A-126/2001 Úrskurður frá 31. ágúst 2001
ÚRSKURÐUR
Hinn 31. ágúst 2001 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-126/2001:
Kæruefni
Með bréfi, dagsettu 27. júlí sl., kærði […] hæstaréttarlögmaður, fyrir hönd [A] hf., synjun Ríkiskaupa, dagsetta 6. júlí sl., um að veita honum aðgang að niðurstöðum vinnuhópa í verkþætti 2 í útboði nr. 12576 og tilboðum [B] hf. í því útboði.
Með bréfi, dagsettu 1. ágúst sl., var kæran kynnt Ríkiskaupum og henni veittur frestur til að gera athugasemdir við kæruna og koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun sinni til kl. 16.00 hinn 13. ágúst sl. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefnd yrðu látin í té sem trúnaðarmál afrit þeirra gagna, er kæran lýtur að, innan sama frests. Frestur þessi var, að beiðni Ríkiskaupa, framlengdur til 20. ágúst sl. Umsögn Ríkiskaupa, dagsett 20. ágúst sl., barst úrskurðarnefnd hinn 22. sama mánaðar ásamt eftirtöldum gögnum:
1. Niðurstöður sérfræðinga um mat á hæfni úr 1. hluta útboðs.
2. Niðurstöður vinnuhópa úr 1. hluta útboðs.
3. Niðurstöður sérfræðihóps um eignarhaldskostnað úr 2. hluta útboðs.
4. Skýrsla stýrinefndar um val á nýju fjárhags- og mannauðskerfi.
5. Niðurstöður vinnuhóps um greiningu í 2. hluta útboðs.
6. Niðurstöður vinnuhópa um 10 verkferli í 2. hluta útboðs.
7. Tilboðsgögn [B] hf.
Í fjarveru Elínar Hirst tók Ólafur E. Friðriksson varamaður sæti hennar við meðferð og úrskurð í kærumáli þessu.
Málsatvik
Samkvæmt gögnum málsins eru atvik þess í stuttu máli þau að kærandi tók þátt í útboði Ríkiskaupa nr. 12576, sem ber heitið "Ný fjárhagskerfi fyrir ríkissjóð og stofnanir hans". Samkvæmt því sem fram kemur í kærunni var hér um að ræða eitt umfangsmesta útboð sinnar tegundar sem fram hefur farið hér á landi. Tilboðsfrestur rann út 8. mars sl. og í samræmi við útboðsskilmála voru hinn 30. apríl sl. valdir út tveir bjóðendur, sem buðu hagkvæmustu lausnirnar, og þeim falið að fara í gegnum frekari greiningu á lausnum sínum. Kærandi var annar þessara aðila, en hinn var [B] hf. Af því tilefni sömdu starfsmenn kæranda greinargerð, sem dagsett er 28. maí sl. Á vegum Ríkiskaupa störfuðu vinnuhópar við samanburð á tilboðunum og skiluðu þeir niðurstöðum sínum til stofnunarinnar. Hinn 22. júní sl. tóku Ríkiskaup þá ákvörðun að ganga til samningaviðræðna við [B] hf. á grundvelli tilboðs fyrirtækisins frá 8. mars sl., en það hljóðaði upp á 708.422.325 krónur í stofnkostnað og 56.229.330 krónur í viðhaldsgjöld á ári.
Með tölvubréfi til Ríkiskaupa, dagsettu 27. júní sl., óskaði kærandi eftir "afriti af öllum niðurstöðum allra vinnuhópa í verkþætti 2 í umræddu útboði þar sem unnar voru skýrslur um mat á lausnum [A] hf. og [B] hf." Tekið var fram að óskað væri eftir niðurstöðum um mat á báðum þessum aðilum. Einnig var óskað eftir afriti af tilboðum [B] hf. í framangreindu útboði. Með bréfi Ríkiskaupa, dagsettu 6. júlí sl., var beiðni kæranda synjað. Fram kom að varðandi fyrra atriðið væri synjunin byggð á því, að um væri að ræða vinnuskjöl sem væru undanþegin upplýsingarétti með vísan til 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Hvað seinna atriðið varðaði þá var vísað til 5. gr. laganna og talið að í tilboði [B] hf. væri að finna upplýsingar er vörðuðu mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni [B] hf. sem sanngjarnt og eðlilegt væri að leynt færu. Hinn 17. júlí sl. var gengið frá samningi Ríkiskaupa og [B] hf. og hljóðaði samningsfjárhæðin upp á 819.000.000 krónur í stofnkostnað og 69.000.000 krónur í viðhaldsgjöld á ári.
Af hálfu kæranda er því haldið fram að umræddar niðurstöður vinnuhópa Ríkiskaupa geti ekki talist vinnuskjöl í skilningi 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga enda sé óskað eftir niðurstöðum vinnuhópanna, en ekki vinnuskjölum þeirra. Þá komi hvergi fram í útboðsskilmálum að þær niðurstöður séu eingöngu ætlaðar til afnota fyrir Ríkiskaup. Líklegt sé að umrædd skjöl hafi að geyma endanlega ákvörðun um að gengið skuli til samningaviðræðna við [B] hf. í stað kæranda og efni þeirra, eðli málsins samkvæmt, ráðið mestu um val Ríkiskaupa á samningsaðila. Þá hafi umrædd skjöl að geyma upplýsingar sem kærandi geti ekki aflað sér annars staðar frá. Gerir því kærandi kröfu um afhendingu þessara gagna á grundvelli 3. gr og 9. gr. upplýsingalaga. Kröfu sína um afhendingu á afriti af tilboðum [B] hf. byggir kærandi á sömu lagagreinum. Bendir kærandi á að í synjun Ríkiskaupa um aðgang að þessum gögnum sé ekki vísað til tiltekinna hagsmuna [B] hf.
Kærandi telur sig hafa mikla hagsmuni af því að fá ofangreind gögn til að geta metið hvort staðið hafi verið rétt að mati á tilboðunum tveimur, en samkvæmt útboðsgögnum skyldu gæði lausnar ráða mestu um val á samningsaðila. Að mati kæranda var lausn hans betri en sú lausn sem [B] hf. bauð. Þá telur kærandi ástæðu til að ætla að tilboð [B] hf. hafi ekki verið í samræmi við útboðsskilmála. Það fyrirtæki hafi sent inn þrjú tilboð með miklum verðmun og hafi endanleg samningsfjárhæð verið mun hærri en sem nemur hæsta tilboði þess.
Kærandi óskaði þess að meðferð kærumáls þessa yrði hraðað. Af þeim sökum óskaði kærandi eftir því að fyrst yrði leyst úr því atriði hvort hann eigi rétt á að fá afhent gögn um niðurstöður vinnuhópanna.
Í umsögn Ríkiskaupa til úrskurðarnefndar, dagsettri 20. ágúst sl., er ítrekað það sjónarmið stofnunarinnar að umræddar niðurstöðu vinnuhópa, sem voru fimm að tölu, hafi verið rituð sem vinnuskjöl þeirra sem fóru yfir viðkomandi tilboð og hafi ekki að geyma endanlega niðurstöðu. Um hafi verið að ræða yfirferð yfir einstaka þætti tilboðanna og hafi skjölin verið alfarið rituð til eigin nota, en ekki til dreifingar. Skýrsla stýrinefndar, sem stjórnaði yfirferð tilboða, hafi hins vegar verið send kæranda, en á henni byggðist endanleg ákvörðun. Hvað varði kröfu kæranda um afhendingu tilboða [B] hf. þá sé þess getið í 47. gr. laga nr. 94/2001, um opinber innkaup, hvaða upplýsingar skuli lesnar upp eftir því sem þær koma fram í tilboði. Þar sé um að ræða tæmandi talningu upplýsinga sem bjóðandi eigi rétt á að fá úr tilboðum annarra bjóðenda. Öll önnur atriði í tilboði [B] hf. varði lausnir og feli í sér sundurliðun einstakra tilboðsliða sem eðlilegt sé og sanngjarnt að leynt fari, sbr. 5. gr. upplýsingalaga.
Með bréfi úrskurðarnefndar til [B] hf., dagsettu 23. ágúst sl., var fyrirtækinu gefinn kostur á að lýsa viðhorfi sínu til kröfu kæranda um aðgang að umræddu tilboði þess. Farið var fram á að fyrirtækið gerði grein fyrir því að hvaða leyti það teldi gögn þau, er tilboðið hafi að geyma varði mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni þess. Í svarbréfi [B] hf., dagsettu 28. ágúst sl., leggst fyrirtækið eindregið gegn afhendingu umbeðinna tilboðsgagna og gerði grein fyrir ástæðum þess. Benti fyrirtækið á að í útboðsskilmálum væru gerðar kröfur um margs konar og afar ítarleg gögn frá bjóðendum um innri málefni þeirra. Í tilboðinu væru því látnar í té afar ítarlegar upplýsingar um margvísleg málefni fyrirtækisins og samstarfsaðila þess, þ. á m. um viðskiptasamninga við aðra aðila, samstarfssamninga, verð og verðmyndun, tæknileg atriði og margt fleira, sem fyrirtækið leggi ríka áherslu á að farið sé með viðskiptaleyndarmál.
Aðilar máls þessa hafa fært frekari rök fyrir kærunni annars vegar og hinni kærðu ákvörðun hins vegar. Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð frekari grein fyrir þessum röksemdum í úrskurði þessum, en úrskurðarnefnd hefur haft þær til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða
1.
1.
Í 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga segir orðrétt: "Stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita aðila sjálfum aðgang að skjölum og öðrum gögnum sem varða tiltekið mál ef þau hafa að geyma upplýsingar um hann sjálfan." Telja verður kæranda aðila máls í skilningi hins umrædda ákvæðis þar eð hann hefur, að áliti úrskurðarnefndar, einstaklega og verulega hagsmuni af því, umfram aðra, að fá aðgang að hinum umbeðnu upplýsingum.
Samkvæmt framansögðu er í 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga mælt svo fyrir að skylt sé að veita aðila máls aðgang að gögnum ef þau hafa að geyma upplýsingar er snerta hann sjálfan. Í 2. og 3. mgr. þeirrar greinar er að finna undantekningar frá þessari meginreglu, þ. á m. segir í 1. tölul. 2. mgr. að ákvæði 1. mgr. gildi ekki "um þau gögn sem talin eru í 4. gr." laganna. Þá segir ennfremur orðrétt í 3. mgr.: "Heimilt er að takmarka aðgang aðila að gögnum ef þau hafa jafnframt að geyma upplýsingar um einkamálefni annarra, enda vegi þeir hagsmunir, sem mæla með því að upplýsingunum sé haldið leyndum, þyngra en hagsmunir þess sem fer fram á aðgang að gögnunum."
2.
Í 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga segir að réttur til aðgangs að gögnum taki ekki til "vinnuskjala sem stjórnvald hefur ritað til eigin afnota; þó skal veita aðgang að vinnuskjölum ef þau hafa að geyma endanlega ákvörðun um afgreiðslu máls eða upplýsingar sem ekki verður aflað annars staðar frá". Samkvæmt því, sem fram kemur í lýsingu málsatvika, er fallist á að hinar umbeðnu niðurstöður vinnuhópa á vegum Ríkiskaupa séu vinnuskjöl í skilningi 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga. Eftir stendur hins vegar að skera úr því hvort niðurstöður vinnuhópanna hafi að geyma upplýsingar, sem ekki verður aflað annars staðar frá, sbr. ákvæðið í niðurlagi töluliðarins. Í athugasemdum, sem fylgdu frumvarpi til upplýsingalaga, segir svo um þetta ákvæði: "Með síðastnefndu orðalagi er einkum átt við upplýsingar um staðreyndir máls sem af einhverjum ástæðum er ekki að finna annars staðar en kunna að hafa vegið þungt við ákvörðunartöku. Rökin að baki þessari reglu eru einkum þau að slíkar upplýsingar geti verið ómissandi til skýringar á ákvörðun og af þeim orsökum sé ekki rétt að undanþiggja þær aðgangi almennings enda þótt þær sé aðeins að finna í vinnuskjölum."
Upplýst er að Ríkiskaup hafa veitt kæranda aðgang að skýrslu stýrinefndar um val á nýju fjárhags- og mannauðskerfi, skjali auðkenndu nr. 4. Beiðni hans lýtur einvörðungu að niðurstöðum vinnuhópa í verkþætti 2 í útboðinu, skjölum auðkenndum nr. 3, 5 og 6. Úrskurðarnefnd hefur kynnt sér efni þessara skjala. Í skjali auðkenndu nr. 3 er að finna samanburð á tilboðum kæranda og [B] hf. m.a. með tilliti til eignarhaldskostnaðar. Í skjali auðkenndu nr. 5 er lagt mat á aðferðarfræði, innra skipulag, gæðastjórnun o.fl. Í skjali auðkenndu nr. 6 er gerður samanburður á því hvernig fyrirtækin tvö greindu þarfir ákveðinna ríkisstofnanna og lagt mat á úrlausnir þeirra.
Það er álit nefndarinnar að í skjölum þessum sé ekki að finna aðrar upplýsingar um staðreyndir en fram koma í gögnum þeim sem kærandi hefur þegar undir höndum, þar á meðal í skjali auðkenndu nr. 3. Af þeim sökum á hann ekki rétt til aðgangs að þessum þremur skjölum.
3.
Samkvæmt 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga er heimilt að takmarka aðgang að gögnum, "þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast, enda hafi þau að geyma upplýsingar um ... viðskipti stofnana og fyrirtækja í eigu ríkis eða sveitarfélaga, að því leyti sem þau eru í samkeppni við aðra". Í athugasemdum, sem fylgdu frumvarpi til laganna, segir m.a. svo um þetta ákvæði: "Óheftur réttur til upplýsinga getur ... skaðað samkeppnis- og rekstrarstöðu opinberra stofnana og fyrirtækja í þeim tilvikum þegar hið opinbera þarf að keppa á markaði við einkaaðila sem ekki eru skyldugir til að gefa upplýsingar um stöðu sína."
Ekki er loku fyrir það skotið að það geti skaðað stöðu ríkisins á almennum útboðsmarkaði ef þeim, sem þátt taka í útboði, er veittur ótakmarkaður aðgangur að tilboðum annarra þátttakenda í útboðinu. Slíkt gæti leitt til þess að framvegis tækju færri þátt í útboðum á vegum hins opinbera. Í máli þessu hefur hins vegar ekki verið sýnt fram á það af hálfu Ríkiskaupa að það, eitt og sér, gæti skaðað samkeppnisstöðu ríkisins á útboðsmarkaði þótt kæranda yrði veittur aðgangur að tilboðsgögnum [B] hf. Engu að síður er ástæða til að hafa fyrrgreint sjónarmið í huga þegar tekin er afstaða til þess hvort veita beri kæranda aðgang að þeim.
Samkvæmt 3. mgr. 9. gr. upplýsingarlaga er heimilt að takmarka aðgang aðila að gögnum ef þau hafa að geyma upplýsingar um einkamálefni annarra, enda vegi þeir hagsmunir, sem mæla með því að upplýsingunum sé haldið leyndum, þyngra en hagsmunir þess sem fer fram á aðgang að gögnunum.
Í 47. gr. laga nr. 94/2001, um opinber innkaup, segir að bjóðendum sé heimilt að vera við opnun tilboða og fá þar upplýsingar um nafn bjóðanda, heildartilboðsupphæð, greiðsluskilmála, afhendingarskilmála, og eðli frávikstilboða.
Úrskurðarorð:
Sú ákvörðun Ríkiskaupa, að synja kæranda, [A] hf., um aðgang að niðurstöðum vinnuhópa í verkþætti 2 í útboði nr. 12576 og tilboðsgögnum [B] hf. í sama útboði, er staðfest.
Eiríkur Tómasson, formaður
Ólafur E. Friðriksson
Valtýr Sigurðsson
Ólafur E. Friðriksson
Valtýr Sigurðsson