A-154/2002 Úrskurður frá 25. október 2002
ÚRSKURÐUR
Hinn 25. október 2002 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-154/2002:
Kæruefni
Með bréfi, dagsettu 25. september sl., kærði [A] fréttamaður synjun forsætis-ráðuneytisins, dagsetta 18. sepember sl., um að veita honum aðgang að nánar tilteknum gögnum um sölu á hlut ríkisins í Landsbanka Íslands hf.
Með bréfi, dagsettu 27. september sl., var kæran kynnt forsætisráðuneytinu og því veittur frestur til að gera athugasemdir við hana og koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun sinni til kl. 16.00 hinn 9. október sl. Umsögn ráðuneytisins, dagsett þann dag, barst nefndinni innan tilskilins frests, ásamt ljósriti af umbeðnum gögnum.
Málsatvik
Atvik málsins eru í stuttu máli þessi:
Með bréfi til forsætis-ráðuneytisins, dagsettu 11. september sl., óskaði kærandi "eftir aðgangi að og afriti af bréfi einkavæðingarnefndar til forsvarsmanna [B] varðandi ákvörðun nefndarinnar um að ganga til viðræðna við þá um sölu á hlut ríkisins í Landsbankanum. Ennfremur óskaði hann "eftir aðgangi að og afriti af fundargerð einkavæðingarnefndar frá fundi hennar þegar framangreind ákvörðun var tekin."
Forsætisráðuneytið synjaði beiðni kæranda með bréfi, dagsettu 18. september sl. Þar sagði m.a. svo: "Þar eð aðgangur óviðkomandi að þessum upplýsingum er til þess fallinn að draga úr árangri af þeim ráðstöfunum sem að er stefnt við sölu bankans og kunna auk þess að varða mikilvæga viðskiptahagsmuni þeirra, sem rætt hefur verið við í þessu skyni, er beiðni yðar synjað með vísan til 4. tölul. 6. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 og síðari málsl. 5. gr. s.l."
Í umsögn sinni til úrskurðarnefndar, dagsettri 9. október sl., áréttaði forsætis-ráðuneytið fyrrgreinda afstöðu sína með svofelldum hætti: "Framkvæmdanefnd um einkavæðingu hefur unnið að undirbúningi að sölu hlutabréfa ríkisins í Landsbanka Íslands hf. og Búnaðarbanka Íslands hf. um nokkurt skeið og gert er ráð fyrir að sú vinna standi yfir í nokkrar vikur enn. Ákveðið var á grundvelli þeirrar vinnu sem þá hafði farið fram að ganga til samninga við [B] og standa þær viðræður nú yfir. Þau gögn sem óskað er eftir aðgangi að eru hluti þeirra gagna sem liggja til grundvallar viðræðum ríkisins og [B] um viðskipti með hlutabréf í Landsbanka Íslands hf. Upplýsingar í þeim standa í tengslum við það sem farið hefur á milli viðræðuaðila og verður ekki skýrt nema í samhengi við þær og önnur gögn. – Verði t.a.m. upplýsingar í fundargerðum nefndarinnar um aðdragandann að ákvörðun hennar um að ganga til viðræðna við [B] á almanna vitorði er það til þess fallið að veikja stöðu nefndarinnar í þeim viðræðum sem nú standa yfir. Sama á við um þau atriði, er fram koma í bréfi nefndarinnar til [B], enda getur almenn umræða um þau hæglega grafið undan viðkvæmum viðræðum aðila og komið í veg fyrir að ríkið nái þeim árangri sem að er stefnt, sbr. 4. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. – Loks telur ráðuneytið að umbeðin gögn veiti upplýsingar um fjárhags- og viðskiptamálefni viðsemjanda þess af því tagi, sem varin eru aðgangi á grundvelli síðari málsl. 5. gr. upplýsingalaga."
Í fréttatilkynningu forsætisráðuneytisins frá 19. október sl., sem birt hefur verið opinberlega, segir m.a. orðrétt: "Framkvæmdanefnd um einkavæðingu og [B] hafa náð samkomulagi um kaup [B] á 45,8% hlutabréfa í Landsbanka Íslands hf. Söluverð er rúmlega 12,3 milljarðar kr. Samkomulagið er gert með fyrirvara um áreiðanleikakönnun beggja aðila. Helstu atriði samkomulagsins eru eftirfarandi: · Afhending hlutabréfanna og greiðsla verður tvískipt. Annars vegar 33,3% hlutafjár í kjölfar undirritunar kaupsamnings og hins vegar 12,5% að ári liðnu.
· Núvirt meðalgengi hlutabréfa í viðskiptunum er 3,91. Það er 6% yfir 90 daga meðalgengi og 12% hærra en gengi í útboði ríkisins í júní sl. · Kaupverð verður að fullu greitt í Bandaríkjadölum og einkum nýtt til greiðslu erlendra skulda ríkissjóðs."
Áður hafði Ríkisendurskoðun tekið saman greinargerð, að beiðni forsætis-ráðu-neytis-ins, um vinnubrögð framkvæmdanefndar um einkavæðingu við undirbúning sölu áður-greindra hlutabréfa ríkisins í Landsbanka Íslands hf. Í greinargerðinni, sem birt hefur verið opinberlega, er m.a. fjallað um það sem gerðist á fundum nefndarinnar þegar rætt var um sölu á hlutabréfunum til [B].
Aðilar máls þessa hafa fært frekari rök fyrir kærunni annars vegar og hinni kærðu ákvörðun hins vegar. Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð frekari grein fyrir þessum röksemdum í úrskurði þessum, en úrskurðarnefnd hefur haft þær til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða
1.
Fyrir liggur að þau gögn, sem kærandi hefur óskað eftir aðgangi að, eru annars vegar bréf framkvæmdanefndar um einkavæðingu til [B], dag-sett 9. september sl., og þeir hlutar af fundargerðum nefndarinnar 8. og 9. september sl. sem hafa að geyma frásögn af umfjöllun hennar um sölu á hlutabréfum ríkisins í Landsbanka Íslands hf.
2.
Í 3. gr. upplýsingalaga segir orðrétt: "Stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.–6. gr." Með hliðsjón af markmiði laganna ber að skýra undantekningar frá þessari meginreglu þröngt.
Samkvæmt 4. tölul. 6. gr. upplýsingalaga er heimilt að takmarka aðgang að gögnum, "þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast, enda hafi þau að geyma upplýsingar um ... fyrirhugaðar ráðstafanir eða próf á vegum ríkis eða sveitarfélaga ef þau yrðu þýðingarlaus eða næðu ekki tilætluðum árangri væru þau á almanna vitorði." Í athugasemdum, sem fylgdu frumvarpi til laganna, segir m.a. svo um þetta ákvæði: "Markmið þessa ákvæðis er að hindra að nokkur geti aflað sér á ótilhlýðilegan hátt vitneskju um fyrirhugaðar ráðstafanir á vegum hins opinbera. Með ráðstöfunum á vegum ríkis og sveitarfélaga er m.a. átt við fyrirhugaðar ráðstafanir í fjármálum, svo sem aðgerðir í gjaldeyrismálum, skattamálum, tollamálum og öðrum málum er varða tekjuöflun hins opinbera." Síðar er þar komist svo að orði: "Enn fremur er heimilt samkvæmt þessum tölulið að takmarka aðgang almennings að gögnum sem lúta að fyrirhuguðum ráðstöfunum í kjaramálum starfsmanna ríkis og sveitarfélaga til þess að tryggja jafnræði í kjara-samningum hins opinbera og viðsemjenda þess. Undanþágunni verður einnig beitt í tengslum við hagræðingu og breytingu í rekstri opinberra stofnana og fyrirtækja."
Þegar hin tilvitnuðu ummæli í athugasemdunum eru virt verður að líta svo á að þau geti, eftir atvikum, tekið til gagna sem hafa að geyma upplýsingar um fyrirhugaða sölu á eignum ríkis eða sveitarfélaga. Markmiðið með því að halda slíkum upp-lýsingum leyndum fyrir almenningi er að hindra að mögulegir kaupendur geti aflað sér vitneskju sem kunni að koma þeim að notum í samningum við hið opinbera. Með því móti er tryggt að jafnræði ríki í skiptum hins opinbera og við-semjenda þess.
Í 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga er að finna svofellt ákvæði: "Veita skal aðgang að gögnum sem 4. tölul. 6. gr. tekur til jafnskjótt og ráðstöfunum eða prófum er að fullu lokið, nema ákvæði 5. gr. eða 1.- 3. tölul. 6. gr. eigi við." Þetta þýðir að jafnskjótt og gerður hefur verið samningur um sölu á eign hins opinbera ber að veita aðgang að fyrr-greindum upplýsingum, nema ákvæði 5. gr. eða 1. - 3. tölul. 6. gr. upp-lýsinga-laga eigi við.
Eins og fram kemur í fréttatilkynningu forsætisráðuneytisins frá 19. október sl., hefur verið gengið frá samningi milli framkvæmdanefndar um einkavæðingu og [B] um sölu á tilteknum hlutabréfum ríkisins í Landsbanka Íslands hf. Í fréttatilkynningunni, sem birt hefur verið opinberlega, er greint frá söluverði hluta-bréfanna og nokkrum öðrum atriðum sem varða skilmála sölunnar. Þá er ýmislegt af því, sem fram kemur í fundargerðum nefndarinnar frá 8. og 9. september sl., á almanna vitorði eftir að greinargerð Ríkisendurskoðunar, sem vísað er til að framan, hefur verið gerð opinber.
Með skírskotun til þess, sem að framan segir, verður ekki talið að ákvæði 4. tölul. 6. gr. upplýsingalaga standi því í vegi að kærandi fái aðgang að hinum umbeðnu gögnum.
3.
Í 5. gr. upplýsingalaga er m.a. kveðið á um að óheimilt sé að veita almenningi "aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila ... sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á". Í athugasemdum, sem fylgdu frumvarpi til laganna, er þetta ákvæði skýrt svo: "Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Þannig er óheimilt að veita upplýsingar um atvinnu-, framleiðslu- og viðskiptaleyndarmál eða viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- eða samkeppnisstöðu svo og aðra mikilvæga viðskipta-hagsmuni."
Upplýsingar um umsamið verð og skilmála vegna kaupa einkafyrirtækja á eignum ríkis eða sveitarfélaga geta að sjálfsögðu varðað mikilvæga fjárhags- eða viðskipta-hagsmuni fyrirtækjanna. Hins vegar verða þau að sætta sig við að slíkar upplýsingar verði kunngerðar opinberlega vegna almennra fyrirmæla upplýsingalaga um upplýsingarétt almennings.
Úrskurðarnefnd hefur kynnt sér efni þeirra gagna sem kærandi hefur óskað eftir aðgangi að. Í þeim er ekki að finna neinar þær upplýsingar um atvinnu- og viðskipta-leyndarmál eða rekstrar- eða samkeppnisstöðu [B] sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari skv. 5. gr. upplýsingalaga. Samkvæmt því og með vísun til þess, sem að framan greinir, ber forsætisráðuneytinu að verða við beiðni kæranda.
Úrskurðarorð:
Forsætisráðuneytinu ber að veita kæranda, [A], aðgang að bréfi fram-kvæmda-nefndar um einkavæðingu til [B], dag-settu 9. september sl., og þeim hlutum af fundargerðum nefndarinnar 8. og 9. september sl. sem hafa að geyma frásögn af umfjöllun hennar um sölu á hlutabréfum ríkisins í Lands-banka Íslands hf.
Eiríkur Tómasson, formaður
Elín Hirst
Valtýr Sigurðsson
Elín Hirst
Valtýr Sigurðsson