A-148/2002 Úrskurður frá 3. júlí 2002
ÚRSKURÐUR
Hinn 3. júlí 2002 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-148/2002:
Með bréfi, dagsettu 21. mars sl., óskaði [A], til heimilis að [...] í [...], eftir því að úrskurðarnefnd tæki afstöðu til ýmissa atriða varðandi útboð á vegum hreppsnefndar Austur-Eyjafjallahrepps, þar sem auglýst hafði verið eftir tilboðum í leigu á sal, eldhúsi og annarri aðstöðu í félagsheimilinu Fossbúð í Skógum til reksturs ferðaþjónustu. Í því skyni var ýmsum spurningum beint til nefndarinnar, þ. á m. þeirri hvort hreppsnefndin gæti "neitað að afhenda bjóðendum afrit af þeim tilboðum sem bárust".
Í ljósi þess að [A] hafði óskað eftir að fá afrit af umræddum tilboðum og verið synjað um það með bréfi oddvita Austur-Eyjafjallahrepps, dagsettu 27. febrúar sl., leit úrskurðarnefnd á fyrrgreint bréf hans sem kæru á þeirri synjun. Með bréfi, dagettu 24. apríl sl., var kæranda tilkynnt þessi niðurstaða nefndarinnar og honum jafnframt gerð grein fyrir því að ekki sé á valdi hennar að leysa úr öðrum álitaefnum varðandi útboðið en því hvort veita beri honum aðgang að tilboðunum á grundvelli upplýsinga-laga.
Með bréfi, dagsettu sama dag, var kæran kynnt hreppsnefnd Austur-Eyjafjallahrepps og henni veittur frestur til að gera athugasemdir við hana og koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun sinni til kl. 16.00 hinn 7. maí sl. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefnd yrðu í trúnaði látin í té afrit af þeim gögnum, sem kæran lyti að, innan sama frests. Með símbréfi, dagsettu 7. maí sl., fór [...] hrl. fram á að frestur þessi yrði framlengdur til 27. maí sl. Með bréfi, dagsettu sama dag, var fallist á að framlengja frestinn til 14. maí sl. Með tölvubréfi, dagsettu sama dag, fór umboðsmaður hreppsnefndarinnar enn fram á lengri frest og var hann með bréfi nefndarinnar, dagsettu sama dag, framlengdur til 17. maí sl. Þar eð engin gögn höfðu borist frá hreppsnefndinni hinn 23. maí sl. var skorað á hana að láta þau þegar í stað í té með bréfi, dagsettu þann dag. Umsögn umboðsmanns hreppsnefndarinnar, dagsett 25. maí sl., barst úrskurðarnefnd í símbréfi 27. maí sl. og gögn málsins loks eftir ítrekun hinn 14. júní sl.
Samkvæmt gögnum málsins eru atvik þess í stuttu máli þau að með auglýsingu í Morgunblaðinu 14. október sl. bauð hreppsnefnd Austur-Eyjafjallahrepps út leigu á sal og annarri aðstöðu í félagsheimilinu Fossbúðum í Skógum til reksturs ferðaþjónustu. Kærandi bauð í þennan rekstur ásamt þremur öðrum einstaklingum. Að auki bárust tvö önnur tilboð, þ.e. frá [B], dagsett 30. október 2001, og [C], dagsett 31. október 2001.
Tilboðin voru síðan opnuð og lesin upp á opnum fundi hreppsnefndar 10. desember 2001. Í kjölfarið var ákveðið að leita eftir umsögnum [D] og hússtjórnar félagsheimilisins um þau. Á fundi hreppsnefndar 21. janúar sl. var samþykkt að taka tilboði frá [C] í reksturinn.
Með bréfi, dagsettu 8. febrúar sl., óskaði kærandi m.a. "eftir að fá afrit af þeim tilboðum sem bárust í ofangreindan rekstur og greinargerðir endurskoðanda um þau." Með bréfi oddvita hreppsnefndar, dagsettu 27. febrúar, var beiðni kæranda um að fá afrit af tilboðunum hafnað þar sem oddvitinn taldi sig ekki hafa heimild til þess "að dreifa tilboðum þeim er bárust í umræddan rekstur." Hins vegar kemur fram í bréfi kæranda til úrskurðarnefndar, dagsettu 21. mars sl., að hann hafi fengið afhentar greinargerðir [D] um tilboðin.
Í umsögn umboðsmanns hreppsnefndar til úrskurðarnefndar, dagsettri 25. maí sl., kemur fram að hreppurinn hafi ekki litið svo á að um opinber innkaup hafi verið að ræða í skilningi laga nr. 94/2001, heldur tímabundna útleigu á húsnæði hreppsins. Þá er bent á að öll tilboðin hafi verið birt á hreppsnefndarfundi 10. desember 2001. Hreppsnefnd líti á hinn bóginn svo á að henni sé óheimilt að ljósrita tilboð einstakra aðila og dreifa þeim. Öll birting eða dreifing þeirra umfram það, sem þegar hafi verið gert á hreppsnefndarfundinum, sé trúnaðarbrot við einstaka bjóðendur.
Aðilar máls þessa hafa fært frekari rök fyrir kærunni annars vegar og hinni kærðu ákvörðun hins vegar. Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð frekari grein fyrir þessum röksemdum í úrskurði þessum, en úrskurðarnefnd hefur haft þær til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Í 1. mgr. 1. gr. upplýsingalaga segir að lögin taki til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga. Lögin gilda um beiðni um aðgang að tilboðum þegar um er að ræða útboð á vegum ríkis og sveitarfélaga á vörum og þjónustu, hvort sem um er að ræða beiðni al-mennings eða aðila máls. Ástæðan er sú að ákvarðanir, sem teljast einkaréttar eðlis, eins og þær hvort og þá hvaða tilboði skuli tekið, falla utan gildissviðs stjórnsýslulaga, eins og tekið er fram í athugasemdum við 1. gr. frumvarps til þeirra laga, sbr. og 2. mgr. 2. gr. upplýsingalaga. Skiptir í þessu sambandi ekki máli hvort um sé að ræða opinber innkaup í skilningi laga nr. 94/2001.
Í 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga segir orðrétt: "Stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita aðila sjálfum aðgang að skjölum og öðrum gögnum sem varða tiltekið mál ef þau hafa að geyma upplýsingar um hann sjálfan." Úrskurðarnefnd lítur svo á að kærandi sé aðili máls í skilningi hins umrædda ákvæðis þar eð hann hefur sem einn af tilboðsgjöfum augljósa hagsmuni af því, umfram aðra, að fá aðgang að hinum um-beðnu gögnum. Með vísun til meginmarkmiðs upplýsingalaga og athugasemda með frumvarpi til laganna hefur nefndin skýrt orðalagið "upplýsingar um hann sjálfan" svo rúmt að það taki til upplýsinga sem varða aðila máls. Samkvæmt 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga er þannig skylt að veita aðila máls aðgang að gögnum ef þau hafa að geyma upplýsingar sem varða hann sjálfan. Í 2. og 3. mgr. þeirrar greinar er að finna undantekningar frá þessari meginreglu, þ. á m. segir í 2. tölul. 2. mgr. að ákvæði 1. mgr. gildi ekki "um gögn sem hafa að geyma upplýsingar um mikilvæga almannahagsmuni er leynt eiga að fara skv. 6. gr." laganna. Þá segir ennfremur orðrétt í 3. mgr.: "Heimilt er að takmarka aðgang aðila að gögnum ef þau hafa jafnframt að geyma upplýsingar um einkamálefni annarra, enda vegi þeir hagsmunir, sem mæla með því að upplýsingunum sé haldið leyndum, þyngra en hagsmunir þess sem fer fram á aðgang að gögnunum."
Samkvæmt 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga er heimilt að takmarka aðgang að gögnum, "þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast, enda hafi þau að geyma upplýsingar um ... viðskipti stofnana og fyrirtækja í eigu ríkis eða sveitarfélaga, að því leyti sem þau eru í samkeppni við aðra". Í athugasemdum, sem fylgdu frumvarpi til laganna, segir m.a. svo um þetta ákvæði: "Óheftur réttur til upplýsinga getur ... skaðað samkeppnis- og rekstrarstöðu opinberra stofnana og fyrirtækja í þeim tilvikum þegar hið opinbera þarf að keppa á markaði við einkaaðila sem ekki eru skyldugir til að gefa upplýsingar um stöðu sína." Ekki er loku fyrir það skotið að það geti skaðað stöðu hins opinbera á almennum útboðsmarkaði ef þeim, sem þátt taka í útboði, er veittur ótakmarkaður aðgangur að tilboðum annarra þátttakenda í útboðinu. Slíkt gæti leitt til þess að framvegis tækju færri þátt í útboðum á vegum hins opinbera. Í máli þessu hefur hins vegar ekki verið sýnt fram á það af hálfu hreppsnefndar Austur-Eyjafjallahrepps að það, eitt og sér, gæti skaðað samkeppnisstöðu sveitarfélagsins á útboðsmarkaði þótt kæranda yrði veittur aðgangur að hinum umbeðnu gögnum.
Úrskurðarnefnd hefur kynnt sér efni þeirra tveggja tilboða sem kærandi hefur óskað eftir aðgangi að og greind eru í kaflanum um málsatvik hér að framan. Í tilboðunum er ekkert það að finna, að áliti nefndarinnar, sem er þess eðlis að þeim skuli haldið leyndum fyrir kæranda með tilliti til hagsmuna þeirra, sem þau gerðu, sbr. 3. mgr. 9. gr. upplýsingalaga.
Með skírskotun til meginreglunnar í 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga og þess, sem rakið er hér að framan, er það því niðurstaða nefndarinnar að hreppsnefnd Austur-Eyja-fellshrepps sé skylt að veita kæranda aðgang að tilboðunum í heild sinni.
Hreppsnefnd Austur-Eyjafjallahrepps ber að veita kæranda, [A], aðgang að tilboðum frá [B], dagsettu 30. október 2001, og [C], dagsettu 31. október 2001, í leigu á sal, eldhúsi og annarri aðstöðu í félagsheimilinu Fossbúð í Skógum til reksturs ferðaþjónustu.
Elín Hirst
Valtýr Sigurðsson