A-101/2000 Úrskurður frá 11. ágúst 2000
ÚRSKURÐUR
Hinn 11. ágúst 2000 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-101/2000:
Kæruefni
Með bréfi, dagsettu 21. júlí sl., kærði […] f.h. […] ehf. synjun Áfengis- og tóbaksverslunar ríkisins (ÁTVR) um að veita honum aðgang að tvenns konar upplýsingum. Annars vegar að upplýsingum um mánaðarlega sölu einstakra tegunda í vínbúðunum Heiðrúnu (vínbúðin Stuðlahálsi 2) og í Kringlunni. Hins vegar að upplýsingum um í hvaða vínbúðum þær tegundir frá [A] ehf. eru seldar, sem útsölustjórar ÁTVR hafa valið til sölu á tímabilinu frá júní til ágúst á yfirstandandi ári umfram svonefnt skylduval.
Með bréfi, dagsettu 24. júlí sl., var kæran kynnt ÁTVR og versluninni veittur frestur til að að gera athugasemdir við hana og koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun sinni til kl. 16.00 hinn 3. ágúst sl. Var þess sérstaklega óskað að í umsögn verslunarinnar kæmi fram á hvaða formi umbeðnar upplýsingar væru varðveittar og hvort þeim hefði verið safnað eða teknar saman í eitt skjal eða annars konar gögn. Ef svo væri, var þess jafnframt óskað að úrskurðarnefnd yrðu látin í té sem trúnaðarmál afrit þeirra skjala eða gagna innan sömu tímamarka. Umsögn […] hdl. f.h. ÁTVR, dagsett 3. ágúst sl., barst innan tilskilins frests ásamt eftirtöldum gögnum:
1. Skrá yfir samtölu sölu einstakra tegunda í vínbúðunum Heiðrúnu og í Kringlu í júní 2000.
2. Verðskrá ÁTVR nr. 26.
3. Skrá yfir sölu einstakra vara (vörunúmera) í vínbúðunum Heiðrúnu og í Kringlu á tímabilinu frá 1. júlí 1999 til 30. júní 2000.
4. Söluskýrslu ÁTVR frá janúar til júní 2000.
Í fjarveru Eiríks Tómassonar tók varamaður Steinunn Guðbjartsdóttir sæti í nefndinni við afgreiðslu málsins.
Málsatvik
Samkvæmt reglum nr. 130/2000, um innkaup og sölu áfengis og skilmála í viðskiptum við birgja, sbr. auglýsingu nr. 358/2000, um breytingu á þeim reglum, er vöru raðað í söluflokka eftir aðgengi hennar að verslunum ÁTVR. Samkvæmt tölul. 1.3. er áfengi í söluflokknum kjarna til sölu í öllum verslunum ÁTVR. Í verslununum Heiðrúnu og í Kringlunni fást allar vörur í þessum söluflokki en vöruval í öðrum verslunum er bundið við tiltekinn hámarksfjölda tegunda. Val á þessum tegundum er endurmetið á þriggja mánaða fresti á grundvelli samanlagðrar sölu í Heiðrúnu og Kringlunni á hverju þriggja mánaða sölutímabili. Þá velja verslunarstjórar allt að 10% hámarksfjölda sölutegunda í samræmi við eftirspurn viðskiptavina.
Samkvæmt gögnum málsins eru atvik þess í stuttu máli þau að kærandi fór í tölvupósti, sem sendur var hinn 29. maí sl., fram á að fá upplýsingar um sölutölur hvers mánaðar í verslununum í Kringlunni og Heiðrúnu. Forstjóri ÁTVR sendi öllum birgjum áfengis tölvupóst þann 9. júní sl. um framangreinda tilhögun og upplýsti að ÁTVR myndi að loknu hverju sölutímabili, að jafnaði tíu dögum eftir lok þess, birta samtölu sölu hverrar og einnar tegundar í kjarna. Síðan sagði hins vegar: "Upplýsingar um mánaðarsölu einstakra tegunda í Heiðrúnu og Kringlunni verða ekki látnar í té."
Með tölvupósti til ÁTVR, sem sendur var hinn 9. júní sl., fór kærandi fram á að fá lista yfir þær tegundir sem útsölustjórar ÁTVR hefðu valið að hafa í búðum sínum umfram svonefnt skylduval. Erindi þetta ítrekaði kærandi með tölvupósti, sem sendur var hinn 16. júní sl. Skrifstofa ÁTVR svaraði beiðni þessari með tölvupósti, sem sendur var hinn 20. júní sl., þar sem fram kom að umbeðnar upplýsingar væru ekki tiltækar án sérstakrar úrvinnslu. Með tölvupósti til ÁTVR, sem sendur var hinn 4. júlí sl., ítrekaði kærandi enn þessa síðastnefndu beiðni og með tölvupósti til stjórnar ÁTVR, sem sendur var hinn 7. júlí sl., ítrekaði hann báðar beiðnir sínar.
Í kæru til úrskurðarnefndar, dagsettri 21. júlí sl., er bent á að innflutningur kæranda sé að stærstum hluta ætlaður til endursölu til ÁTVR og að stundum þurfi að panta vörur erlendis frá með nokkrum fyrirvara. Þá heldur kærandi því fram að samanlögð sala í vínbúðunum í Kringlunni og Heiðrúnu nemi um 25% af heildarsölu ÁTVR. Með vísan til framangreindra reglna um áhrif sölu í þessum tveimur verslunum á val á tegundum í kjarna telur kærandi sér því vera nauðsynlegt að geta fylgst með mælingum á söluárangri einstakra tegunda í þeim mánaðarlega til að hann geti hagað innkaupum sínum með hagkvæmum hætti.
Í umsögn umboðsmanns ÁTVR til nefndarinnar, dagsettri 3. ágúst sl., er bent á að fyrirtækið skuli skv. reglum nr. 130/2000, tölul. 1.10, í hverjum mánuði leggja fram samanlagðar sölutölur undanfarinna 12 mánaða í vínbúðunum Heiðrúnu og í Kringlu eftir flokksdeildum, þ.e. skipan vöru í hóp eftir upprunasvæði, hráefni, framleiðsluaðferð eða stærð umbúða. Í framkvæmd séu þessar upplýsingar hins vegar látnar birgjum í té flokkaðar eftir vörum eða vörunúmerum. Með því móti telji fyrirtækið að fullnægt sé þeim skyldum sem tilvitnaðar reglur leggi því á herðar. Aftur á móti séu mánaðarlegar upplýsingar um söluárangur einstakra tegunda í vínbúðunum Heiðrúnu og í Kringlu ekki tiltækar í skrá er ÁTVR búi að jafnaði til. Vandalítið sé þó að gera slíka skrá yfir samtölu sölu í þessum tveimur búðum. Slík skrá yfir sölu í júní sl. hafi verið tekin saman sérstaklega vegna þessa máls, en vegna kröfu um jafnræði milli birgja sé þess óskað að hún verði ekki látin kæranda í té.
Þá er í umsögninni bent á að samkvæmt reglum nr. 130/2000 sé það í raun val neytenda hverju sinni sem ráði veru tegundar í kjarna. Þannig sé leitast við að tryggja birgjum jafnræði í aðgangi að hillum verslana ÁTVR og þjóna heildarhagsmunum þeirra. Að auki sé reglunum ætlað að tryggja að í verslunum ÁTVR sé hæfileg endurnýjun á vöruúrvali og koma í veg fyrir að þar séu vörur sem ekki svari kröfum neytenda. Síðan segir í umsögninni: "Ástæða þess að birgjum eru ekki látnar í té mánaðarlegar sölutölur þessara vínbúða er sú, að slíkt myndi ýta undir, að birgjar reyni að hafa áhrif á sölu þeirra tegunda, sem þeir flytja inn, með magninnkaupum, sjái þeir fram á að sala þeirra sé ekki nægileg til að halda þeim inni í kjarna. … Salan, og þar með vera tegundar í kjarna, myndi þá ekki endurspegla vilja neytenda svo sem tilgangur neytendakönnunarinnar er." Samkvæmt 2. gr. laga nr. 63/1969, um verslun með áfengi og tóbak, með síðari breytingum, skuli ÁTVR gæta þess að jafnræði gildi gagnvart öllum birgjum áfengis. Í umsögninni kemur að fram að fyrirtækið telji það vera í andstöðu við þessa jafnræðisreglu, ef einum birgi yrðu veittar umbeðnar upplýsingar á undan öðrum. Jafnframt telur fyrirtækið það geta vegið að innbyrðis jafnræði milli birgja, ef þeim væri öllum látnar þær í té, sökum misgóðrar aðstöðu þeirra til að hafa áhrif á sölu einstakra tegunda með magninnkaupum. Af þessum sökum telur fyrirtækið að synja beri kæranda um að skrár með hinum umbeðnu upplýsingum verði unnar fyrir hann.
Að því er varðar val verslunarstjóra verslana ÁTVR á allt að 10% af hámarksfjölda sölutegunda er í umsögninni bent á að þeir séu í vali sínu ekki bundnir af öðru en eftirspurn viðskiptavina. Val þeirra sé hins vegar hvorki bundið við ákveðið tímabil né tengt söluárangri einstakra tegunda í Heiðrúnu eða í Kringlu á ákveðnu tímabili. Þannig séu listar yfir vöruval þeirra, hvað þennan hluta vöruúrvalsins varðar, í raun ekki annað en stoðtæki rekstrardeildar hverju sinni við kannanir á vöruúrvali verslana og gefi því litlar sem engar vísbendingar um vöruval þeirra í framtíðinni. Með skírskotun til þeirra upplýsinga um söluárangur einstakra tegunda í Heiðrúnu og Kringlunni, sem getið er að framan og birgjum eru mánaðarlega látnar í té auk þess sem þær eru birtar á netinu og seldar á disklingum, og taka yfir um 90% af vöruúrvaldi hverrar verslunar, telur fyrirtækið ekki þörf á því að birta birgjum sérstaklega upplýsingar um vöruúrval einstakra verslana og hefur því ekki látið vinna þá sérstaklega. Skrám um það sé haldið saman í svonefndum Excel-skjölum hjá rekstrardeild ÁTVR. Þær séu hins vegar ekki samkeyrðar í eitt skjal og ekki hægt að samkeyra þær við bókhaldskerfi ÁTVR. Miðað við núverandi verklag, mannskap og tölvuvinnslu eigi fyrirtækið því litla möguleika á að gefa út slíkar skrár auk þess sem þörfin fyrir þær sé vandséð. Með nýju bókhaldskerfi sem tekið verði í notkun í haust verði hins vegar unnt að einkenna vöruúrval hverrar verslunar og verði þær upplýsingar birtar á vefsíðu fyrirtækisins á netinu.
Aðilar máls þessa hafa fært frekari rök fyrir kærunni annars vegar og hinni kærðu ákvörðun hins vegar. Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð frekari grein fyrir þessum röksemdum í úrskurði þessum, en úrskurðarnefnd hefur haft þær til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða
1.
1.
Í málsatvikalýsingu hér að framan kemur fram að synjanir þær, er kærandi hefur kært til úrskurðarnefndar, voru birtar honum í tölvupósti. Leggja verður til grundvallar að synjanir þessar hafi borist kæranda sama dag og þær voru sendar, enda hefur kærandi ekki haldið öðru fram. Synjun um aðgang að þeim upplýsingum, er fyrra kæruefnið tekur til, var send 9. júní sl. og um síðara kæruefnið hinn 20. s.m. Kæra til úrskurðarnefndar um bæði kæruefnin er hins vegar dagsett 21. júlí sl.
Samkvæmt 1. mgr. 16. gr. upplýsingalaga byrjar kærufrestur að líða þegar þeim, sem farið hefur fram á aðgang að gögnum, er tilkynnt synjun stjórnvalds. Í 5. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga segir að kæra teljist nógu snemma fram komin ef bréf, sem hana hefur að geyma, er komið til æðra stjórnvalds eða afhent pósti áður en kærufrestur er liðinn. Samkvæmt framansögðu var því sá 30 daga kærufrestur, sem tiltekinn er í 1. mgr. 16. gr. upplýsingalaga, liðinn þegar mál þetta var borið skriflega undir úrskurðarnefnd. Í 1. tölul. 28. gr. stjórnsýslulaga segir að vísa skuli kæru frá, sem borist hefur að liðnum kærufresti, nema afsakanlegt verði talið að hún hafi ekki borist fyrr. Ekki verður séð að ÁTVR hafi veitt kæranda leiðbeiningar um kærufrest skv. 1. mgr. 16. gr. upplýsingalaga, svo sem þó er skylt að gera skv. 2. tölul. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga. Af þeim sökum telur úrskurðarnefnd ekki rétt að vísa kærunni frá þótt hún hafi borist of seint.
2.
Í 2. mgr. 2. gr. upplýsingalaga er tekið fram að lögin gildi ekki um aðgang að upplýsingum samkvæmt lögum nr. 121/1989, um skráningu og meðferð persónuupplýsinga. Við skýringu á gildissviði þeirra laga verður að taka mið af því að þau eru sérlög í samanburði við upplýsingalög, en síðarnefndu lögin kveða almennt á um rétt almennings til aðgangs að gögnum í vörslum stjórnvalda.
Í 1. gr. laga nr. 121/1989 segir orðrétt: "Lög þessi taka til hvers konar kerfisbundinnar skráningar og annarrar meðferðar á persónuupplýsingum. Lögin eiga við hvort heldur sem skráning er vélræn eða handunnin. … " Samkvæmt 3. mgr. sömu greinar er með persónuupplýsingum m.a. átt við upplýsingar er varða einkamálefni, fjárhagsmálefni eða önnur málefni stofnana, fyrirtækja og annarra lögpersóna, sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari. Í athugasemdum, er fylgdu frumvarpi til þessara laga, er það sagt vera meginmarkmið þeirra "að tryggja mönnum vernd gegn hættu á misnotkun upplýsinga um einkamálefni þeirra sem varðveittar eru og skráðar hafa verið með kerfisbundnum hætti." Með vísan til þessa og athugasemda, er fylgdu 1. gr. frumvarpsins, þar sem m.a. er tekið fram að utan gildissviðs þess falli einstakar tilviljunarkenndar skrár, verður að líta svo á að gildissvið laganna sé einskorðað við kerfisbundna skráningu á persónuupplýsingum, hvort sem hún er vélræn eða handunnin, svo og við eftirfarandi meðferð á slíkum upplýsingum sem skráðar hafa verið með þessum hætti.
Úrskurðarnefnd telur að upplýsingar um sölu einstakra tegunda áfengis í verslunum ÁTVR, þ. á m. í búðunum Heiðrúnu og í Kringlunni, séu upplýsingar um fjárhags- og viðskiptamálefni birgja sem 5. gr. laga nr. 121/1989 tekur til aðgangs að að því leyti sem þær eru skráðar með kerfisbundnum hætti í bókhald fyrirtækisins. Þegar stjórnvald hefur unnið upplýsingar upp úr slíkum gögnum og fellt í sérstök yfirlit um afmarkað efni, fellur aðgangur að þeim hins vegar undir upplýsingalög.
Í máli þessu liggur fyrir að slíkar upplýsingar hafi ekki verið unnar upp úr bókhaldi fyrirtækisins að öðru leyti en því, að skrá um sölu einstakra tegunda í umræddum vínbúðum í júní sl. var tekin saman í tilefni af kærumáli þessu. Samkvæmt framansögðu og með hliðsjón af beiðni kæranda ber því að fjalla um aðgang að þeirri skrá í úrskurði þessum.
Af hálfu ÁTVR er synjun um aðgang að upplýsingum um mánaðarlega sölu einstakra tegunda í umræddum vínbúðum á því byggð, að með því sé leitast við að vernda markmið reglna um stjórn á framboði tegunda í verslunum fyrirtækisins og koma í veg fyrir að birgjar freisti þess að hafa áhrif á sölu þeirra. Þegar til þess er litið að upplýsingar þessar tilheyra sölutímabili, sem nú er liðið, eru þeir hagsmunir, sem fyrirtækið byggði synjun sína á, ekki fyrir hendi lengur varðandi þá skrá sem fyrir liggur í málinu varðandi sölu einstakra tegunda í júní 2000. Af þeim sökum ber að veita kæranda aðgang að þeirri skrá enda eiga undantekningarákvæði 4.-6. gr. upplýsingalaga augljóslega ekki við og ekki á þeim byggt af hálfu ÁTVR.
3.
Samkvæmt 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga er stjórnvöldum skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að gögnum, sem varða tiltekið mál, með þeim takmörkunum sem greinir í 4.–6. gr. laganna. Eðli máls samkvæmt nær þessi réttur þó einungis til þeirra gagna sem fyrir liggja hjá stjórnvöldum þegar beiðni er borin fram. Á stjórnvöld er því ekki lögð skylda til að útbúa gögn eða afla upplýsinga sérstaklega í tilefni af því að beiðni um það er borin fram.
Samkvæmt umsögn ÁTVR til úrskurðarnefndar eru mánaðarlegar upplýsingar um söluárangur einstakra tegunda í vínbúðunum Heiðrúnu og í Kringlunni að jafnaði ekki tiltækar eða búnar til. Jafnframt liggi upplýsingar um vöruúrval einstakra verslana ekki fyrir í því formi sem kærandi leitar eftir. Með skírskotun til framanritaðs verður ÁTVR því ekki talið skylt að útbúa slík yfirlit sérstaklega í tilefni af beiðni kæranda. Að þessu leyti ber þegar af þeirri ástæðu að staðfesta synjun ÁTVR.
Úrskurðarorð:
ÁTVR ber að veita kæranda […] ehf. aðgang að skrá yfir söluárangur einstakra tegunda áfengis í júní 2000 í vínbúðunum Heiðrúnu og í Kringlunni.
Að öðru leyti er staðfest synjun ÁTVR um aðgang kæranda að umbeðnum gögnum.
Valtýr Sigurðsson, formaður
Elín Hirst
Steinunn Guðbjartsdóttir