A-103/2000 Úrskurður frá 7. september 2000
ÚRSKURÐUR
Hinn 7. september 2000 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-103/2000:
Kæruefni
Með bréfi, dagsettu 4. ágúst sl., kærði […], f.h. […], meðferð sóknar-nefndar Borgarnessóknar á ítrekaðri beiðni hans um aðgang að tilteknum gögnum um Útfararþjónustu Borgarfjarðar.
Með bréfi, dagsettu 11. ágúst sl., var kæran kynnt sóknarnefnd Borgarnessóknar og því beint til hennar að taka afstöðu til beiðni kæranda eins fljótt og við yrði komið og eigi síðar en 24. ágúst sl. Var þess óskað að ákvörðun nefndarinnar þess efnis yrði birt kæranda og úrskurðarnefnd eigi síðar en kl. 16.00 þann dag. Ef nefndin kysi að synja kæranda um aðgang að þeim gögnum, sem beiðni hans lýtur að, var þess jafnframt óskað að úrskurðarnefnd yrðu látin í té afrit af þeim sem trúnaðarmál, innan sama frests. Í því tilviki var sóknarnefndinni gefinn kostur á að koma að athugasemdum við kæruna og frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun sinni innan sömu tímamarka. Umsögn […] hdl., f.h. Útfararþjónustu Borgarfjarðar, dagsett 24. ágúst sl., barst úrskurðarnefnd sama dag í símbréfi. Frumrit hennar barst hinn 25. ágúst sl., ásamt hinum umbeðnu gögnum.
Í fjarveru Valtýs Sigurðssonar tók Sif Konráðsdóttir varamaður sæti hans við meðferð málsins og uppkvaðningu þessa úrskurðar.
Málsatvik
Samkvæmt gögnum málsins eru atvik þess í stuttu máli þau að með bréfi til sóknar-nefndar Borgarnessóknar, dagsettu 15. júní sl., fór kærandi fram á að fá aðgang að eftirtöldum gögnum um Útfararþjónustu Borgarfjarðar:
1. Ársreikningum fyrir árin 1998 og 1999.
2. Gjaldskrá á árinu 1999.
3. Gjaldskrá frá 1. janúar 2000.
Erindi þetta ítrekaði kærandi með bréfi, dagsettu 24. júlí sl. Af umsögn umboðsmanns Útfararþjónustu Borgarfjarðar til úrskurðarnefndar, dagsettri 24. ágúst sl., verður ráðið að sóknarnefndin hefur synjað honum um aðgang að framangreindum gögnum.
Í umsögninni er þess krafist að málinu verði vísað frá úrskurðarnefnd á þeim grund-velli að það falli ekki undir gildissvið upplýsingalaga nr. 50/1996. Útfararþjónusta Borgarfjarðar sé sjálfstætt fyrirtæki, starfrækt með leyfi kirkjumálaráðherra frá 7. september 1995 og skráð sem fyrirtæki hjá Hagstofu Íslands hinn 20. desember 1996. Frá 1997 hafi Útfararþjónustan haft sjálfstæðan fjárhag og verið rekin sem hvert annað fyrirtæki. Starfsemi hennar falli því ekki undir stjórnsýslu ríkis eða sveitar-félaga. Því til stuðnings er bent á úrskurð samkeppnisráðs og áfrýjunarnefndar sam-keppnis--mála í málinu nr. 14/1999.
Verði málinu ekki vísað frá úrskurðarnefnd er þess krafist að kæranda verði ekki veittur aðgangur að þeim gögnum sem farið er fram á. Útfararþjónustan starfi á samkeppnismarkaði. Engin rök standi til þess að afhenda keppinaut þess ársreikninga eða önnur gögn sem hafi að geyma trúnaðarupplýsingar um starfsemi fyrirtækisins.
Aðilar máls þessa hafa fært frekari rök fyrir kærunni annars vegar og hinni kærðu ákvörðun hins vegar. Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð frekari grein fyrir þessum röksemdum í úrskurði þessum, en úrskurðarnefnd hefur haft þær til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða
1.
1.
Í 53. - 57. gr. laga nr. 78/1997 um stöðu, stjórn og starfshætti þjóðkirkjunnar er kveðið á um skipun, störf og starfshætti sóknarnefnda. Í 1. mgr. 53. gr. segir t.d. orðrétt: "Í hverri kirkjusókn er sóknarnefnd sem annast rekstur og framkvæmdir á vegum sóknarinnar og styður kirkjulegt starf í sókninni ásamt sóknarpresti og starfsmönnum sóknarinnar." Í 8. gr. laga nr. 36/1993 um kirkjugarða, greftrun og líkbrennslu er að finna svohljóðandi ákvæði: "Hver kirkjugarður þjóðkirkjunnar er sjálfseignarstofnun með sérstöku fjárhaldi, í umsjón og ábyrgð safnaðar undir yfirstjórn prófasts (í Reykjavík prófasta) og biskups. - Sóknarnefnd eða sérnefnd kjörin af safnaðarfundi, sbr. 9. gr., hefur á hendi umsjón og fjárhald kirkjugarðs samkvæmt því sem fyrir er mælt í lögum þessum. Er hún hér eftir nefnd kirkjugarðsstjórn." Ennfremur segir í 21. gr. þeirra laga: "Útfararþjónustu mega þeir einir reka sem hafa til þess leyfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins. Ráðherra setur nánari reglur um leyfisveitinguna í reglugerð. - Þar sem kirkjugarðsstjórnir reka útfararþjónustu skal sú starfsemi og fjárhagur henni tengdur vera algerlega aðskilin frá lögboðnum verkefnum kirkjugarðsstjórnar."
Fram kemur í ákvörðun samkeppnisráðs nr. 20/1999 og úrskurði áfrýjunarnefndar sam-keppnis-mála í kærumálinu nr. 14/1999, Þorbergur Þórðason gegn samkeppnisráði, sem vitnað er til í umsögn umboðsmanns Útfararar-þjónustu Borgarfjarðar, að ekki er um að ræða stjórnunarlegan aðskilnað á milli kirkjugarðsstjórnar, þ.e. sóknarnefndar Borgarnessóknar, og Útfararþjónustunnar. Fjárhagur, tengdur þeirri þjónustu, á hins vegar að vera aðskilinn frá annarri starfsemi á vegum sóknarnefndarinnar skv. 2. mgr. 21. gr. laga nr. 36/1993.
Eins og gerð er grein fyrir í atvikalýsingu hér að framan, hefur kærandi farið fram á það við sóknarnefnd Borgarnessóknar að fá aðgang að tilteknum gögnum varðandi fjárhag Útfarar-þjónustu Borgarfjarðar. Líta verður svo á að þau gögn séu í vörslum sóknar-nefndarinnar sem samkvæmt framansögðu fer með stjórn Útfararþjónustunnar.
Þótt þjóðkirkjan njóti vissulega sjálfstæðis og sérstöðu í íslensku stjórnkerfi eru rík tengsl milli hennar og ríkisvaldsins. Þannig ber ríkisvaldinu að styðja hana og vernda, svo sem mælt er fyrir um í 1. mgr. 62. gr. stjórnar-skrárinnar. Í samræmi við það er kveðið á um það í 1. mgr. 3. gr. laga nr. 78/1997 að ríkið skuli greiða þjóðkirkjunni árlegt framlag til reksturs hennar. Samkvæmt 1. mgr. 4. gr. laganna hefur dóms- og kirkjumálaráðuneytið umsjón með því að þjóðkirkjan og stofnanir hennar fari að lögum, svo að nokkur dæmi séu nefnd um þessi formlegu tengsl. Þar með leikur enginn vafi á því að þjóðkirkjan á undir framkvæmdarvald ríkisins, að svo miklu leyti sem hún á undir ríkisvaldið á annað borð. Stjórnvöld þjóðkirkjunnar teljast því vera stjórnvöld í skilningi laga, a.m.k. þegar þau fara með opinbert vald, lögum samkvæmt, enda er út frá því gengið í mörgum af þeim lagaákvæðum sem taka til þjóðkirkjunnar.
Eins og áður segir er kveðið á um skipun, störf og starfshætti sóknarnefnda í 53. - 57. gr. laga nr. 78/1997 um stöðu, stjórn og starfshætti þjóðkirkjunnar. Þótt svo sé kveðið á um í 1. mgr. 8. gr. laga nr. 36/1993, að hver kirkjugarður þjóðkirkjunnar sé sjálfs-eignar-stofnun með sérstöku fjárhaldi, er jafnframt tekið fram að hann skuli starfræktur í umsjón og ábyrgð safnaðar, undir yfirstjórn prófasts og biskups.
Í 1. mgr. 1. gr. upplýsingalaga segir orðrétt: "Lög þessi taka til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga." Í athugasemdum, sem fylgdu frumvarpi til laganna, segir m.a. svo um skýringu á þessu ákvæði: "Öfugt við stjórnsýslulög er ekki gerður neinn greinarmunur á því hvers eðlis sú starfsemi er sem stjórnvöld hafa með höndum. Lögin taka því ekki einvörðungu til þess þegar stjórnvöld taka ákvarðanir um rétt og skyldu manna, sbr. 1. gr. stjórnsýslulaga, heldur og til hvers konar þjónustustarfsemi, samningsgerðar og annarrar starfsemi."
Með skírskotun til alls þess, sem að framan er rakið, er það niðurstaða úrskurðar-nefndar að sóknarnefnd Borgarnessóknar teljist stjórnvald í skilningi upplýsingalaga þegar hún kemur fram sem kirkjugarðsstjórn samkvæmt lögum nr. 36/1993, eins og í því máli sem hér er til úrlausnar. Þar með ber að leysa úr beiðni kæranda um að fá afhent tiltekin gögn í vörslum sóknarnefndarinnar á grundvelli upplýsingalaga, sbr. 1. mgr. 3. gr. og 3. mgr. 10. gr. laganna.
2.
Í 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga segir orðrétt: "Stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4. - 6. gr." Í 5. gr. laganna segir orðrétt: "Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Sömu takmarkanir gilda um aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila." Í athugasemdum með frumvarpi til upplýsingalaga er niðurlags-ákvæðið m.a. skýrt á svofelldan hátt: "Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Þannig er óheimilt að veita upplýsingar um atvinnu-, framleiðslu- og við-skipta-leyndarmál eða viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- eða samkeppnisstöðu svo og aðra mikilvæga viðskiptahagsmuni."
Þar með er ljóst að viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- og samkeppnisstöðu fyrir-tækja og annarra lögaðila falla undir undantekningarákvæði 5. gr. upplýsingalaga. Þar eð Útfararþjónusta Borgar-fjarðar er sjálfseignarstofnun eða hluti af slíkri stofnun skv. 1. mgr. 8. gr. laga nr. 36/1993 teljast hagsmunir hennar einkahagsmunir í skilningi upplýsingalaga og því geta þeir fallið undir 5. gr. laganna, en ekki 3. tölul. 6. gr. þeirra.
Í VIII. kafla laga nr. 144/1994 um ársreikninga er kveðið á um að almenningur skuli eiga aðgang að ársreikningum þeirra félaga, sem lögin taka til, eða a.m.k. samandregnum útgáfum ársreikninganna. Sama regla gildir um ársreikninga þeirra sjálfs-eignar-stofnana, er falla undir gildissvið laga nr. 33/1999 um sjálfseignar-stofnanir sem stunda atvinnurekstur, sbr. V. kafla þeirra laga. Þótt óvíst sé að lögin taki til Útfarar-þjónustu Borgarfjarðar, sbr. a-lið 4. gr. þeirra, er það álit úrskurðarnefndar að löggjafinn hafi með fyrrgreindri lagasetningu markað þá meginstefnu að árseikningar þeirra lögaðila, sem stunda atvinnurekstur, skuli vera aðgengilegir almenningi. Þar af leiðandi beri að skýra 5. gr. upplýsingalaga með tilliti til þeirrar meginreglu. Nefndin hefur kynnt sér ársreikninga Útfararþjónustunnar fyrir árin 1998 og 1999 og lítur svo á að þeir hafi ekki að geyma neinar þær upplýsingar um rekstar- eða samkeppnis-stöðu hennar, sem telja verði viðkvæmar í skilningi greinarinnar, ef frá eru taldar upp-lýsingar um nöfn ein-stakra launþega og laun þeirra, svo og nöfn einstakra við-skipta-manna í ársreikningnum fyrir árið 1998.
Eðli máls samkvæmt hlýtur hver sá, sem leitar eftir viðskiptum við Útfararþjónustuna, að geta fengið aðgang að gjaldskrám fyrir þjónustu hennar. Af þeim sökum standa ekki rök til þess að synja kæranda um aðgang að þeim.
Samkvæmt framansögðu ber sóknarnefnd Borgarnessóknar að veita kæranda aðgang að hinum umbeðnu gögnum, að undanskildum þeim upplýsingum sem að framan greinir, sbr. 7. gr. upplýsingalaga.
Úrskurðarorð:
Sóknarnefnd Borgarnessóknar ber að veita kæranda, […], aðgang að ársreikn-ingum Útfarar-þjónustu Borgarfjarðar fyrir árin 1998 og 1999, að undanskildum upplýsingum um nöfn og laun launþega og nöfn viðskiptamanna í ársreikningnum fyrir árið 1998. Ennfremur ber sóknarnefndinni að veita kæranda aðgang að fyrirliggjandi gjaldskrám Útfarar-þjónustunnar, merktum Verðskrá frá 01.01.1999 og Verðskrá frá 01.01.2000.
Eiríkur Tómasson, formaður
Elín Hirst
Sif Konráðsdóttir