eins og fram kemur í atvikalýsingunni hér að framan var synjun Félagsþjónustu Reykja-víkur um að veita kæranda óheftan aðgang að hinum umbeðnu gögnum, sem tilkynnt var honum með bréfi stofnunarinnar, dagsettu 19. ágúst 1999, og síðar áréttuð með bréfum hennar, dagsettum 10. september og 5. október 1999, fyrst kærð til úrskurðarnefndar með kæru, dagsettri 14. júní sl. Þá var löngu liðinn sá 30 daga kæru-frestur sem tiltekinn er í 1. mgr. 16. gr. upplýsingalaga.
Í 1. tölul. 28. gr. stjórnsýslulaga segir að hafi kæra borist að liðnum kærufresti skuli ekki vísa henni frá ef afsakanlegt verði talið að hún hafi ekki borist fyrr. Fyrir liggur í gögnum málsins að kærandi skaut synjun Félagsþjónustunnar til Barnaverndarstofu tíu dögum eftir að honum var leiðbeint um að hann gæti skotið henni þangað. Frá því að Barnaverndar-stofu barst erindi kæranda liðu síðan rúmir fjórir mánuðir þar til það var afgreitt af hálfu stofnunarinnar. Tæpum mánuði síðar skaut kærandi málinu til félagsmálaráðuneytisins sem afgreiddi það af sinni hálfu rúmum tveimur mánuðum síðar. Að fenginni ábendingu um kæru-heimild til úrskurðarnefndar bar kærandi loks synjunina undir nefndina u.þ.b. tveimur vikum síðar.
Ekki verður hjá því komist að gera athugasemdir við málsmeðferð Barnaverndarstofu og félagsmálaráðuneytisins. Í stað þess að ganga úr skugga um, hvort beiðni kæranda um óheftan aðgang að hinum umbeðnu gögnum byggðist á stjórnsýslulögum eða upplýsinga-lögum, fjallaði Barnaverndarstofa einvörðungu um það hvort synjun Félagsþjónustunnar hafi uppfyllt skilyrði barnaverndarlaga, eins og tekið er fram í bréfi stofnunarinnar til kæranda, dagsettu 25. febrúar sl. Ef niðurstaðan hefði orðið sú að beiðni kæranda byggðist á stjórnsýslulögum og stofnunin væri stjórnvald, "sem ákvörðun í málinu verður kærð til", í skilningi 2. mgr. 19. gr. þeirra laga hefði stofnuninni borið að taka málið til formlegs úrskurðar í samræmi við þá kæruheimild, sem þar er að finna, sbr. 31. gr. laganna. Að öðrum kosti hefði stofnunin átt að veita kæranda leiðbeiningar um það hvert hann gæti skotið synjun Félagsþjónustunnar, sbr. 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga. Þá var afgreiðsla félagsmálaráðuneytisins á erindi kæranda heldur ekki fyllilega í samræmi við fyrirmæli stjórnsýslu- og upplýsingalaga.
Með vísun til þess, sem að framan greinir, telur úrskurðarnefnd rétt að taka kæruna til greina, þótt hún hafi borist of seint, enda verður að telja afsakanlegt að hún hafi ekki borist innan lögmælts kærufrests. Þá er heldur ekki liðinn frestur sá sem tilgreindur er í 2. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga.
2.
Eins og fram kemur í kaflanum um málsatvik hér að framan, leiddi könnun barnaverndar-yfirvalda á sínum tíma á aðbúnaði sonar kæranda ekki til frekari aðgerða af þeirra hálfu. Sú ákvörðun að hafast ekkert frekar að í málinu verður ekki talin stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1.gr. stjórnsýslulaga þar sem ekki verður séð að með henni hafi verið bundinn endi á málið með formlegum hætti.
Úrskurðarnefnd hefur áður skýrt 2. mgr. 2. gr. upplýsingalaga svo að ljúki stjórnsýslumáli ekki með eiginlegri stjórnvaldsákvörðun skuli III. kafli upplýsingalaga gilda um aðgang aðila máls að gögnum þess, en ekki 15. - 17. gr. stjórnsýslulaga, sbr. t.d. úrskurð nefndarinnar í máli nr. A-29/1997 sem upp var kveðinn 20. nóvember 1997. Samkvæmt þessu hefur mál þetta réttilega verið kært til nefndarinnar skv. 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga.
3.
Í 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga segir orðrétt: "Stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita aðila sjálfum aðgang að skjölum og öðrum gögnum sem varða tiltekið mál ef þau hafa að geyma upplýsingar um hann sjálfan." Í 2. og 3. mgr. þeirrar greinar er að finna undantekningar frá þessari meginreglu, þ. á m. segir svo í 3. mgr.: "Heimilt er að takmarka aðgang aðila að gögnum ef þau hafa jafnframt að geyma upplýsingar um einkamálefni annarra, enda vegi þeir hagsmunir, sem mæla með því að upplýsingunum sé haldið leyndum, þyngra en hagsmunir þess sem fer fram á aðgang að gögnunum."
Af 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga verður jafnframt dregin sú ályktun að sérákvæði laga um þagnarskyldu geti takmarkað rétt aðila máls til aðgangs að gögnum skv. 1. mgr. 9. gr. laganna. Eitt þessara ákvæða er 15. gr. barnaverndarlaga þar sem segir: "Ef sá sem tilkynnir barnaverndarnefnd óskar nafnleyndar gagnvart öðrum en nefndinni skal það virt nema sérstakar ástæður mæli því gegn." Í athugasemdum, sem fylgdu frumvarpi til laganna þegar þau voru upphaflega sett, segir m.a. um þetta ákvæði: "Það er mikilvægt að upplýsingar berist greiðlega til barnaverndaryfirvalda. Með því að tryggja almenningi nafn-leynd er greitt fyrir því að svo verði. Nafnleyndin hefur þann tilgang að stuðla að bættri barnavernd."
Með hliðsjón af hinum tilvitnuðu ummælum verður að líta svo á að löggjafinn hafi ætlast til þess, ekki síst með tilliti til hagsmuna þeirra barna sem í hlut eiga, að hið tilvitnaða ákvæði í 15. gr. barnaverndarlaga verði túlkað fremur rúmt en þröngt. Í því máli, sem til úrlausnar er, var sá, sem tilkynnti barnaverndar-nefnd um að aðbúnaði sonar kæranda væri ábótavant, starfsmaður barnaverndarráðs á þeim tíma. Hann kvaðst m.a. hafa fengið þessar upplýsingar frá öðrum einstaklingi sem óskaði nafnleyndar gagnvart öðrum en barna-verndar-nefnd. Með vísun til markmiðs ákvæðisins í 15. gr. barnaverndarlaga, sem gerð er grein fyrir hér að framan, verður að líta svo á að halda beri nafni þessa einstaklings leyndu fyrir kæranda, enda verður að telja að þeir hagsmunir, sem mæla með því að upp-lýsingum um hann sé haldið leyndum, vegi þyngra en hagsmunir kæranda af því að fá aðgang að þeim, sbr. 3. mgr. 9. gr. upplýsingalaga. Verður heldur ekki talið að þær sérstöku ástæður, sem vitnað er til í niðurlagi 15. gr. barnaverndarlaga, séu fyrir hendi, eins og skilmerkilega er gerð grein fyrir í bréfi félagsmálaráðuneytisins til kæranda, dagsettu 30. maí sl.
Með vísun til þessa er Félagsþjónustu Reykjavíkur óskylt að veita kæranda aðgang að upplýsingum um nafn og persónulega hagi þess einstaklings sem óskað hefur nafnleyndar samkvæmt framansögðu og fram koma í hinum umbeðnu dagálsnótum. Ljósrit af nótunum fylgir því eintaki af úrskurði þessum sem sent verður Félagsþjónustunni þar sem úrskurðarnefnd hefur merkt við þær upplýsingar sem hún telur að halda skuli leyndum fyrir kæranda. Veita ber honum aðgang að öðru efni nótanna skv. 7. gr. upplýsingalaga.
Úrskurðarorð:
Hin kærða ákvörðun Félagsþjónustu Reykjavíkur er staðfest, að öðru leyti en því að veita ber kæranda, […], aðgang að hluta af umbeðnum dagálsnótum, eins og gerð er grein fyrir hér að framan.
Eiríkur Tómasson, formaður
Elín Hirst
Sif Konráðsdóttir