A-133/2001 Úrskurður frá 25. október 2001
ÚRSKURÐUR
Hinn 25. október 2001 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-133/2001:
Kæruefni
Með bréfi, dagsettu 18. september sl., kærði […] hrl. f.h. [A] hf. synjun Ríkiskaupa frá 21. ágúst sl., um að veita honum aðgang að samningi ríkisins við [B] hf. á grundvelli tilboðs þess í útboði stofnunarinnar nr. 12576.
Með bréfi, dagsettu 24. september sl., var kæran kynnt Ríkiskaupum og stofnuninni veittur frestur til að gera athugasemdir við hana og koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun sinni til kl. 16.00 hinn 8. október sl. Jafnframt var því beint til stofnunarinnar að gefa [B] hf. kost á að lýsa viðhorfi sínu til málsins. Þá var þess ennfremur óskað að úrskurðarnefnd yrðu látin í té sem trúnaðarmál afrit þeirra gagna, er kæran laut að, innan sama frests. Að beiðni Ríkiskaupa var frestur þessi framlengdur til 15. október sl. Þann dag bárust umsagnir [B] hf., dagsett 12. október sl., og umsögn Ríkiskaupa, dagsett 15. s.m. Umsögn Ríkiskaupa fylgdi samningur, dagsettur 17. júlí 2001, sem ber heitið: "Samningur um kaup og viðhald á notendaleyfum ásamt afnotarétti, aðlögun, uppsetningu, innleiðingu, kennslu og þjónustu á fjárhags- og mannauðskerfum fyrir ríkissjóð og stofnanir hans." Að beiðni nefndarinnar voru afrit af eftirtöldum sex viðaukum við samninginn jafnframt send nefndinni hinn 19. október sl.:
I. Verk- og tímaáætlun.
II. Yfirlýsing [C], dagsett 16. júlí 2001.
III. Kennsla og þjálfun notenda.
IV. Yfirfærsla gagna/Tengingar við BÁR.
V. Viðbótarkröfulýsing vegna vaktaáætlana- og viðverukerfa.
VI. Verktrygging, bankaábyrgð, dagsett 17. júlí 2001.
Í fjarveru Elínar Hirst tók Ólafur E. Friðriksson varamaður sæti hennar við meðferð og úrskurð í kærumáli þessu.
Málsatvik
Samkvæmt gögnum málsins eru atvik þess í stuttu máli þau að kærandi tók þátt í útboði Ríkiskaupa nr. 12576, sem ber heitið "Ný fjárhagskerfi fyrir ríkissjóð og stofnanir hans". Samkvæmt því sem fram kemur í kærunni var hér um að ræða eitt umfangsmesta útboð sinnar tegundar sem fram hefur farið hér á landi. Tilboðsfrestur rann út 8. mars sl. og í samræmi við útboðsskilmála voru hinn 30. apríl sl. valdir út tveir bjóðendur, sem buðu hagkvæmustu lausnirnar, og þeim falið að fara í gegnum frekari greiningu á lausnum sínum. Kærandi var annar þessara aðila, en hinn var [B] hf. Af því tilefni sömdu starfsmenn kæranda greinargerð, sem dagsett er 28. maí sl. Á vegum Ríkiskaupa störfuðu vinnuhópar við samanburð á tilboðunum og skiluðu þeir niðurstöðum sínum til stofnunarinnar. Hinn 22. júní sl. tóku Ríkiskaup þá ákvörðun að ganga til samningaviðræðna við [B] hf. á grundvelli tilboðs fyrirtækisins frá 8. mars sl., en það hljóðaði upp á 708.422.325 krónur í stofnkostnað og 56.229.330 krónur í viðhaldsgjöld á ári.
Með tölvubréfi til Ríkiskaupa, dagsettu 27. júní sl., óskaði kærandi eftir "afriti af öllum niðurstöðum allra vinnuhópa í verkþætti 2 í umræddu útboði þar sem unnar voru skýrslur um mat á lausnum [A] hf. og [B] hf." Tekið var fram að óskað væri eftir niðurstöðum um mat á báðum þessum aðilum. Einnig var óskað eftir afriti af tilboðum [B] hf. í framangreindu útboði. Með bréfi Ríkiskaupa, dagsettu 6. júlí sl., var beiðni kæranda synjað. Kærandi bar þá ákvörðun undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál með bréfi, dagsettu 27. júlí sl., og var hún staðfest þar með úrskurði uppkveðnum 31. ágúst sl. í málinu nr. A-126/2001.
Þann 17. júlí sl. var gengið frá samningi fjármálaráðuneytis og [B] hf. og hljóðaði samningsfjárhæðin upp á 819.000.000 krónur í stofnkostnað og 69.000.000 krónur í viðhaldsgjöld á ári. Með bréfi til Ríkiskaupa, dagsettu 25. s.m., fór kærandi fram á að að fá afrit samningsins með vísan til 3. og 9. gr. upplýsingalaga. Þeirri beiðni synjaði Ríkiskaup með bréfi, dagsettu 21. ágúst sl. Þar var tekið fram að kæranda hefði þegar verið gerð grein fyrir "samningsaðilum, samningsupphæð, gildistíma og þeim upplýsingum sem útboðslýsing hefur að geyma". Aðrir hlutar samningsins fjalli hins vegar um hvernig verkefnið yrði leyst. Þeir hefðu því að geyma upplýsingar um atvinnu-, framleiðslu- og viðskiptaleyndarmál og um rekstrar- og samkeppnisstöðu viðsemjandans, sem takmarka bæri aðgang að á grundvelli 5. gr. upplýsingalaga.
Í kæru til nefndarinnar bendir kærandi á að umbeðinn samningur hafi verið gerður á grundvelli útboðs, sem hann hafi eytt í miklum tíma og fjármunum. Í skýrslu sérstakrar stýrinefndar um val á nýju fjárhags- og mannauðskerfi, sem kæranda hefur verið veittur aðgangur að, hafi tilboð kæranda verið metið mun meira að gæðum en tilboð [B] hf. og sama eigi við um hæfni kæranda sjálfs. Val á samningsaðila hljóti því að hafa ráðist af innbyrðis vægi einstakra þátta, en ákvörðun um það hafi ekki verið tekin fyrr en á lokastigi útboðsferilsins. Að þessu virtu varði beiðni kæranda mikilvæga hagsmuni hans. Þá bendir kærandi á að í bréfi Ríkiskaupa, dagsettu 21. ágúst sl., hafi komið fram, að forsendur tilboðs [B] hf. hafi ekki verið í samræmi við forsendur annarra tilboðsgjafa og verkkaupa sjálfs. Kærandi eigi því jafnframt verulega hagsmuni af því að kanna, hvort endanlegur samningur sé í samræmi við forsendur útboðsins. Loks telur kærandi að skýringar Ríkiskaupa á mismunandi fjárhæðum í tilboði [B] hf. og endanlegum samningi séu óljósar og ekki sannfærandi. Sem aðili að útboðinu eigi hann því hagsmuni af því að kanna hvernig það misræmi sé útfært í samningnum.
Í umsögn Ríkiskaupa til úrskurðarnefndar, dagsettri 15. október sl., er vísað til þess að samningurinn sé skilgreining á viðskiptasambandi opinbers aðila og einkafyrirtækis og innihaldi útfærslu á viðskiptahugmynd sem sett hafi verið fram í umræddu útboði. Efni samningsins sé hins vegar óviðkomandi vali á bjóðanda í útboðinu. Þá telur stofnunin að aðgangur kæranda, sem keppinautar [B] hf., geti haft veruleg áhrif á þann markað sem þeir starfi á. Undir það sjónarmið er tekið í umsögn [B] hf. um málið, dagsettri 12. október sl., enda veiti samningurinn upplýsingar um viðkvæm samkeppnismál þess.
Bæði Ríkiskaup og [B] vísa til svohljóðandi ákvæðis í samningnum:
"Aðilar samnings þessa lýsa því yfir að þeir og starfsmenn þeirra muni fara með upplýsingar er varða samning þennan og framkvæmd hans sem trúnaðarmál, þó með fyrirvara vegna ákvæða upplýsingalaga nr. 50/1996. Samningi þessum skal aðeins dreift til þeirra sem þurfa að vita um efni hans og þeim þá aðeins sýnd þau ákvæði hans sem nauðsynleg eru þeim til að efna eða aðhafast á grundvelli hans eftir efni sínu."
Báðir aðilar samningsins telja samkvæmt þessu ljóst að samningurinn hafi að geyma upplýsingar sem ekki eigi erindi við aðra en þá, sem beina aðild eiga að honum. Sérstaklega telja þeir mikilvægt að aðrir hlutar samningsins en meginmál hans verði undanskildir aðgangi. Jafnframt leggja þeir sérstaka áherslu á að í meginmáli samningsins verði takmarkaður aðgangur að upplýsingum um sundurliðun samningsfjárhæða í 2. og 3. gr., enda sé þar vísað til fjölmargra tilboðs- og útboðsgagna, sem kæranda hafi áður verið synjað um aðgang að. Ennfremur að tæknilegum upplýsingum í 6.–8. gr. með vísan til viðskiptahagsmuna [B] hf. og að upplýsingum um greiðslur fyrir notkunarleyfi og viðhaldsgjöld í 15. og 16. gr. með vísan til samkeppnishagsmuna fyrirtækisins.
Aðilar máls þessa hafa fært frekari rök fyrir kærunni annars vegar og hinni kærðu ákvörðun hins vegar. Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð frekari grein fyrir þessum röksemdum í úrskurði þessum, en úrskurðarnefnd hefur haft þær til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða
1.
1.
Samkvæmt samningsyfirliti tilheyra sex viðaukar samningnum ásamt útboðsgögnum Ríkiskaupa og tilboði [B] hf. og teljast þessi gögn vera hluti hans. Kærandi var tilboðsgjafi í útboði þessu og hefur sem slíkur haft aðgang að útboðsgögnum. Þá var synjun Ríkiskaupa um aðgang kæranda að tilboði [B] hf. í sama útboði staðfest með úrskurði nefndarinnar frá 31. ágúst sl. í málinu nr. A-126/2001. Að því virtu verða þessir hlutar samningsins ekki taldir til kæruefnis í máli þessu. Lýtur því úrlausn nefndarinnar eingöngu að samningnum og sex tölusettum viðaukum við hann.
2.
Svo sem fram kemur í málsatvikalýsingu hér að framan átti kærandi annað tveggja tilboða í síðari hluta útboðs Ríkiskaupa nr. 12756. Með skírskotun til aðildar kæranda að þessum hluta útboðsferilsins var fjallað um rétt hans til aðgangs að hinu tilboðinu og vinnugögnum Ríkiskaupa á grundvelli III. kafla upplýsingalaga í áðurnefndum úrskurði. Öðru máli gegnir hins vegar eftir að tilboði hefur verið tekið og samið hefur verið við annan tilboðsgjafa á grundvelli þess. Sá tilboðsgjafi, sem ekki var samið við, á ekki aðild að þeim samningi og upplýsingar sem þar koma fram eru ekki "um hann sjálfan", svo sem 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga áskilur. Um aðgang kæranda að samningi þessum ber því að fjalla á grundvelli II. kafla upplýsingalaga, sbr. jafnframt niðurstöðu nefndarinnar um sams konar álitaefni í úrskurði frá 25. maí 1999 í málinu nr. A-74/1999.
3.
Í 3. gr. upplýsingalaga segir orðrétt: "Stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.–6. gr." Með hliðsjón af markmiði laganna ber að skýra undantekningar frá þessari meginreglu þröngt, þ. á m. reglurnar í 5. gr. og 3. tölul. 6. gr. þeirra.
Samkvæmt 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga er heimilt að takmarka aðgang að gögnum, "þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast, enda hafi þau að geyma upplýsingar um ... viðskipti stofnana og fyrirtækja í eigu ríkis eða sveitarfélaga, að því leyti sem þau eru í samkeppni við aðra". Í athugasemdum, sem fylgdu frumvarpi til laganna, segir m.a. svo um þetta ákvæði: "Óheftur réttur til upplýsinga getur ... skaðað samkeppnis- og rekstrarstöðu opinberra stofnana og fyrirtækja í þeim tilvikum þegar hið opinbera þarf að keppa á markaði við einkaaðila sem ekki eru skyldugir til að gefa upplýsingar um stöðu sína." Ekki er loku fyrir það skotið að það geti skaðað stöðu hins opinbera á almennum útboðsmarkaði ef almenningi er veittur ótakmarkaður aðgangur að samningum sem gerðir eru á grundvelli útboða.
Í 5. gr. upplýsingalaga er m.a. kveðið á um að óheimilt sé að veita almenningi "aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila ... sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á". Í athugasemdum, sem fylgdu frumvarpi til laganna, er þetta ákvæði skýrt svo: "Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Þannig er óheimilt að veita upplýsingar um atvinnu-, framleiðslu- og viðskiptaleyndarmál eða viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- eða samkeppnisstöðu svo og aðra mikilvæga viðskiptahagsmuni."
Vissulega má við því búast að almenn vitneskja um umsamið endurgjald fyrir verk eða þjónustu geti skaðað samkeppnisstöðu þeirra fyrirtækja og annarra lögaðila sem taka að sér slík verkefni fyrir ríki og sveitarfélög. Það sjónarmið, að upplýsingar um umsamið endurgjald skuli fara leynt, verður þó að jafnaði að víkja fyrir almennum fyrirmælum upplýsingalaga um upplýsingarétt almennings. Í því sambandi er m.a. rétt að líta til þess að fyrirtæki og aðrir lögaðilar verða hverju sinni að vera undir það búnir að mæta samkeppni frá öðrum aðilum, sbr. meginreglu þá sem fram kemur í 1. gr. samkeppnislaga nr. 8/1993. Ennfremur ber að benda á að skv. 1. gr. laga nr. 94/2001 um opinber innkaup er það m. a. tilgangur laganna að stuðla að virkri samkeppni.
Í umsögnum sínum til úrskurðarnefndar vísa bæði Ríkiskaup og [B] hf. til ákvæðis í umræddum samningi um að hann skuli vera trúnaðarmál. Slíkt ákvæði getur ekki komið í veg fyrir aðgang kæranda að honum á grundvelli upplýsingalaga eins og reyndar er tekið fram í samningsákvæðinu sjálfu.
Sem fyrr segir er réttur almennings til aðgangs að gögnum takmörkunum háður, m.a. þegar um er að ræða viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- eða samkeppnisstöðu fyrirtækja og annarra lögaðila. Þannig lítur úrskurðarnefnd svo á að upplýsingar um það, hvernig viðsemjendur hins opinbera efna samningsskyldur sínar með samstarfi við aðra aðila eða með kaupum á vöru og þjónustu, séu almennt þess eðlis að sanngjarnt sé og eðlilegt að þær fari leynt skv. 5. gr. upplýsingalaga.
4.
Úrskurðarnefnd hefur kynnt sér efni umrædds samnings milli fjármálaráðuneytisins og [B] hf. ásamt þeim viðaukum sem honum fylgja og taldir eru hér að framan. Með skírskotun til þess, sem að framan segir, er það niðurstaða nefndarinnar að Ríkiskaupum beri að veita kæranda aðgang að samningnum. Þó ber að undanskilja 3. gr. samningsins sem fjallar um kaup á notendaleyfum, en þar koma fram sundurliðaðar upplýsingar um verð á einstökum þjónustuliðum, sem telja verður mikilvæga fjárhags- og viðskiptahagsmuni í skilningi 5. gr. upplýsingalaga. Nefndin telur á hinn bóginn að allir viðaukar samningsins, tölusettir I.–VI., séu þess eðlis að efni þeirra falli undir undanþáguákvæði 5. gr. og 3. tölul. 6. gr. laganna.
Úrskurðarorð:
Ríkiskaupum ber að veita kæranda, [A] hf., aðgang að samningi fjármálaráðuneytisins og [B] hf., um kaup og viðhald á notendaleyfum o. fl., dagsettum 17. júlí 2001, að undanskildri 3. gr. samningsins.
Staðfest er synjun Ríkiskaupa um að veita kæranda aðgang að viðaukum samningsins, tölusettum I. – VI.
Eiríkur Tómasson, formaður
Ólafur E. Friðriksson
Valtýr Sigurðsson
Ólafur E. Friðriksson
Valtýr Sigurðsson