A-116/2001 Úrskurður frá 23. apríl 2001
ÚRSKURÐUR
Hinn 23. apríl 2001 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-116/2001:
Kæruefni
Með bréfi, dagsettu 8. febrúar sl., fór […] hdl., fyrir hönd [B], til heimilis að Þverá í Laxárdal, fram á að úrskurðarnefnd tæki á ný til meðferðar kæru umbjóðanda hennar á synjun Landsvirkjunar um að veita bróður hans, [A], aðgang að fundargerðum í vörslum Landsvirkjunar um virkjun eða stíflugerð í Laxá í Suður-Þingeyjarsýslu, uppgræðslu við Kráká og samninga við aðila á Laxársvæðinu.
Beiðni kæranda er borin fram á grundvelli niðurstöðu umboðsmanns Alþingis í áliti hans frá 24. janúar sl. í málinu nr. 2440/1998. Álit þetta var látið í té í tilefni af kvörtun umboðsmanns kæranda, fyrir hönd [A], sem lést áður en meðferð málsins lauk hjá umboðsmanni. Í álitinu komst umboðsmaður að þeirri niðurstöðu að úrskurður úrskurðarnefndar frá 29. desember 1997 í málinu nr. A-37/1997, þar sem fyrrgreindu kæruefni var vísað frá nefndinni, hefði ekki verið í samræmi við lög. Í ljósi þess beindi umboðsmaður því til nefndarinnar að mál kæranda yrði tekið til meðferðar að nýju, bærist um það ósk frá umboðsmanni hans eða öðrum, sem bær væri að lögum til þess að fara fram á, fyrir hönd hans, að Landsvirkjun afhenti umbeðin gögn.
Úrskurðarnefnd kynnti Landsvirkjun niðurstöðu umboðsmanns, svo og beiðni kæranda um að kæran yrði tekin fyrir á ný, með bréfi, dagsettu 21. febrúar sl. Þar sem viðhorf fyrirtækisins til þess að veita aðgang að hinum umbeðnu gögnum á þeim grundvelli, sem lagður var í áliti umboðsmanns, lá ekki fyrir í gögnum málsins, var því beint til fyrirtækisins að taka afstöðu til beiðni kæranda á grundvelli efnisreglna upplýsingalaga nr. 50/1996, sbr. 4. gr. laga nr. 21/1993, eftir því sem við ætti, sbr. 2. mgr. 2. gr. síðastgreindra laga. Ennfremur var þess óskað að fyrirtækið birti nefndinni og kæranda ákvörðun sína eins fljótt og við yrði komið og eigi síðar en 9. mars sl. Yrði beiðninni synjað var þess jafnframt óskað að nefndinni yrðu látin umbeðin gögn í té sem trúnaðarmál innan sama frests. Í því tilviki var fyrirtækinu gefinn kostur á að lýsa viðhorfi sínu til kærunnar og gera nánari grein fyrir ákvörðun sinni, innan sömu tímamarka.
Að beiðni Landsvirkjunar var frestur þessi upphaflega framlengdur til 16. mars og síðar til 23. mars sl. Þann dag barst umsögn fyrirtækisins, dagsett sama dag. Gögn málsins bárust þó ekki fyrr en með bréfi, dagsettu 4. apríl sl., þar sem tafir á framsendingu þeirra voru skýrðar.
Í fjarveru Elínar Hirst tók Ólafur E. Friðriksson, varamaður, sæti hennar við meðferð og úrskurð í máli þessu.
Málsatvik
Atvik máls þessa eru í stuttu máli þau að [A], þá til heimilis að [C] í Laxárdal, leitaði í tvígang eftir umbeðnum gögnum hjá Landsvirkjun á árinu 1997 sem jarðeigandi að Laxá í Suður-Þingeyjarsýslu og félagsmaður í Veiðifélagi Laxár og Krákár. Í fyrra skiptið óskaði hann með bréfi, dagsettu 28. júlí 1997, "eftir afriti eða ljósriti af fundargerðum stjórnar Landsvirkunar þar sem fjallað hefur verið um virkjun eða stíflugerð í Laxá, uppgræðslu við Kráká og samninga við aðila á Laxársvæðinu." Einnig óskaði hann "eftir afriti af fundargerðum samninganefndar Landsvirkjunar við samninganefnd heimaaðila um sömu mál." Beiðni hans var í þetta sinn reist á stjórnsýslulögum nr. 37/1993, svo og á upplýsingalögum. Í síðara skiptið óskaði umboðsmaður [A] með bréfi, dagsettu 29. október 1997, eftir að hann fengi "afhend ljósrit af fundargerðum sem stofnunin hefur varðandi virkjun eða stíflugerð í Laxá, uppgræðslu við Kráká og samninga við aðila á Laxársvæðinu." Auk þess "fundargerð samninganefndar Landsvirkjunar við samninganefnd heimaaðila um sömu mál." Þessi síðarnefnda beiðni var byggð á lögum nr. 21/1993 um upplýsingamiðlun og aðgang að upplýsingum um umhverfismál.
Landsvirkjun synjaði beiðni [A] í bæði skiptin. Þeim synjunum skaut hann til úrskurðarnefndar um upplýsingamál sem vísaði þeim báðum frá, sbr. úrskurði nefndarinnar frá 19. september og 29. desember 1997 í málum nr. A-24/1997 1997 og A-37/1997.
Fyrri úrskurður nefndarinnar byggðist á því að Landsvirkjun félli ekki undir gildissvið upplýsingalaga skv. 1. gr. þeirra. Í síðari úrskurðinum tók nefndin hins vegar til athugunar hvort mögulegt væri að bera synjun Landsvirkjunar um að afhenda fyrirliggjandi gögn um umhverfismál undir nefndina á grundvelli 4. gr. laga nr. 21/1993, eins og því ákvæði var breytt með 2. tölul. 25. gr. upplýsingalaga. Í úrskurði nefndarinnar var m.a. vísað til þess að í stjórnarskránni sé gengið út frá þeirri meginreglu að ráðherra fari með yfirstjórn stjórnsýslunnar nema hún sé að lögum fengin öðrum stjórnvöldum. Samkvæmt því verði stjórnvaldsákvarðanir almennt kærðar til þess ráðherra, sem fari með stjórn viðeigandi málaflokks, nema lög mæli á annan veg. Sökum þessa taldi nefndin að skýra yrði ákvæði 14. gr. upplýsingalaga þröngt enda fæli það í sér undantekningu frá framangreindri meginreglu um að yfirstjórn stjórnsýslunnar sé í höndum ráðherra. Nefndin taldi að enda þótt í 2. og 3. tölul. 25. gr. upplýsingalaga, sem breyttu 4. og 6. gr. laga nr. 21/1993, kynni að felast ráðagerð um að synjun á aðgangi að upplýsingum samkvæmt síðastnefndum lögum yrði kærð til úrskurðarnefndar um upplýsingamál sé það hvergi tekið fram berum orðum, hvorki í lögunum sjálfum né lögskýringargögnum. Þá taldi nefndin að kæruheimild til hennar yrði ekki heldur byggð á lögjöfnun þar eð lög nr. 21/1993 fjalli um tiltölulega sérhæft svið og yrði því ekki jafnað til upplýsingalaga sem hafi að geyma almenn ákvæði um rétt almennings til aðgangs að gögnum í vörslum stjórnvalda. Samkvæmt því var það niðurstaða nefndarinnar að synjun Landsvirkjunar yrði ekki skotið til úrlausnar hennar á grundvelli 4. gr. laga nr. 21/1993.
Umboðsmaður [A] leitaði þá til umboðsmanns Alþingis og bar fram kvörtun vegna þess að Landsvirkjun hefði hafnað beiðni hans um aðgang að umbeðnum gögnum. Í tilefni af því tók umboðsmaður til athugunar hvort frávísun úrskurðarnefndar hefði stuðst við lög.
Álit umboðsmanns er dagsett 24. janúar sl. og var það birt úrskurðarnefnd með bréfi, dagsettu sama dag. Í ljósi orðalags 4. gr. laga nr. 21/1993, eins og henni var breytt með 2. tölul. 25. gr. upplýsingalaga, lögskýringargagna og skuldbindinga stjórnvalda á grundvelli EES-samningsins, sbr. tilskipun nr. 90/313/EBE, féllst umboðsmaður ekki á þá niðurstöðu nefndarinnar að í nefndri lagagrein fælist ekki jafnframt heimild til þess að kæra synjun um aðgang að fyrirliggjandi upplýsingum um umhverfismál til hennar. Samkvæmt því bæri nefndinni að taka kærur um aðgang að slíkum upplýsingum til efnislegrar meðferðar, að öðrum skilyrðum uppfylltum.
Enda þótt umboðsmaður geri ekki athugasemdir við þá niðurstöðu nefndarinnar að Landsvirkjun falli ekki undir 1. gr. upplýsingalaga, telur hann að skýra beri efnissvið laga nr. 21/1993 rýmra en gildissvið upplýsinglaga. Þannig eigi að skýra 1. mgr. 2. gr. laga nr. 21/1993 á þann veg að lögin taki m.a. til fyrirtækja sem séu að öllu eða veru-legu leyti undir áhrifum opinberra aðila, sökum eignarhalds, og starfi á sviðum er tengjast umhverfinu með beinum hætti. Jafnframt verði að líta til þess hvort slík fyrirtæki hafi að lögum eða í reynd einokunaraðstöðu. Á þessum grundvelli telur umboðsmaður að starfsemi, lögbundinn tilgangur, eignarhald og lagaleg staða Landsvirkjunar sé þess eðlis að telja verði að fyrirtækið falli undir lög nr. 21/1993. Landsvirkjun sé því almennt skylt að taka afstöðu til beiðna um aðgang að fyrirliggjandi upplýsingum um umhverfismál, sem séu í vörslum fyrirtækisins og falli undir 2. mgr. 2. gr. laga nr. 21/1993, á grundvelli 4. gr. þeirra laga, eins og henni var breytt með 2. tölul. 25. gr. upplýsingalaga.
Í kjölfar álits umboðsmanns fór umboðsmaður kæranda, [B], fram á, með bréfi, dagsettu 8. febrúar sl., að úrskurðarnefnd tæki til skoðunar að nýju beiðni [A] um aðgang að umbeðnum gögnum hjá Landsvirkjun. Þar eð [A] væri nú látinn hefði bróðir hans, [B], tekið við málinu, en hann væri einn af erfingjum hins látna.
Í umsögn Landsvirkjunar til úrskurðarnefndar, dagsettri 23. mars sl., er skýringu umboðsmanns á gildissviði laga nr. 21/1993 andmælt, bæði almennt að því er tekur til fyrirtækja, sem rekin eru með einkaréttarlegu rekstrarformi, og sérstaklega með tilliti til Landsvirkjunar. Í því sambandi er bent á að fyrirtækið ráði ekki sjálft hvar og hvernig ráðist sé í framkvæmdir. Um það segir m.a. í umsögninni: "Umboðsmaður bendir á 1. mgr. 2. gr. laga nr. 60/1981 (ekki frá árinu 1984 eins og umboðsmaður vísar til í áliti sínu) sem dæmi um sjálfstæðan rétt Landsvirkjunar til að gera ráðstafanir sem nauðsynlegar þykja til að tryggja rekstur orkuveranna á Þjórsársvæðinu. Hins vegar láist umboðsmanni að líta til 3. mgr. 6. gr. laga nr. 42/1983, um Landsvirkjun, en til þessara framkvæmda, eins og reyndar allra, þarf fyrirtækið samþykki iðnaðarráðherra." Fyrirtækið hafi því ekki sjálfstæðan rétt til ákvörðunartöku um þætti sem miklu máli skipta fyrir umhverfið.
Um hlutverk fyrirtækisins við raforkuframleiðslu í landinu og ályktanir umboðsmanns í ljósi þess segir síðan í umsögninni: "Í 9. lið IV. kafla álits síns kemst umboðsmaður að þeirri niðurstöðu, í ljósi niðurstöðu sinnar um efnissvið 1. mgr. 2. gr. laga nr. 21/1993, að starfsemi, lögbundinn tilgangur, eignarhald og lagaleg staða Landsvirkjunar sé þess eðlis að telja verði að fyrirtækið falli undir nefnt ákvæði. Í rökstuðningi sínum segir umboðsmaður meðal annars "Landsvirkjun er með lögum veittur einkaréttur til að reisa og reka raforkuver yfir ákveðnum stærðarmörkum" og að fyrirtækinu sé veittur "lögbundinn forgangur til hagnýtingar á umhverfi landsins í þágu starfsemi þess". Hér er um alvarlega rangfærslu að ræða og misskilning á viðfangsefninu. Samkvæmt 10. gr. orkulaga nr. 58/1967 þarf leyfi Alþingis til að reisa og reka raforkuver stærra en 2000 kw. Hefur Alþingi veitt slík leyfi til fjölmargra aðila og benda má á að með 1. gr. laga nr. 48/1999, um breytingu á lögum um raforkuver, nr. 60/1981, var heimild til byggingar Villinganesvirkjunar í Skagafirði tekin af Landsvirkjun og veitt Rafmagnsveitum ríksins í félagi með aðilum í Skagafirði. Ekki er neitt skilyrði um að þeir aðilar séu háðir hinu opinbera á einhvern hátt. Þá má benda á raforkuframleiðslu Orkuveitu Reykjavíkur. Starfsskilyrði raforkufyrirtækja eru að breytast og fyrir dyrum stendur samkeppni á þeim markaði. Er það að hluta vegna gildistöku nýrra tilskipana innan ESB. Landsvirkjun er þegar tekin að undirbúa sig fyrir komandi samkeppni. Álit umboðsmanns tekur ekki á þeim breyttu aðstæðum sem uppi eru í starfsumhverfi evrópskra raforkufyrirtækja."
Loks er er af hálfu Landsvirkjunar bent á að umbeðnar fundargerðir séu vinnuskjöl til eigin nota sem hafi ekki að geyma endanlega ákvörðun um afgreiðslu mála, tengdum óskum kæranda. Jafnframt sé um að ræða upplýsingar um einkahagsmuni þriðja aðila og viðskiptahagsmuni Landsvirkjunar sem sanngjarnt sé og eðlilegt að leynt fari. Takmarkanir 3. tölul. 4. gr., 5. gr. og 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga, sbr. 4. gr. laga nr. 21/1993, og 2. og 3. mgr. 3. gr. tilskipunar nr. 90/313/EBE eigi því við um gögnin, ef lög nr. 21/1993 verði á annað borð talin taka til fyrirtækisins.
Aðilar máls þessa hafa fært frekari rök fyrir kærunni annars vegar og hinni kærðu ákvörðun hins vegar. Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga verður ekki gerð frekari grein fyrir þessum röksemdum í úrskurði þessum, en úrskurðarnefnd hefur haft þær til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða
1.
1.
[A], sem upphaflega kærði mál þetta til úrskurðarnefndar, er látinn og hefur bróðir hins látna, [B], sem er einn af erfingjum hans, tekið við málinu, eins og fram kemur í kaflanum um málsatvik hér að framan. Þar eð engin athugasemd er gerð við þetta atriði af hálfu Landsvirkjunar verður litið svo á að [B] sé nú kærandi þessa máls og hafi hann sömu réttarstöðu og [A] bróðir hans hafði sem upphaflegur kærandi þess.
2.
Í fyrrgreindu áliti umboðsmanns Alþingis er því m.a. lýst að 4. gr. laga nr. 21/1993 hafi verið breytt á þann veg, með 2. tölul. 25. gr. upplýsingalaga, að um aðgang að fyrirliggjandi gögnum um umhverfismál fari nú eftir upplýsingalögum. Færir umboðsmaður rök fyrir því að með umræddri breytingu hafi jafnframt verið gert ráð fyrir því af hálfu löggjafans, þótt ekki sé það beint tekið fram, hvorki í lögum né lögskýringargögnum, að synjun um aðgang að þessum gögnum verði kærð til úrskurðarnefndar um upplýsingamál skv. 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga, sbr. 4. gr. laga nr. 21/1993.
Með úrskurði, uppkveðnum 29. desember 1997 í máli nr. A-37/1997, komst úrskurðarnefnd að þeirri niðurstöðu að ekki væri unnt að skjóta synjun um aðgang að fyrirliggjandi gögnum á grundvelli laga nr. 21/1993 til nefndarinnar, þar sem ekki væri mælt fyrir um slíka kæruheimild, með ótvíræðum hætti, hvorki í lögum né lögskýringargögnum. Þar eð umboðsmaður Alþingis hefur nú komist að gagnstæðri niðurstöðu telur nefndin rétt að verða við þeim tilmælum hans að taka mál þetta, sem á sínum tíma var kært til hennar, til skoðunar að nýju, nú þegar kæran hefur verið ítrekuð.
Forsenda fyrir því að úrskurðarnefnd geti leyst efnislega úr máli þessu er þó sú að kærandi geti beint beiðni um aðgang að hinum umbeðnu gögnum, sem eru í vörslum Landsvirkjunar, að fyrirtækinu sjálfu á grundvelli laga nr. 21/1993.
3.
Í 1. mgr. 2. gr. laga nr. 21/1993 segir orðrétt: "Lög þessi gilda um aðgang almennings að upplýsingum um umhverfismál hjá ríki, sveitarfélögum og stofnunum þeirra." Í áliti umboðsmanns Alþingis, sem fyrr er vitnað til, er gerð ítarleg grein fyrir tilurð þessa lagaákvæðis, þ. á m. er því lýst að lög nr. 21/1993 hafi verið sett til að uppfylla skuldbindingar íslenska ríkisins samkvæmt samningnum um Evrópska efnahagssvæðið, sbr. tilskipun 90/313/EBE.
Í áliti sínu leiðir umboðsmaður rök að því, m.a. með því að vísa til ákvæða í tilskipun 90/313/EBE og hvernig þau hafi verið skilgreind, að skýra beri hið tilvitnaða ákvæði í 1. mgr. 2. gr. laga nr. 21/1993 rúmt. Lögin taki þannig ekki einvörðungu til stjórn-sýslu ríkis og sveitarfélaga á sama hátt og upplýsingalög, heldur geti fyrirtæki í formi hlutafélags og sameignarfélags einnig fallið undir þau ef "fyrirtækið sé alfarið eða að verulegu leyti undir áhrifum opinberra aðila … þannig að leggja verði til grundvallar að það starfi í skjóli opinbers valds með beinum eða óbeinum hætti." Þar skipti m.a. máli hvort sömu sjónarmið eigi við um fyrirtækið og almennt eigi við um einkaréttarlega lögaðila, svo sem sjónarmið um viðskipti og samkeppni. Með vísun til framangreindra röksemda fellst úrskurðarnefnd á þessa lögskýringu umboðsmanns.
Ef ætlun löggjafans hefði verið að þrengja gildissvið laga nr. 21/1993, að því er varðar aðgang að gögnum um umhverfismál, hefði legið beint við að breyta 1. mgr. 2. gr. laganna í stað þess að breyta 4. og 6. gr. þeirra á þann veg sem gert var með 2. og 3. tölul. 25. gr. upplýsingalaga. Því fellst nefndin einnig á þá ályktun umboðsmannns að skýra beri ákvæði 4. gr. á þá leið að þar sé einungis mælt fyrir um að aðgangur að fyrirliggjandi gögnum þessa efnis skuli fara eftir efnis- og málsmeðferðarreglum upplýsingalaga. Ákvæðið þrengi hins vegar ekki gildissvið laga nr. 21/1993. Þannig sé í 1. mgr. 2. gr. þeirra eftir sem áður kveðið á um það að hvaða aðilum krafa um aðgang gögnum um umhverfismál geti beinst, án tillits til þess hvort þau liggi þegar fyrir eða þeirra þurfi að afla sérstaklega, sbr. 6. gr. laganna.
Eftir stendur að leysa úr því hvort Landsvirkjun falli undir gildissvið laga nr. 21/1993, miðað við þá skýringu á 1. mgr. 2. gr. þeirra sem að framan greinir.
Samkvæmt 1. gr. laga nr. 42/1983 er Landsvirkjun sameignarfyrirtæki ríkissjóðs, Reykjavíkurborgar og Akureyrarbæjar og því einvörðungu í eigu ríkisins og tveggja sveitarfélaga. Stjórnarmenn og fastráðnir starfsmenn fyrirtækisins hafa réttindi og skyldur opinberra sýslunarmanna skv. 6. mgr. 9. gr. lagannna. Þótt Landsvirkjun hafi hvorki verið veittur lögbundinn einkaréttur til þess að reisa og reka raforkuver yfir ákveðnum stærðarmörkum né forgangur til hagnýtingar á umhverfi landsins í þágu starfsemi sinnar nýtur fyrirtækið engu að síður verulegrar sérstöðu, bæði samkvæmt lögum og í reynd.
Samkvæmt 1. mgr. 7. gr. laga nr. 42/1983, sbr. og 10. gr. orkulaga nr. 58/1967, þarf Landsvirkjun leyfi ráðherra til byggingar nýrra raforkuvera og meginstofnlína. Þótt ráðherra hafi visst eftirlit með þeim framkvæmdum, sbr. t.d. 2. mgr. 7. gr., verður ekki annað ráðið af lögunum en fyrirtækið skuli sjálft annast framkvæmdirnar, sem varða óhjákvæmilega umhverfi og náttúruauðlindir landsins, sbr. 2. mgr. 2. gr. laga nr. 21/1993. Samkvæmt 3. mgr. 6. gr. laga nr. 42/1983 er Landsvirkjun heimilt, að fengnu samþykki ráðherra, að gera ráðstafanir til að tryggja rekstur orkuvera á Þjórsársvæðinu. Samkvæmt 4. mgr. sömu greinar ber fyrirtækinu ennfremur að hafa forgöngu um virkjanir á orkusvæði sínu, sem er, eftir atvikum, landið allt skv. 1. mgr. 3. gr. laganna, svo og að kappkosta styrkingu og frekari uppbyggingu meginstofnlínukerfis síns.
Þá hefur Landsvirkjun reist og rekur nú flest, ef ekki öll stærstu raforkuver landsins, sbr. 1. og 2. mgr. 6. gr. laga nr. 42/1983, sbr. og lög nr. 60/1981 um raforkuver. Ennfremur er fyrirtækinu veitt heimild til þess í 2. mgr. 3. gr. laga nr. 42/1983 að kaupa raforkuver og stofnlínukerfi af öðrum aðilum og starfrækja þau mannvirki.
Þegar litið er til alls þess, sem að framan greinir, svo til hlutverks Landsvirkjunar, eins og það er skilgreint í 2. gr. laga nr. 42/1983, verður að telja að fyrirtækið hafi veru-legt svigrúm til þess, að lögum, að gera áætlanir um einstakar framkvæmdir, sem áhrif hafa á umhverfi og náttúru, og taka síðan ákvarðanir um tilhögun þeirra, án beinna afskipta eða íhlutunar stjórnvalda. Þar með er engin trygging fyrir því að gögn um þær áætlanir eða ákvarðanir sé að finna í vörslum þeirra stjórnvalda, sem falla undir gildissvið upplýsingalaga, sbr. 1. gr. þeirra.
Með vísun til þess að Landsvirkjun er einvörðungu í opinberri eigu, að fyrirtækið gerir áætlanir og tekur ákvarðanir um umhverfismál, án beinna afskipta stjórnvalda, og að fyrirtækið nýtur þeirrar sérstöðu, bæði að lögum og í reynd, að starfsemi þess verður ekki lögð að jöfnu við starfsemi venjulegs fyrirtækis í einkarekstri, verður að fallast á þá niðurstöðu umboðsmanns Alþingis að fyrirtækið falli undir gildissvið laga nr. 21/1993.
Samkvæmt framansögðu lítur úrskurðarnefnd því svo á að kærandi hafi réttilega beint beiðni sinni að Landsvirkjun samkvæmt lögum nr. 21/1993. Því beri nefndinni að leysa úr því hvort synjun hennar um að veita honum aðgang að hinum umbeðnu gögnum sé á rökum reist.
4.
Að framan er gerð grein fyrir því að skv. 4. gr. laga nr. 21/1993 fer um aðgang að hinum umbeðnu gögnum samkvæmt ákvæðum upplýsingalaga. Með hliðsjón af 1. mgr. 10. gr. þeirra laga verður að skýra beiðni [A], sem fram kemur í bréfi umboðsmanns hans frá 29. október 1997, á þann veg að í máli þessu fari kærandi fram á að fá aðgang að fundargerðum í vörslum Landsvirkjunar varðandi virkjun og stíflugerð í Laxá í Suður-Þingeyjarsýslu, uppgræðslu við Kráká og samninga við aðila á Laxársvæðinu. Með orðinu "fundargerðir" sé vísað til bókana og skráðra frásagna af fundum stjórnar fyrirtækisins og undirnefndar hennar, svonefndrar "Norðurlandsnefndar", svo og af viðræðufundum stjórnarmanna og/eða starfsmanna fyrir-tækisins við aðila á Laxársvæðinu sem haldnir hafa verið á tímabilinu frá 1. júní 1989 til þessa dags.
Af gögnum þeim, sem Landsvirkjun hefur látið úrskurðarnefnd í té, lítur nefndin svo á, að hér sé um að ræða eftirgreind skjöl:
1. Fundargerð frá fundi stjórnar Landsvirkjunar 1. júní 1989.
2. Fundargerð frá fundi "Norðurlandsnefndar" Landsvirkjunar 18. mars 1993.
3. Fundargerð frá fundi "Norðurlandsnefndar" Landsvirkjunar 23. ágúst 1993.
4. Fundargerð frá fundi "Norðurlandsnefndar" Landsvirkjunar 25. nóvember 1993.
5. Fundargerð frá fundi "Norðurlandsnefndar" Landsvirkjunar 19. apríl 1994.
6. Fundargerð frá fundi "Norðurlandsnefndar" Landsvirkjunar 30. maí 1994.
7. Frásögn af fundi sem haldinn var á Hótel Reynihlíð 24. ágúst 1994.
8. Frásögn, með yfirskriftinni "orðsending", af fundi sem haldinn var á Akureyri 1. febrúar 1995.
9. Frásögn af fundi sem haldinn var á Hótel Reynihlíð 6. febrúar 1995.
10. Fundargerð frá fundi "Norðurlandsnefndar" Landsvirkjunar 18. maí 1995.
11. Fundargerð frá fundi stjórnar Landsvirkjunar 26. maí 1995.
12. Frásögn, með yfirskriftinni "fundargerð", af fundi sem haldinn var á skrif-stofu Landsvirkjunar 20. september 1995.
13. Frásögn, með yfirskriftinni "fundargerð", af fundi sem haldinn var á skrif-stofu Landsvirkjunar 10. nóvember 1995.
14. Frásögn, með yfirskriftinni "fundargerð", af fundi sem haldinn var á skrif-stofu Landsvirkjunar 8. október 1996.
15. Frásögn af fundi um hækkun Laxárstíflu sem haldinn var 22. nóvember 1996.
16. Fundargerð frá fundi stjórnar Landsvirkjunar 25. júlí 1997.
17. Fundargerð frá fundi stjórnar Landsvirkjunar 26. júní 1998.
18. Frásögn, með yfirskriftinni "fundargerð", af fundi sem haldinn var að Laxamýri 19. október 1999.
19. Fundargerð frá fundi stjórnar Landsvirkjunar 20. október 1999.
5.
Samkvæmt upplýsingalögum er gerður greinarmunur á aðgangi aðila máls að upplýsingum um hann sjálfan, sbr. III. kafla laganna, og almennum aðgangi að upplýsingum, sbr. II. kafla þeirra. [A], sem upphaflega kærði mál þetta til úrskurðarnefndar, átti land að Laxá og var jafnframt félagsmaður í Veiðifélagi Laxár og Krákár. Af þeim sökum átti hann hagsmuni af því, umfram aðra, að fá aðgang að hinum umbeðnu gögnum og var því aðili máls í skilningi III. kafla upplýsingalaga. Samkvæmt því og með vísun til þess, sem að framan greinir um réttarstöðu kæranda, ber að leysa úr beiðni hans á grundvelli þessa kafla laganna.
Í 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga segir orðrétt: "Stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita aðila sjálfum aðgang að skjölum og öðrum gögnum, sem varða tiltekið mál ef þau hafa að geyma upplýsingar um hann sjálfan." Orðalagið "upplýsingar um hann sjálfan" hefur verið skýrt þannig að það taki til upplýsinga, sem varða aðila máls sérstaklega, sbr. dóm Hæstaréttar 19. október 2000 í máli nr. 330/2000.
Í 2. og 3. mgr. 9. gr. er að finna undantekningar frá meginreglu 1. mgr. um upplýsingarétt aðila máls.
Í 1. tölul. 2. mgr. 9. gr. segir að ákvæði 1. mgr. gildi ekki um þau gögn sem talin eru í 4. gr. upplýsingalaga. Meðal þeirra eru vinnuskjöl, sem stjórnvald hefur ritað til eigin afnota, enda hafi þau ekki að geyma endanlega ákvörðun um afgreiðslu máls eða upplýsingar, sem ekki verður aflað annars staðar frá, sbr. 3. tölul. þeirrar greinar. Ákvæði þetta felur í sér undantekningu frá meginreglunni um upplýsingarétt samkvæmt upplýsingalögum og ber því fremur að skýra það þröngt en rúmt.
Í ljósi þess verður almennt að telja formlegar fundargerðir stjórna og nefnda þess eðlis að þær geti ekki fallið undir hugtakið "vinnuskjöl", enda er þar, eðli máls samkvæmt, að finna ákvarðanir um afgreiðslu mála, auk þess sem upplýsinga, sem þar greinir, verður tæpast aflað annars staðar frá. Þessi ályktun styðst og við ákvæði 1. tölul. 4. gr., þar sem fundargerðir ríkisráðs og ríkisstjórnar eru sérstaklega undanþegnar upplýsingarétti. Hugsanlegt er að frásagnir af óformlegri fundum geti talist vinnuskjöl í skilningi 3. tölul. 4. gr. Að dómi úrskurðarnefndar geta þau skjöl, sem auðkennd eru nr. 7, 8, 9. 12, 13, 14, 15 og 18 hér að framan, þó ekki talist vinnuskjöl, enda hefur ekki verið sýnt fram á það af hálfu Landsvirkjunar að upplýsingar, sem þar er að finna, verði aflað annars staðar frá. Því verður beiðni kæranda ekki synjað með vísun til þess ákvæðis.
Í 2. tölul. 2. mgr. 9. gr. er ennfremur tekið fram að ákvæði 1. mgr. gildi ekki um gögn sem hafa að geyma upplýsingar um mikilvæga almannahagsmuni er leynt eiga að fara skv. 6. gr. upplýsingalaga. Þá segir loks orðrétt í 3. mgr. 9. gr.: "Heimilt er að takmarka aðgang aðila að gögnum ef þau hafa jafnframt að geyma upplýsingar um einkamálefni annarra, enda vegi þeir hagsmunir, sem mæla með því að upplýsingunum sé haldið leyndum, þyngra en hagsmunir þess sem fer fram á aðgang að gögnunum."
Úrskurðarnefnd hefur litið svo á, t.d. í úrskurði, uppkveðnum 19. mars 1997, í máli nr. A-8/1997, að hagsmunir Landsvirkjunar, sem er einkaréttarlegur aðili í skilningi upp-lýsinga-laga, teljist einkahagsmunir þegar leyst er úr beiðni um aðgang að gögnum á grundvelli þeirra laga einvörðungu. Þegar á hinn bóginn er leyst úr beiðni á grundvelli laga nr. 21/1993, eins og í þessu máli, er eðlilegt að hagsmunir fyrirtækisins verði felldir undir opinbera hagsmuni og þar með 6. gr. upplýsingalaga, sbr. 2. tölul. 2. mgr. 9. gr. laganna.
Úrskurðarnefnd hefur kynnt sér efni þeirra skjala, sem talin eru upp hér að framan, að því leyti sem þar er vikið að virkjun og stíflugerð í Laxá, upp-græðslu við Kráká og samninga við aðila á Laxársvæðinu. Það er samdóma álit nefndarmanna að ekkert komi fram í þeim skjölum, sem rétt sé að halda leyndu fyrir kæranda, hvorki með tilliti til almannahagsmuna, þ. á m. samkeppnisstöðu Landsvirkjunar, sbr. 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga, né með vísun til hagsmuna annarra einkaaðila, sbr. 3. mgr. 9. gr. þeirra.
Úrskurðarorð:
Landsvirkjun er skylt að veita kæranda, [B], aðgang að eftirtöldum fundargerðum, að því leyti sem þar er vikið að virkjun eða stíflugerð í Laxá í Suður-Þingeyjarsýslu, uppgræðslu við Kráká og samninga við aðila á Laxársvæðinu:
1. Fundargerð frá fundi stjórnar Landsvirkjunar 1. júní 1989.
2. Fundargerð frá fundi "Norðurlandsnefndar" Landsvirkjunar 18. mars 1993.
3. Fundargerð frá fundi "Norðurlandsnefndar" Landsvirkjunar 23. ágúst 1993.
4. Fundargerð frá fundi "Norðurlandsnefndar" Landsvirkjunar 25. nóvember 1993.
5. Fundargerð frá fundi "Norðurlandsnefndar" Landsvirkjunar 19. apríl 1994.
6. Fundargerð frá fundi "Norðurlandsnefndar" Landsvirkjunar 30. maí 1994.
7. Frásögn af fundi sem haldinn var á Hótel Reynihlíð 24. ágúst 1994.
8. Frásögn, með yfirskriftinni "orðsending", af fundi sem haldinn var á Akureyri 1. febrúar 1995.
9. Frásögn af fundi sem haldinn var á Hótel Reynihlíð 6. febrúar 1995.
10. Fundargerð frá fundi "Norðurlandsnefndar" Landsvirkjunar 18. maí 1995.
11. Fundargerð frá fundi stjórnar Landsvirkjunar 26. maí 1995.
12. Frásögn, með yfirskriftinni "fundargerð", af fundi sem haldinn var á skrif-stofu Landsvirkjunar 20. september 1995.
13. Frásögn, með yfirskriftinni "fundargerð", af fundi sem haldinn var á skrif-stofu Landsvirkjunar 10. nóvember 1995.
14. Frásögn, með yfirskriftinni "fundargerð", af fundi sem haldinn var á skrif-stofu Landsvirkjunar 8. október 1996.
15. Frásögn af fundi um hækkun Laxárstíflu sem haldinn var 22. nóvember 1996.
16. Fundargerð frá fundi stjórnar Landsvirkjunar 25. júlí 1997.
17. Fundargerð frá fundi stjórnar Landsvirkjunar 26. júní 1998.
18. Frásögn, með yfirskriftinni "fundargerð", af fundi sem haldinn var að Laxamýri 19. október 1999.
19. Fundargerð frá fundi stjórnar Landsvirkjunar 20. október 1999.
Eiríkur Tómasson, formaður
Ólafur E. Friðriksson
Valtýr Sigurðsson