A-113/2001 Úrskurður frá 13. febrúar 2001
ÚRSKURÐUR
Hinn 13. febrúar 2001 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-113/2001:
Kæruefni
Með bréfi, dagsettu 25. janúar sl., kærði […], fréttamaður, synjun félagsmálaráðuneytisins, dagsetta 24. janúar sl., og Seðlabanka Íslands, dag-setta 25. janúar sl., um að veita henni aðgang að drögum að reglugerð til breytinga á reglugerð um húsbréf og húsbréfaviðskipti.
Með bréfum, dagsettum 26 janúar sl., var kæran kynnt félagsmálaráðuneytinu og Seðlabankanum og þeim veittur frestur til að gera athugasemdir við hana og koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun sinni til kl. 16.00 hinn 6. febrúar sl. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefnd yrðu látin í té sem trúnaðarmál afrit af þeim reglu-gerðar-drögum, er kæran laut að, innan sama frests. Umsagnir bankans og ráðu-neytis-ins, dagsettar 5. og 6. febrúar sl., bárust innan tilskilins frests. Umsögn ráðuneytisins fylgdu hin umbeðnu drög.
Í fjarveru Valtýs Sigurðssonar tók Arnfríður Einarsdóttir, varamaður, sæti hans við með-ferð og úrskurð í kærumáli þessu.
Málsatvik
Samkvæmt gögnum málsins eru atvik þess í stuttu máli þau að með bréfum til félags-mála-ráðuneytisins og Seðlabanka Íslands, dagsettum 24. janúar sl., fór kærandi fram á að fá aðgang að drögum að reglugerð "um úthlutunarreglur Íbúðalánasjóðs" sem til umsagnar væru hjá sjóðnum og bankanum. Ráðuneytið og Seðlabankinn synjuðu beiðninni með bréfum, dagsettum 24. og 25. janúar sl., með vísun til 4. tölul. 6. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Jafnframt var af bankans hálfu talið eðlilegra að kærandi beindi beiðninni til ráðuneytisins þar eð drögin væru eingöngu til umsagnar í bank-anum.
Í kæru sinni til úrskurðarnefndar kveður kærandi það vera sitt mat og í samræmi við anda upplýsingalaga að gögn af því tagi, sem hún hafi óskað eftir aðgangi að, eigi að vera opinber, svo að almenningur fái innsýn í málin, sem þau varða, áður en þau koma á ákvörðunarstig. Ekki sé um að ræða vinnugögn í skilningi 3. tölul. 4. gr. laganna þar eð reglugerðardrögin hafi verið send til umsagnar og þau því ekki verið rituð til eigin afnota fyrir ráðuneytið. Ennfremur segir í kærunni að fráleitt sé að halda því fram að afhend-ing umbeðinna gagna skaði hagsmuni almennings. Þar með stoði ekki að synja beiðninni á grundvelli ákvæðisins í 4. tölul. 6. gr. upplýsingalaga.
Í umsögn félagsmálaráðuneytisins er skýrt frá því að ráðuneytið hafi að undanförnu unnið að ýmsum breytingum á reglugerð um húsbréf og húsbréfaviðskipti í samvinnu við Íbúðalánasjóð, Seðlabanka Íslands og fjármálaráðuneytið. Í fyrirliggjandi drögum að reglugerð sé m.a. að finna tillögur til breytinga á reglum um aðgang að lánsfé, veðlánaflutninga og önnur atriði, er gætu haft áhrif á verðmyndun húsbréfa á almenn-um fjármagnsmarkaði, ef þær næðu fram að ganga. Upplýsingar um slík atriði, áður en þau eru fullmótuð, geti gefið kaupendum og seljendum íbúða rangar hugmyndir um stöðu sína og ýtt undir ótilhlýðilega spákaupmennsku. Að áliti ráðuneytisins gæti að-gang-ur að upplýsingunum því skert þann árangur, sem breytingarnar miða að, og dregið úr líkum á að markmið þeirra nái fram að ganga. Þar af leiðandi hafi ráðu-neytið talið rétt að synja um aðgang að reglugerðardrögunum á grundvelli 4. tölul. 6. gr. upplýsinga-laga. Þar að auki liggi nú fyrir að reglugerðin verði ekki sett, fyrr en ríkisstjórnin hafi fjallað um hana. Með skírskotun til þess eigi 1. tölul. 4. gr. laganna einnig við í máli þessu. Í umsögninni er upplýst að drögin séu nú til athugunar í fjármálaráðuneytinu, þar sem lagt verði mat á væntanleg áhrif breyt-inganna á útgjöld ríkissjóðs.
Í umsögn Seðlabankans er m.a. tekið fram að eðlilegra hefði verið að kærandi beindi beiðni sinni um aðgang að reglugerðardrögunum til félagsmálaráðuneytisins þar sem þau hafi verið samin.
Aðilar máls þessa hafa fært frekari rök fyrir kærunni annars vegar og hinni kærðu ákvörðun hins vegar. Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð frekari grein fyrir þessum röksemdum í úrskurði þessum, en úrskurðarnefnd hefur haft þær til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða
1.
1.
Í fyrri málslið 3. mgr. 10. gr. upplýsingalaga er að finna svohljóðandi ákvæði: "Þegar farið er fram á aðgang að gögnum um mál þar sem taka á eða tekin hefur verið ákvörðun um rétt eða skyldu manna skal beiðni beint til þess stjórnvalds sem tekið hefur eða taka mun ákvörðun í málinu." Þótt þetta ákvæði taki fyrst og fremst til þess, þegar stjórnvöld taka ákvörðun um rétt eða skyldu tiltekins manns eða manna, sbr. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga, verður að telja að það eigi einnig við þegar stjórnvöld vinna að samningu almennra stjórnvaldsfyrirmæla á borð við reglugerðir. Samkvæmt því hefði kærandi átt að beina beiðni sinni einvörðungu til félags-mála-ráðuneytisins.
Kærandi hefur réttilega kært synjun ráðuneytisins um að veita henni aðgang að hinum umbeðnu reglugerðardrögum til úrskurðarnefndar um upplýsingamál skv. 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga. Með því að leysa úr þeirri kæru verður tekin afstaða til þess hvort veita skuli kæranda aðgang að drögunum á grundvelli laganna. Með vísun til þess, sem að framan segir, hefur hún þar með ekki lögvarða hagsmuni af því að leyst sé sérstaklega úr kæru hennar á hendur Seðlabanka Íslands. Ber því að vísa þeirri kæru frá úrskurðarnefnd.
2.
Í 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga segir orðrétt: "Stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.–6. gr." Í kærumáli því, sem til úrlausnar er, hefur félagsmálaráðneytið synjað kæranda um aðgang að reglugerðardrögunum á grundvelli 1. tölul. 4. gr. og 4. tölul. 6. gr. laganna.
Upphaf 6. gr. og 4. tölul. hennar hljóða svo: "Heimilt er að takmarka aðgang almenn-ings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast, enda hafi þau að geyma upplýsingar um: . . . fyrirhugaðar ráðstafanir eða próf á vegum ríkis eða sveitarfélaga ef þau yrðu þýðingarlaus eða næðu ekki tilætluðum árangri væru þau á almanna-vitorði." Í athugasemdum, er fylgdu frumvarpi til upplýsingalaga, var m.a. gerð svo-felld grein fyrir síðastnefndu ákvæði: "Markmið þessa ákvæðis er að hindra að nokkur geti aflað sér á ótilhlýðilegan hátt vitneskju um fyrirhugaðar ráðstafanir á vegum hins opinbera. Með ráðstöfunum á vegum ríkis og sveitarfélaga er m.a. átt við fyrirhugaðar ráðstafanir í fjármálum, svo sem aðgerðir í gjaldeyrismálum, skatta-málum, tolla-málum og öðrum málum er varða tekjuöflun hins opinbera." Af athuga-semdunum er ljóst að þær ráðstafanir í fjármálum, sem geta fallið undir ákvæð-ið, eru ekki bundnar við ráðstafanir til að afla ríkinu tekna, heldur getur það, eðli máls samkvæmt, tekið til ráðstafana sem kunna að hafa í för með sér aukin útgjöld fyrir ríkis-sjóð.
Þá er ennfremur látið svo um mælt í athugasemdunum að ákvæðið geri "ráð fyrir því að stjórnvald meti sjálfstætt í hverju tilviki hverjar afleiðingar það hefði ef ljóstrað yrði upp um fyrirhugaðar ráðstafanir. Séu líkur á því að árangur skerðist, þó ekki sé nema að litlu leyti, myndi stjórnvaldi að öllu jöfnu vera heimilt að synja um að veita umbeðnar upplýsingar á grundvelli" þess. Í umsögn félagsmálaráðuneytisins, sem áður er vitnað til, er því m.a. haldið fram að almenn vitneskja um fyrirhugaðar breytingar á reglugerð um hús-bréf og húsbréfa-viðskipti, áður en þær koma til fram-kvæmda, geti m.a. ýtt undir ótilhlýðilega spákaupmennsku á fasteignamarkaði og skert þann árangur sem breyt-ingar-nar miði að. Eftir að hafa kynnt sér gögn þessa máls, þ. á m. fyrir-liggjandi reglugerðardrög, telur úrskurðarnefnd að ekki séu fyrir hendi forsendur til þess að draga þetta mat ráðuneytisins í efa.
Samkvæmt því verður synjun ráðuneytisins um að veita kæranda aðgang að reglu-gerðar-drögunum staðfest með vísun til 4. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. Að þeirri niðurstöðu fenginni er óþarft að taka afstöðu til þess hvort ráðuneytið geti jafnframt reist synjun sína á 1. tölul. 4. gr. laganna.
Úrskurðarorð:
Staðfest er sú ákvörðun félagsmálaráðuneytisins að synja kæranda, […], um aðgang að drögum að reglugerð til breytinga á reglugerð um húsbréf og húsbréfaviðskipti.
Kæru hennar á hendur Seðlabanka Íslands er vísað frá úrskurðarnefnd.
Eiríkur Tómasson, formaður
Arnfríður Einarsdóttir
Elín Hirst