A-102/2000 Úrskurður frá 7. september 2000
ÚRSKURÐUR
Hinn 7. september 2000 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-102/2000:
Kæruefni
Með bréfi, dagsettu 4. ágúst sl., kærði […], f.h. […], meðferð sóknarnefndar Garðaprestakalls á Akranesi á ítrekaðri beiðni hans um aðgang að tilteknum gögnum um Útfararþjónustu Akraneskirkju.
Með bréfi, dagsettu 11. ágúst sl., var kæran kynnt sóknarnefnd Garðaprestakalls og því beint til hennar að taka afstöðu til beiðni kæranda eins fljótt og við yrði komið og eigi síðar en 24. ágúst sl. Var þess óskað að ákvörðun nefndarinnar þess efnis yrði birt kæranda og úrskurðarnefnd eigi síðar en kl. 16.00 þann dag. Ef nefndin kysi að synja kæranda um aðgang að þeim gögnum, sem beiðni hans lýtur að, var þess jafnframt óskað að úrskurðarnefnd yrðu látin í té afrit af þeim sem trúnaðarmál, innan sama frests. Í því tilviki var sóknarnefndinni gefinn kostur á að koma að athugasemdum við kæruna og frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun sinni innan sömu tímamarka. Þessum tilmælum úrskurðarnefndar var ekki svarað innan tilskilins frests. Nefndin ítrekaði því tilmæli sín í öðru bréfi til sóknarnefndarinnar, dagsettu 25. ágúst sl., og skoraði á hana að taka afstöðu til beiðni kæranda eigi síðar en 31. ágúst sl. Þann dag barst umsögn […] hdl. um kæruna, f.h. sóknarnefndarinnar, og er hún dagsett sama dag. Jafnframt fylgdi afrit af bréfi hans til kæranda, dagsettu 2. ágúst sl., þar sem honum er synjað um aðgang að umbeðnum gögnum. Afrit af gögnunum bárust síðan með símbréfi, dagsettu 6. september sl.
Í fjarveru Valtýs Sigurðssonar tók Sif Konráðsdóttir varamaður sæti hans við meðferð málsins og uppkvaðningu þessa úrskurðar.
Málsatvik
Samkvæmt gögnum málsins eru atvik þess í stuttu máli þau að með bréfi til sóknar-nefndar Garðaprestakalls, dagsettu 15. júní sl., fór kærandi fram á að fá aðgang að eftir-töldum gögnum um Útfararþjónustu Akraness:
1. Ársreikningum fyrir árin 1998 og 1999.
2. Gjaldskrá á árinu 1999
3. Gjaldskrá frá 1. janúar 2000.
Erindi þetta ítrekaði kærandi með bréfi, dagsettu 24. júlí sl. Með bréfi umboðsmanns sóknarnefndar, dagsettu 2. ágúst sl., var beiðni hans synjað.
Í umsögn umboðsmanns sóknarnefndar til úrskurðarnefndar, dagsettri 31. ágúst sl., er þess krafist að málinu verði vísað frá úrskurðarnefnd á þeim grundvelli að það falli ekki undir gildissvið upplýsingalaga nr. 50/1996. Þá er vísað til þess að Útfarar-þjónusta Akraness sé einkafyrirtæki í samkeppnisrekstri og að kærandi starfi fyrir einn af keppinautum hennar.
Verði málinu ekki vísað frá úrskurðarnefnd er gerð sú krafa að synjun sóknarnefndar verði staðfest. Beiðni kæranda sé með öllu órökstudd og ekki vísað til einstakra lagaákvæða, heldur almennt til ákvæða upplýsingalaga.
Aðilar máls þessa hafa fært frekari rök fyrir kærunni annars vegar og hinni kærðu ákvörðun hins vegar. Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð frekari grein fyrir þessum röksemdum í úrskurði þessum, en úrskurðarnefnd hefur haft þær til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða
1.
1.
Í 53. - 57. gr. laga nr. 78/1997 um stöðu, stjórn og starfshætti þjóðkirkjunnar er kveðið á um skipun, störf og starfshætti sóknarnefnda. Í 1. mgr. 53. gr. segir t.d. orðrétt: "Í hverri kirkjusókn er sóknarnefnd sem annast rekstur og framkvæmdir á vegum sóknarinnar og styður kirkjulegt starf í sókninni ásamt sóknarpresti og starfsmönnum sóknarinnar." Í 8. gr. laga nr. 36/1993 um kirkjugarða, greftrun og líkbrennslu er að finna svohljóðandi ákvæði: "Hver kirkjugarður þjóðkirkjunnar er sjálfseignarstofnun með sérstöku fjárhaldi, í umsjón og ábyrgð safnaðar undir yfirstjórn prófasts (í Reykjavík prófasta) og biskups. - Sóknarnefnd eða sérnefnd kjörin af safnaðarfundi, sbr. 9. gr., hefur á hendi umsjón og fjárhald kirkjugarðs samkvæmt því sem fyrir er mælt í lögum þessum. Er hún hér eftir nefnd kirkjugarðsstjórn." Ennfremur segir í 21. gr. þeirra laga: "Útfararþjónustu mega þeir einir reka sem hafa til þess leyfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins. Ráðherra setur nánari reglur um leyfisveitinguna í reglugerð. - Þar sem kirkjugarðsstjórnir reka útfararþjónustu skal sú starfsemi og fjárhagur henni tengdur vera algerlega aðskilin frá lögboðnum verkefnum kirkjugarðsstjórnar."
Fyrir liggur að ekki er um að ræða stjórnunarlegan aðskilnað á milli kirkjugarðs-stjórnar, þ.e. sóknarnefndar Garðasóknar, og Útfararþjónustu Akraneskirkju. Fjár-hagur, tengdur þeirri þjónustu, á hins vegar að vera aðskilinn frá annarri starfsemi á vegum sóknarnefndarinnar skv. 2. mgr. 21. gr. laga nr. 36/1993.
Eins og gerð er grein fyrir í atvikalýsingu hér að framan, hefur kærandi farið fram á það við sóknarnefnd Garðasóknar að fá aðgang að tilteknum gögnum varðandi fjárhag Útfarar-þjónustu Akraneskirkju. Líta verður svo á að þau gögn séu í vörslum sóknar-nefndarinnar sem samkvæmt framansögðu fer með stjórn Útfararþjónustunnar.
Þótt þjóðkirkjan njóti vissulega sjálfstæðis og sérstöðu í íslensku stjórnkerfi eru rík tengsl milli hennar og ríkisvaldsins. Þannig ber ríkisvaldinu að styðja hana og vernda, svo sem mælt er fyrir um í 1. mgr. 62. gr. stjórnarskrárinnar. Í samræmi við það er kveðið á um það í 1. mgr. 3. gr. laga nr. 78/1997 að ríkið skuli greiða þjóðkirkjunni árlegt framlag til reksturs hennar. Samkvæmt 1. mgr. 4. gr. laganna hefur dóms- og kirkjumálaráðuneytið umsjón með því að þjóðkirkjan og stofnanir hennar fari að lögum, svo að nokkur dæmi séu nefnd um þessi formlegu tengsl. Þar með leikur enginn vafi á því að þjóðkirkjan á undir framkvæmdarvald ríkisins, að svo miklu leyti sem hún á undir ríkisvaldið á annað borð. Stjórnvöld þjóðkirkjunnar teljast því vera stjórnvöld í skilningi laga, a.m.k. þegar þau fara með opinbert vald, lögum samkvæmt, enda er út frá því gengið í mörgum af þeim lagaákvæðum sem taka til þjóðkirkjunnar.
Eins og áður segir er kveðið á um skipun, störf og starfshætti sóknarnefnda í 53. - 57. gr. laga nr. 78/1997 um stöðu, stjórn og starfshætti þjóðkirkjunnar. Þótt svo sé kveðið á um í 1. mgr. 8. gr. laga nr. 36/1993, að hver kirkjugarður þjóðkirkjunnar sé sjálfs-eignar-stofnun með sérstöku fjárhaldi, er jafnframt tekið fram að hann skuli starfræktur í umsjón og ábyrgð safnaðar, undir yfirstjórn prófasts og biskups.
Í 1. mgr. 1. gr. upplýsingalaga segir orðrétt: "Lög þessi taka til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga." Í athugasemdum, sem fylgdu frumvarpi til laganna, segir m.a. svo um skýringu á þessu ákvæði: "Öfugt við stjórnsýslulög er ekki gerður neinn greinarmunur á því hvers eðlis sú starfsemi er sem stjórnvöld hafa með höndum. Lögin taka því ekki einvörðungu til þess þegar stjórnvöld taka ákvarðanir um rétt og skyldu manna, sbr. 1. gr. stjórnsýslulaga, heldur og til hvers konar þjónustustarfsemi, samningsgerðar og annarrar starfsemi."
Með skírskotun til alls þess, sem að framan er rakið, er það niðurstaða úrskurðar-nefndar að sóknarnefnd Garðasóknar teljist stjórnvald í skilningi upplýsingalaga þegar hún kemur fram sem kirkjugarðsstjórn samkvæmt lögum nr. 36/1993, eins og í því máli sem hér er til úrlausnar. Þar með ber að leysa úr beiðni kæranda um að fá afhent tiltekin gögn í vörslum sóknarnefndarinnar á grundvelli upplýsingalaga, sbr. 1. mgr. 3. gr. og 3. mgr. 10. gr. laganna.
2.
Í 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga segir orðrétt: "Stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4. - 6. gr." Í 5. gr. laganna segir orðrétt: "Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Sömu takmarkanir gilda um aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila." Í athugasemdum með frumvarpi til upplýsingalaga er niðurlagsákvæðið m.a. skýrt á svofelldan hátt: "Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Þannig er óheimilt að veita upplýsingar um atvinnu-, framleiðslu- og við-skipta-leyndarmál eða viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- eða samkeppnisstöðu svo og aðra mikilvæga viðskiptahagsmuni."
Þar með er ljóst að viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- og samkeppnisstöðu fyrir-tækja og annarra lögaðila falla undir undantekningarákvæði 5. gr. upplýsingalaga. Þar eð Útfararþjónusta Akraneskirkju er sjálfseignarstofnun eða hluti af slíkri stofnun skv. 1. mgr. 8. gr. laga nr. 36/1993 teljast hagsmunir hennar einkahagsmunir í skilningi upplýsingalaga og því geta þeir fallið undir 5. gr. laganna, en ekki 3. tölul. 6. gr. þeirra.
Í VIII. kafla laga nr. 144/1994 um ársreikninga er kveðið á um að almenningur skuli eiga aðgang að ársreikningum þeirra félaga, sem lögin taka til, eða a.m.k. samandregnum útgáfum ársreikninganna. Sama regla gildir um ársreikninga þeirra sjálfs-eignar-stofnana, er falla undir gildissvið laga nr. 33/1999 um sjálfseignar-stofnanir sem stunda atvinnurekstur, sbr. V. kafla þeirra laga. Þótt óvíst sé að lögin taki til Útfarar-þjónustu Akraneskirkju, sbr. a-lið 4. gr. þeirra, er það álit úrskurðarnefndar að löggjafinn hafi með fyrrgreindri lagasetningu markað þá meginstefnu að árseikningar þeirra lögaðila, sem stunda atvinnurekstur, skuli vera aðgengilegir almenningi. Þar af leiðandi beri að skýra 5. gr. upplýsingalaga með tilliti til þeirrar meginreglu. Nefndin hefur kynnt sér ársreikninga Útfararþjónustunnar fyrir árin 1998 og 1999 og lítur svo á að þeir hafi ekki að geyma neinar þær upplýsingar um rekstar- eða samkeppnis-stöðu hennar sem telja verði viðkvæmar í skilningi greinarinnar.
Eðli máls samkvæmt hlýtur hver sá, sem leitar eftir viðskiptum við Útfararþjónustuna, að geta fengið aðgang að gjaldskrám fyrir þjónustu hennar. Af þeim sökum standa ekki rök til þess að synja kæranda um aðgang að þeim.
Samkvæmt framansögðu ber sóknarnefnd Garðasóknar að veita kæranda aðgang að hinum umbeðnu gögnum.
Úrskurðarorð:
Sóknarnefnd Garðasóknar ber að veita kæranda, […], aðgang að ársreikn-ingum Útfarar-þjónustu Akraneskirkju fyrir árin 1998 og 1999, svo og að skjali sem ber yfirskriftina: Útfarar-þjónusta Akraneskirkju. Gjaldskrá 1999-2000.
Eiríkur Tómasson, formaður
Elín Hirst
Sif Konráðsdóttir