A-130/2001 Úrskurður frá 24. september 2001
ÚRSKURÐUR
Hinn 24. september 2001 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-130/2001:
Kæruefni
Með bréfi, dagsettu 15. ágúst sl., kærði […], alþingismaður, til heimilis að […], synjun dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dagsetta 9. ágúst sl., um að veita henni aðgang að fjárlagatillögum lögreglustjórans í Reykjavík fyrir árin 2000 og 2001, ásamt gögnum og rökstuðningi er þeim hafi fylgt.
Með bréfi, dagsettu 17. ágúst sl., var kæran kynnt dóms- og kirkjumálaráðuneytinu og því veittur frestur til að gera athugasemdir við kæruna og koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun sinni til kl. 16.00 hinn 28. ágúst sl. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefnd yrðu látin í té sem trúnaðarmál afrit umbeðinna gagna innan sama frests. Umsögn ráðuneytisins, dagsett 21. ágúst sl., barst innan tilskilins frests, en henni fylgdu engin gögn. Með bréfi til ráðuneytisins, dagsettu 4. september sl., var ítrekuð sú ósk nefndarinnar að gögn málsins yrðu afhent henni og var frestur til þess framlengdur til kl. 16.00 hinn 7. september sl. Þann dag bárust gögn málsins, ásamt annarri umsögn sem dagsett er sama dag.
Málsatvik
Atvik máls þessa eru í stuttu máli þau að með tölvubréfi nefndasviðs Alþingis til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dagsettu 23. júní sl., fór kærandi fram á að fá aðgang að fjárlagatillögum, sem borist hefðu frá embætti lögreglustjórans í Reykjavík, ásamt gögnum og rökstuðningi er þeim fylgdu, fyrir árin 2000 og 2001. Beiðnin var ítrekuð með tölvubréfi, dagsettu 30. júlí sl.
Í tölvubréfi frá dóms- og kirkjumálaráðuneytinu, dagsettu 31. júlí sl., var kæranda tilkynnt að leitað hefði verið álits fjármálaráðuneytisins á beiðni hennar og að beðið yrði umsagnar þess, áður en henni yrði svarað. Með tölvubréfi, dagsettu 9. ágúst sl., var kæranda síðan tilkynnt að ráðuneytinu væri, að fenginni umsögn fjármálaráðuneytisins, ekki kleift að afhenda vinnuskjöl er tengjast fjárlagabeiðnum einstakra stofnana. Í þeirri umsögn, sem dagsett er 7. ágúst sl., segir m.a. svo: "Fjármálaráðuneytið telur að ekki sé skylt að verða við beiðni þingmannsins þar sem um vinnuskjöl vegna undirbúnings fjárlagafrumvarpa sé að ræða. Ráðuneytið telur að það gæti unnið gegn grunnhugsuninni að baki rammafjárlagagerðar ef fjárlagabeiðnir einstakra stofnana væru opinber plögg. Ráðuneytið er því þeirrar skoðunar að ekki eigi að verða við ósk þingmannsins."
Í kæru til úrskurðarnefndar er því hafnað að umbeðin gögn teljist vinnuskjöl í skilningi 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga, enda fullnægi þau ekki því skilyrði að vera til eigin nota viðkomandi stofnunar. Þá telur kærandi að aðgangur að umbeðnum gögnum sé til þess fallinn að stuðla að opinni og gagnrýninni umræðu um fjárþörf einstakra stofnana og stuðli auk þess að vandaðri tillögusmíð frá stofnunum ríkisins.
Í umsögn dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dagsettri 21. ágúst sl., er áréttuð sú afstaða þess að umbeðin gögn séu undanþegin aðgangi á grundvelli 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga. Síðan segir þar: "Gerð fjárlagafrumvarps í dag er langt ferli þar sem ráðuneytið glímir við að raða tillögum stofnana sem undir það heyra í þann heildarútgjaldaramma sem því er skammtaður í ákvörðunum ríkisstjórnar. Síðan getur ramminn tekið ýmsum breytingum í ferlinu með nýjum ákvörðunum eða óvæntum útgjaldatilefnum, og slíkar breytingar á ramma geta kallað á breytingar sem þýða aukningu á einhverjum liðum en samsvarandi lækkun á öðrum. Tillögur stofnana geta breyst í ferlinu bæði að frumkvæði þeirra og eins fyrir ábendingar ráðuneytisins og í þessu ferli starfa ráðuneytið og stofnanir þess sem eitt stjórnvald." Þá telur ráðuneytið að það myndi torvelda mjög þau frjálsu skoðanaskipti milli ráðuneytis og stofnana þess, sem nauðsynleg eru til þess að hægt sé að framkvæma rammafjárlagagerð, ef aðgangur yrði veittur að umbeðnum gögnum. Þegar fjárlagafrumvarp liggi fullgert fyrir að hausti sé um leið komin niðurstaða um þau skoðanaskipti og vinnuskjöl, sem á milli aðila hafa gengið, hafi þá ekki þýðingu lengur.
Í síðari umsögn ráðuneytisins til nefndarinnar, dagsettri 7. september sl., er því vinnulagi, sem tíðkast við undirbúning fjárlagafrumvarps, lýst með svofelldum hætti: "Stofnunum ráðuneytisins er ætlað að senda inn tillögur um breytingar á fjárveitingum, en geri þær það ekki verða fjárveitingar til þeirra skv. fjárlagafrumvarpi óbreyttar að öðru leyti en því að þær taka verðlagsbreytingum. Stofnunum er ætlað að slá inn fjárlagatillögur sínar í aðgangsverndaðan gagnagrunn fjárlaga, en stofnanir ríkisins geta fengið innsláttaraðgang að þeim gagnagrunni yfir Internetið. Gagnagrunnurinn er í umsjá fjármálaráðuneytisins. Í flestum tilvikum er fjárlagatillögum eingöngu skilað í þessu formi, en þeim er þó oft fylgt eftir með samtölum og óformlegum tjáskiptum og fyrir kemur að stofnanir sendi formleg bréf til frekari skýringa." Þá kemur fram að lögreglustjórinn í Reykjavík hafi, við undirbúning fjárlaga fyrir árið 2000, ekki gert formlegar fjárlagatillögur í gagnagrunn fjárlaga. Embættið hafi hins vegar sent bréf með hugmyndum um rekstrarumfang þess frá mismunandi sjónarhornum. Við undirbúning fjárlaga fyrir árið 2001 hafi það hins vegar sent tillögur inn í gagnagrunninn, auk þess að senda ráðuneytinu bréf. Ráðuneytið lýsir því sem eindreginni skoðun sinni að umbeðin gögn séu vinnuskjöl sem undanþegin séu aðgangi annarra en þeirra sem unnið hafi að gerð fjárlagafrumvarpanna. Ennfremur sé til þess að líta að frumvarp til fjárlaga sé unnið fyrir ríkisstjórnina, sem leggi það síðan fyrir Alþingi með þeim breytingum og áherslum er hún ákveði. Gögnin séu því einnig á þeim grundvelli undanþegin aðgangi almennings.
Aðilar máls þessa hafa fært frekari rök fyrir kærunni annars vegar og hinni kærðu ákvörðun hins vegar. Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð frekari grein fyrir þessum röksemdum í úrskurði þessum, en úrskurðarnefnd hefur haft þær til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða
1.
1.
Í 1. mgr. 1. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 er að finna svohljóðandi ákvæði: "Lög þessi taka til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga." Í athugasemdum, sem fylgdu frumvarpi til upplýsingalaga, er m.a. komist svo að orði um þetta ákvæði: "Í þessari grein er kveðið á um gildissvið laganna. Gert er ráð fyrir að þau taki til allrar stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga með sama hætti og stjórnsýslulög. Þannig taka lögin til þeirrar starfsemi sem heyrir undir framkvæmdarvaldið samkvæmt þrískiptingu ríkisvaldsins. Utan gildissviðs þeirra fellur hins vegar Alþingi og stofnanir þess, svo sem umboðsmaður Alþingis og ríkisendurskoðun."
Samkvæmt þessu fellur það utan gildissviðs upplýsingalaga þegar alþingismaður óskar eftir upplýsingum frá einstökum ráðherrum og ráðuneytum þeirra innan vébanda Alþingis, t.d. í formi fyrirspurnar, sbr. 54. gr. stjórnarskrárinnar og 49. gr. laga nr. 55/1991 um þingsköp Alþingis. Hins vegar er ekkert því til fyrirstöðu að alþingismaður óski eftir aðgangi að gögnum hjá stjórnvöldum, þ. á m. ráðuneytum, á grundvelli upplýsingalaga eins og hver annar. Þar sem kærandi hefur valið þá leið í því máli, sem hér er til úrlausnar, ber úrskurðarnefnd um upplýsingamál að leysa úr kærunni samkvæmt II. kafla upplýsinga-laga, sbr. 1. mgr. 14. gr. þeirra.
2.
Í 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga segir orðrétt: "Stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.–6. gr." Þar sem 4.–6. gr. laganna hafa að geyma undantekningar frá meginreglu 1. mgr. 3. gr. ber að skýra þau ákvæði þröngt.
Samkvæmt 2. mgr. 3. gr. upplýsingalaga nær réttur til aðgangs að gögnum m.a. til "allra skjala sem mál varða", sbr. 1. tölul. málsgreinarinnar, og "allra annarra gagna sem mál varða, svo sem … gagna sem vistuð eru í tölvu", sbr. 2. tölul. hennar. Fjárlagatillögur lögreglustjórans í Reykjavík fyrir árið 2000, sem voru í formi bréfs til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dagsetts 16. ágúst 1999, ásamt fylgiskjölum, falla augljóslega undir skilgreiningu 2. mgr. 3. gr., sbr. 1. tölul. hennar. Sama er að segja um bréf lögreglustjórans til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dagsett 17. febrúar 2000, sem ritað var í tilefni af fjárlagagerð fyrir árið 2001. Þá eru fjárlagatillögur embættisins fyrir árið 2001 skráðar með afmörkuðum hætti í gagnagrunn fjármálaráðuneytisins og falla því jafnframt undir skilgreiningu málsgreinarinnar, sbr. 2. tölul. hennar.
3.
Synjun dóms- og kirkjumálaráðuneytisins um að veita kæranda aðgang að hinum umbeðnu gögnum er í fyrsta lagi byggð á 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga, þar sem segir að réttur almennings til aðgangs að gögnum taki ekki til "vinnuskjala sem stjórnvald hefur ritað til eigin afnota".
Skilyrði fyrir því, að skjal teljist vinnuskjal í skilningi 3. tölul. 4. gr., er að það sé ritað til eigin afnota fyrir stjórnvaldið sjálft. Í athugasemdum með frumvarpi til upplýsingalaga segir svo um þetta atriði: "Með vinnuskjölum er hér einkum átt við skjöl sem stjórnvald ritar til eigin afnota, svo og skjöl sem fara á milli deilda, skrifstofa eða að öðru leyti á milli starfsmanna hjá sama stjórnvaldi. Á hinn bóginn teljast gögn, sem fara á milli tveggja stjórnvalda, ekki til vinnuskjala enda þótt bréfaskiptin séu liður í meðferð máls og stjórnvöldin standi í nánum tengslum hvort við annað. Þá geta þau skjöl ekki talist vinnuskjöl sem stafa frá öðrum en hlutaðeigandi stjórnvaldi enda þótt slík gögn hafi orðið til að frumkvæði stjórnvaldsins, t.d. álit eða skýrslur sérfræðinga o.s.frv."
Óumdeilt er að gögn þau, sem um er að ræða, stöfuðu frá embætti lögreglustjórans í Reykjavík og voru ætluð dóms- og kirkjumálaráðuneytinu. Þau voru því ekki rituð til eigin afnota fyrir embætti lögreglustjórans og geta því, þegar af þeirri ástæðu, ekki talist vinnuskjöl í skilningi 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga.
4.
Í öðru lagi er synjun dóms- og kirkumálaráðuneytisins reist á 1. tölul. 4. gr. upplýsingalaga, þar sem tekið er fram að réttur almennings til aðgangs að gögnum taki ekki til "fundargerða ríkisráðs og ríkisstjórnar, minnisgreina á ráðherrafundum og skjala sem tekin hafa verið saman fyrir slíka fundi".
Í athugasemdum með frumvarpi til upplýsingalaga er undantekningarákvæði þetta m.a. skýrt svo: "Undanþágan gildir um alla fundi þar sem saman koma tveir ráðherrar eða fleiri hvort heldur er á formlegum ríkisstjórnarfundi eða við aðrar óformlegri aðstæður." Eins og að framan greinir, ber annars að skýra ákvæðið þröngt. Samkvæmt því verður að líta svo á að með orðalaginu "skjala sem tekin hafa verið saman fyrir slíka fundi" sé annars vegar átt við skjöl, sem gagngert hafa verið tekin saman fyrir fundi ríkisstjórnar eða ráðherra, tveggja eða fleiri, og hins vegar skjöl sem samkvæmt lagaboði, venju eða eðli máls eru lögð fyrir slíka fundi.
Í 3. mgr. 21. gr. laga nr. 88/1997 um fjárreiður ríkisins segir orðrétt: "Fjárlagatillögum aðila í A-, B- og C-hluta skal skilað til viðkomandi ráðuneytis. Hvert ráðuneyti skal skila fjárlagatillögum til fjármálaráðuneytisins eftir nánari reglum sem settar eru í reglugerð." Samkvæmt þessu lagaákvæði er gert ráð fyrir því að stofnun á borð við embætti lögreglustjórans í Reykjavík skili fjárlagatillögum sínum til þess ráðuneytis, sem hún heyrir undir, þ.e. til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins. Því ráðuneyti er ætlað að fara yfir tillögurnar og skila síðan tillögum sínum til fjármálaráðuneytisins. Ekkert kemur fram um það í lögum nr. 88/1997 að fjárlagatillögur einstakra stofnana skuli lagðar fyrir ríkisstjórnarfund eða fund einstakra ráðherra. Verður það heldur ekki ráðið af fyrirliggjandi umsögnum dóms- og kirkjumálaráðuneytisins og fjármálaráðuneytisins að það sé venja eða helgist af eðli máls. Þar með verða hin umbeðnu gögn ekki felld undir 1. tölul. 4. gr. upplýsingalaga.
5.
Með skírskotun til alls þess, sem að framan greinir, er það niðurstaða úrskurðarnefndar að dóms- og kirkjumálaráðuneytinu beri að verða við ósk kæranda um aðgang að hinum umbeðnu gögnum. Í því efni skiptir og máli að um er að ræða gögn, sem varða undirbúning að gerð frumvarpa til fjárlaga, er hafa verið lögð fram og sam-þykkt á Alþingi, sbr. 1. mgr. 8. gr., sbr. 4. tölul. 6. gr. upplýsingalaga.
Úrskurðarorð:
Dóms- og kirkjumálaráðuneytinu er skylt að veita kæranda, […], aðgang að fjárlagatillögum lögreglustjórans í Reykjavík fyrir árin 2000 og 2001, ásamt gögnum og rökstuðningi er þeim fylgdu, svo sem nánar er gerð grein fyrir í úrskurði þessum.
Eiríkur Tómasson, formaður
Elín Hirst
Valtýr Sigurðsson