A-105/2000 Úrskurður frá 2. nóvember 2000
ÚRSKURÐUR
Hinn 2. nóvember 2000 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-105/2000:
Kæruefni
Með bréfi, dagsettu 2. október sl., kærði […] fréttamaður ákvarðanir sam-göngu-ráðuneytisins og Flugmálastjórnar um að synja honum um aðgang að skjölum og öðrum gögnum um vöruflutningavél […] sem kom hingað til lands á vegum […] hf. í ágústmánuði sl.
Með bréfi, dagsettu 3. október sl., var kæran kynnt samgönguráðuneytinu og Flug-mála-stjórn og þeim veittur frestur til að gera athugasemdir við hana og koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðunum sínum til kl. 16.00 hinn 12. október sl. Jafnframt var þess óskað að Flugmálastjórn léti úrskurðarnefnd í té sem trúnaðarmál afrit af þeim gögnum, er kæran laut að, innan sömu tímamarka. Umsögn samgönguráðuneytisins, dagsett 9. október sl., barst innan tilskilins frests ásamt eftirtöldum gögnum:
1. Bréfi Flugmálastjórnar til samgönguráðuneytisins, dagsettu 2. október sl.
2. Skjali með yfirskriftinni "Minnispunktar - Samgönguráðuneytið", dagsettu 26. september sl.
3. Skeyti frá Flugmálastjórn, dagsettu 23. ágúst sl.
Umsögn Flugmálastjórnar, dagsett 10. október sl., barst úrskurðarnefnd fyrst 13. október sl. Í umsögninni kom fram að Flugmálastjórn taldi beiðni kæranda ekki hafa tekið til afgreiðslu stofnunarinnar á komu vélarinnar, heldur eingöngu til úttektar eftirlitsmanna hennar á vélinni. Af þessu tilefni leitaði úrskurðarnefnd eftir viðhorfi kæranda til þessarar afmörkunar á beiðni hans með bréfi, dagsettu 20. október sl. Í svari kæranda til nefndarinnar, dagsettu sama dag, áréttaði hann að beiðni hans hefði tekið til "allra skjala og gagna málið varðandi".
Með skírskotun til þessa beindi úrskurðarnefnd því til Flugmálastjórnar að stofnunin tæki afstöðu til þess hluta af beiðni kæranda, sem hún hefði ekki þegar tekið afstöðu til, svo fljótt sem verða mætti og eigi síðar en hinn 27. október sl. Í svari Flugmálastjórnar til úrskurðarnefndar, dagsettu 24. október sl., kemur fram að stofnunin telji rétt að verða við beiðni kæranda um aðgang að gögnum er varði afgreiðslu hennar og samgönguráðuneytisins á komu vélarinnar eins og mögulegt sé. Með símbréfi, dagsettu 27. október sl., barst nefndinni síðan afrit af símbréfi Flugmálastjórnar til kæranda, dagsettu sama dag, sem gerð er grein fyrir í kaflanum um málsatvik hér á eftir.
Úrskurðarnefnd gaf samgönguráðuneytinu jafnframt kost á að tjá sig um fyrrgreint svar kæranda til nefndarinnar, dagsett 20. október sl. Svar ráðu-neytisins er dagsett 26. október sl. og barst nefndinni degi síðar.
Í áðurgreindri umsögn Flugmálastjórnar til úrskurðarnefndar frá 10. október sl. er tekið fram að lokaskýrsla stofnunarinnar um úttekt á umræddri vöruflutningavél liggi enn ekki fyrir. Skýrslan barst nefndinni síðan með svari Flugmálastjórnar 24. október sl.
Málsatvik
Samkvæmt gögnum málsins eru atvik þess í stuttu máli þessi: Með samhljóða bréfum til samgönguráðuneytisins og loftferðaeftirlits Flugmálastjórnar, sem bæði eru ódagsett, fór kærandi fram á að fá aðgang og afrit af öllum skjölum og gögnum í þeirra vörslum, sem vörðuðu vöruflutningavél […], er kom hingað til lands í lok ágústmánaðar sl., einkum þeim skjölum og gögnum sem hefðu að geyma niður-stöður skoðunar loftferðaeftirlitsins á vélinni. Jafnframt var þess óskað að samgöngu-ráðu-neytið léti í té gögn um leyfi ráðuneytisins til að nota flugvélina til fraktflugs hér á landi.
Flugmálastjórn synjaði beiðni kæranda með bréfi, dagsettu 7. september sl., með vísun til 138. gr. laga nr. 60/1998 um loftferðir. Samgönguráðuneytið tilkynnti kæranda jafnframt með bréfi, dagsettu sama dag, að engin skjöl eða gögn um téða flugvél væru í vörslum ráðuneytisins. Með símbréfi til kæranda, dagsettu 27. október sl., sendi Flugmálastjórn honum afrit af skeyti úr "SITA-kerfinu", dagsett 23. ágúst sl., sem hefur að geyma upplýsingar um afgreiðslu á komu vélarinnar.
Í umsögn Flugmálastjórnar til úrskurðarnefndar, dagsettri 10. október sl., kemur m.a. fram að stofnunin sé aðili að Evrópusambandi flugmálastjórna (ECAC) og Evrópu-samtökum flugmálastjórna (JAA). Sem aðili að að ECAC taki Flugmálastjórn virkan þátt í ýmsum samstarfsverkefnum með öðrum aðildarríkjum, svo sem SAFA-verkefninu. (SAFA er skammstöfun á enska heitinu Safety Assessment of Foreign Aircraft.) Evrópusamtök flugmálastjórna þjóni samhæfingarhlutverki í SAFA-verk-efninu að því er lýtur að þjálfun starfsmanna vegna eftirlits og úttekta á loftförum. Bendir stofnunin á að ákvæði 138. gr. laga nr. 60/1998 hafi sérstaklega verið sett vegna þátttöku Flugmálastjórnar í SAFA-verkefninu. Í athugasemdum við frumvarp það, sem varð að lögum nr. 60/1998, segi m.a.: "Ákvæði um skyldu til upplýsingagjafar til Flugmálastjórnar og um meðferð slíkra upplýsinga … er hér breytt nokkuð m.a. með tilliti til samstarfsverkefnis flugmálastjórna í Evrópu um eftirlit með öryggismálum erlendra flugrekenda. Flugmálayfirvöld í Evrópuríkjum þeim sem aðild eiga að samstarfinu framkvæma skoðanir á erlendum loftförum sem í þeim eiga viðdvöl og skila skýrslum um skoðanirnar til sameiginlegrar skrifstofu í Hollandi. Að upplýsingum þessum eiga aðeins yfirvöld hlutaðeigandi ríkja aðgang og ótækt væri með tilliti til samkeppnissjónarmiða að skylda hvíldi á yfirvöldum á hverjum stað til að veita hverjum sem um biður aðgang að upplýsingum sem fengnar eru með þessum hætti og í þessu skyni." Þá er í umsögninni áréttað að SAFA-verkefnið nái til allra flugrekenda sem viðdvöl eiga innan lofthelgi aðildarríkja ECAC, hvert sem þjóðerni þeirra sé. Upp-lýsingar um úttektir á loftförum séu trúnaðarmál allra þeirra sem í verkefninu taka þátt samkvæmt sérstöku samkomulagi þar að lútandi. Að þessu virtu telur Flug-mála-stjórn að þagnarskylduákvæði 138. gr. laga nr. 60/1998 gangi framar ákvæðum upplýsingalaga nr. 50/1996 með gagnályktun frá 3. mgr. 2. gr. þeirra.
Í umsögn samgönguráðuneytisins til úrskurðarnefndar, dagsettri 9. október sl., koma fram sams konar sjónarmið.
Þess skal getið að í kæru sinni til nefndarinnar bendir kærandi m.a. á að svar sam-göngu--ráðuneytisins við beiðni hans gefi til kynna að ráðuneytið hafi ekki virt ákvæði 22. og 23. gr. upplýsingalaga um skráningu mála og upplýsinga um málsatvik.
Aðilar máls þessa hafa fært frekari rök fyrir kærunni annars vegar og hinni kærðu ákvörðun hins vegar. Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð frekari grein fyrir þessum röksemdum í úrskurði þessum, en úrskurðarnefnd hefur haft þær til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða
1.
1.
Eins og gerð er grein fyrir hér að framan, tekur beiðni kæranda til skjala, sem eru í vörslum samgönguráðuneytisins og Flugmálastjórnar og varða komu tiltekinnar vöru-flutningavélar […] hingað til lands í ágústmánuði sl., þ. á m. til skjala um úttekt á vélinni á vegum Flugmálastjórnar. Þau skjöl, sem um er að ræða og kærandi hefur ekki þegar fengið aðgang að, eru nánar tiltekið:
1. Bréf Flugmálastjórnar til samgönguráðuneytisins, dagsett 2. október sl.
2. Skjal með yfirskriftinni "Minnispunktar - Samgönguráðuneytið", dagsett 26. sept-ember sl.
3. Lokaskýrsla um úttekt Flugmálastjórnar á umræddri vöruflutningavél, dagsett 24. ágúst sl.
Í 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga segir orðrétt: "Heimilt er að bera synjun stjórnvalds um að veita aðgang að gögnum samkvæmt lögum þessum undir úrskurðarnefnd um upp-lýsinga-mál sem úrskurðar um ágreininginn. Hið sama gildir um synjun stjórnvalds um að veita ljósrit af skjölum eða afrit af öðrum gögnum." Með vísun til þessa ákvæðis hefur úrskurðarnefnd ekki úrskurðarvald um það hvort samgönguráðuneytið og Flug-mála-stjórn hafi gætt fyrirmæla 22. eða 23. gr. upplýsingalaga í störfum sínum, heldur ber henni einungis að leysa úr því ágreiningsefni hvort kærandi eigi rétt á því að fá aðgang að ofangreindum skjölum.
2.
Í 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga segir orðrétt: "Stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.–6. gr." Í síðari málslið 3. mgr. 2. gr. laganna er kveðið á um það að almenn ákvæði laga um þagnarskyldu takmarki ekki rétt til aðgangs að gögnum sam-kvæmt lögunum. Með gagnályktun frá síðastnefndu ákvæði verður litið svo á, eins og skýrt kemur fram í athugasemdum með frumvarpi til upplýsingalaga, að sérstök ákvæði laga um þagnarskyldu geti, ein og sér, komið í veg fyrir að aðgangur verði veittur að gögnum í vörslum stjórnvalda.
Í 138. gr. laga nr. 60/1998 segir orðrétt: "Skráður umráðandi loftfars í loftfaraskrá, flug-rekstraraðili, þar með talinn erlendur aðili, og réttur umráðandi viðurkennds flugvallar eða annars loftferðamannvirkis eru skyldir til að láta í té þær upplýsingar sem Flugmálastjórn krefst. Sömu skyldu hefur fyrirsvarsmaður viðurkenndrar starfsemi skv. 28. gr. eða annarrar starfsemi sem rekin er samkvæmt viðurkenningu eftir lögum þessum eða reglum settum samkvæmt þeim. - Flugmálastjórn er óheimilt að skýra þriðja aðila frá vitneskju sem hún hefur fengið með framangreindum hætti eða skv. 27. gr., nema að því leyti sem það er nauðsynlegt í samstarfi við önnur yfirvöld, þar með talin erlend." Í 1. mgr. 27. gr. laganna er að finna svohljóðandi ákvæði: "Flugmálastjórn, svo og aðila þeim eða yfirvaldi er getur í 2. mgr. 21. gr. og Flugmála-stjórn hefur samþykkt, er heimill aðgangur að hverju því loftfari sem notað er til loftferða eftir lögum þessum. Nefndum aðilum er heimilt að framkvæma hverja þá rannsókn á loftfarinu og búnaði þess sem þeir telja nauðsynlega við skoðun og eftirlit. Sömu aðilum er í þessu skyni heimilt að krefja umráðanda samkvæmt loftfaraskrá, flugstjóra og áhöfn loftfars þeirrar aðstoðar sem þörf er á. Þeim er þannig heimilt að krefjast þess að loftfarið sé haft tiltækt til skoðunar, það affermt og prófflug og önnur próf framkvæmd. Heimild þessi tekur jafnframt til erlendra loftfara sem eiga viðdvöl á Íslandi."
Eins og sést m.a. á ummælum í athugasemdum með frumvarpi til laga um loftferðir, sem vitnað er til í kaflanum um málsatvik hér að framan, leikur enginn vafi á því að hið fortakslausa ákvæði um þagnarskyldu í 2. mgr. 138. gr. laganna tekur til upplýsinga sem Flugmálastjórn aflaði sér um ástand umræddrar vöruflutningavélar og skyld atriði og fram koma í skýrslu um úttekt stofnunarinnar á vélinni frá 24. ágúst sl. Af þeirri ástæðu og með skírskotun til þess, sem að framan segir, ber að staðfesta þá ákvörðun Flugmálastjórnar að synja kæranda um aðgang að skýrslunni.
3.
Fyrrgreint ákvæði í 2. mgr. 138. gr. laga nr. 60/1998, sem felur í sér undantekningu frá meginreglu 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga, verður, eðli máls samkvæmt, að skýra þröngt. Samkvæmt orðanna hljóðan tekur það einvörðungu til vitneskju, sem Flugmálastjórn hefur fengið frá öðrum aðilum, eða vitneskju, sem starfsmenn stofnun-ar-innar eða aðilar á hennar vegum hafa aflað sér með rannsókn skv. 1. mgr. 27. gr. laganna.
Í bréfi Flugmálastjórnar til samgönguráðuneytisins frá 2. október sl. er ekki að finna neinar þær upplýsingar sem falla undir umrætt þagnarskylduákvæði samkvæmt framan-sögðu. Í bréfinu koma heldur ekki fram upplýsingar sem 4. - 6. gr. upplýsingalaga taka til. Af þeim sökum eru ekki efni til þess að synja kæranda um aðgang að því.
Skjal með yfirskriftinni "Minnispunktar - Samgönguráðuneytið" frá 26. september sl. er í raun og veru fylgiskjal með fyrrgreindu bréfi Flugmálastofnunar og er undirritað af starfsmanni hennar. Eiga sömu sjónarmið við um efni þess og bréfsins sjálfs. Verður kæranda því ekki synjað um aðgang að því.
Úrskurðarorð:
Staðfest er sú ákvörðun Flugmálastjórnar að synja kæranda, […], um aðgang að skýrslu, dagsettri 24. ágúst sl., um úttekt stofnunarinnar á vöruflutningavél […] sem kom hingað til lands í þeim mánuði.
Samgönguráðuneytinu er skylt að veita kæranda aðgang að bréfi Flug-mála-stjórnar til ráðuneytisins, dagsettu 2. október sl., varðandi komu umræddrar vöruflutninga-vélar hingað til lands, svo og að skjali með yfiskriftinni "Minnispunktar - Samgöngu-ráðuneytið", dagsettu 26. september sl.
Eiríkur Tómasson, formaður
Elín Hirst
Valtýr Sigurðsson