A-156/2002 Úrskurður frá 9. desember 2002
ÚRSKURÐUR
Hinn 9. desember 2002 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-156/2002:
Kæruefni
Með bréfi, dagsettu 23. október sl., kærði [A] synjun utanríkisráðuneytisins, dagsetta 11. október sl., um að veita bandalaginu aðgang að kröfulistum Japans og Bandaríkjanna og annarra aðila, sem slíka lista kunna að hafa lagt fram, í yfirstandandi viðræðum á grundvelli svonefnds GATS-samnings á vett-vangi Alþjóða--viðskipta-stofnunarinnar.
Með bréfi, dagsettu 30. október sl., var kæran kynnt utanríkisráðuneytinu og því veittur frestur til að gera athugasemdir við hana og koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun sinni til kl. 16.00 hinn 13. nóvember sl. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefnd yrðu í trúnaði látin í té afrit þeirra gagna, sem kæran lýtur að, innan sömu tímamarka. Umsögn ráðuneytisins, dagsett 13. nóvember sl., barst innan til-skilsins frests ásamt umbeðnum gögnum.
Í forföllum Elínar Hirst tók Ólafur E. Friðriksson, varamaður, sæti hennar við meðferð og úrlausn kærumáls þessa.
Málsatvik
GATS-samningurinn (á ensku General Agreement on Trade in Services) gildir um öll þjónustuviðskipti nema opinbera þjónustu og hefur hann að geyma almennar reglur um slík viðskipti milli aðildarríkja hans. Samningurinn gerir ráð fyrir að aðildar-ríkin efni reglulega til samningaviðræðna til þess að koma á auknu frelsi í þjónustu-viðskiptum. Hófst yfirstandandi samningalota í því skyni í janúar-mánuði 2000. Viðræðurnar ganga þannig fyrir sig að einstök aðildarríki leggja fram kröfur um markaðsaðgang á einstökum sviðum þjónustuviðskipta á hendur öðrum aðildarríkjum. Í framhaldinu eru haldnar tvíhliða viðræður milli þess ríkis sem kröfurnar gerir og þess sem þær beinast að. Tilboð aðildarríkja eru síðan sett fram í nýjum drögum að svokallaðri skuldbindingaskrá. Kröfulistar Bandaríkjanna og Japans eru þeir fyrstu sem íslenskum stjórnvöldum hafa borist af þessu tilefni, en í umsögn utanríkis-ráðu-neytisins til úrskurðarnefndar, dagsettri 13. nóvember sl., er upplýst að einnig hafi borist kröfur frá Indlandi.
Með bréfi til utanríkisráðuneytisins, dagsettu 23. september sl., fór kærandi fram á að fá aðgang að kröfulistum Japans og Bandaríkjanna sem og annarra aðila, sem kunna að hafa lagt slíka lista fram vegna yfirstandandi viðræðna um frekari útfærslu GATS-samningsins. Utanríkisráðuneytið synjaði beiðni kæranda með bréfi, dagsettu 11. október sl., með vísun til 2. tölul. 6. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.
Í kæru sinni til úrskurðarnefndar, dagsettri 23. október sl., vísar kærandi til almanna-hagsmuna sem standi til þess að umbeðnir kröfulistar verði gerðir opinberir, enda séu líkur á að þar séu gerðar kröfur til að ákveðnir geirar þjónustu, er snerta velferðar-þjónustu og stoðkerfi, verði felldir undir samninginn. Því sé nauðsynlegt að fram fari opinber umræða um hvort leyfa eigi óhefta erlenda samkeppni á þeim sviðum. Í greinargerð, sem fylgdi kærunni, er því m.a. mótmælt að mikilvægir almanna-hags-munir standi því í vegi að aðgangur verði veittur að kröfulistunum. Þeir almanna-hagsmunir, sem utan-ríkisráðuneytið vísi til, séu í raun hagsmunir einstakra fyrirtækja, innlendra sem erlendra. Þá hafi heldur ekki verið sýnt fram á hættu á því að veiting umbeðinna upplýsinga muni valda tjóni, eins og áskilið sé í 2. tölul. 6. gr. upplýsinga-laga.
Af hálfu utanríkisráðuneytisins er áhersla lögð á að almennt sé farið með kröfu-lista vegna GATS-samningsins sem trúnaðarmál milli aðildarríkja hans. Aðgangur að þeim hér á landi væri því til þess fallinn að draga úr trúverðugleika íslenska ríkisins gagn-vart öðrum aðildarríkjum og skaða samningsstöðu þess innan Alþjóðaviðskipta-stofnun-ar-innar. Jafnframt er bent á að um sé að ræða nýtt svið í alþjóðaviðskiptum sem óljóst sé hvernig kunni að þróast. Þeir hagsmunir, sem um sé teflt, kunni að vera miklir og því sé enn frekari ástæða til að sýna varfærni á áður óþekktum viðræðuvettvangi. Þá tekur ráðuneytið fram að kannað hafi verið hver afstaða Bandaríkjanna og Japans myndi verða til þess ef veittur yrði aðgangur að umbeðnum listum. Stjórnvöld í báðum þessum ríkjum hafi lagst gegn því að við slíkri beiðni yrði orðið. Á þessum grundvelli telur ráðuneytið að skilyrði 2. tölul. 6. gr. upplýsingalaga til þess að takmarka aðgang að umbeðnum gögnum séu uppfyllt.
Aðilar máls þessa hafa fært frekari rök fyrir kærunni annars vegar og hinni kærðu ákvörðun hins vegar. Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð frekari grein fyrir þessum röksemdum í úrskurði þessum, en úrskurðarnefnd hefur haft þær til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða
Í 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga segir orðrétt: "Stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.–6. gr."
Samkvæmt 2. tölul. 6. gr. upplýsingalaga er heimilt að takmarka aðgang almennings að gögnum, "þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast, enda hafi þau að geyma upplýsingar um ... samskipti við önnur ríki eða fjölþjóðastofnanir". Í athugasemdum, sem fylgdu frumvarpi til laganna, segir m.a. svo um þetta ákvæði: "Ákvæðið á við samskipti íslenska ríkisins við erlend ríki og fjölþjóðastofnanir, hvort sem þau eru af pólitískum, viðskiptalegum eða annars konar toga. Þeir hagsmunir, sem hér er verið að vernda, eru tvenns konar. Annars vegar er verið að forðast að erlendir við-semj-endur fái vitneskju um samningsmarkmið og samningsstöðu okkar Íslendinga. Hins vegar er verið að tryggja góð samskipti og gagnkvæmt traust í skiptum við önnur ríki, þar á meðal innan þeirra fjölþjóðlegu stofnana sem Ísland er aðili að. - Vegna fyrr-greinds skilyrðis um mikilvæga almannahagsmuni verður beiðni um upplýsingar um sam-skipti við erlend ríki og fjölþjóðastofnanir því ekki synjað, nema hætta sé á tjóni af þessum sökum. Í ljósi þess að hér er oft um mjög veigamikla hagsmuni að ræða kann varfærni þó að vera eðlileg við skýringu á ákvæðinu."
Þeir kröfulistar, sem kærandi hefur farið fram á að fá aðgang að, stafa frá stjórn-völdum þriggja ríkja, Bandaríkjanna, Indlands og Japans. Þær kröfur, sem þar koma fram, eru gerðar á grundvelli alþjóðasamnings á vettvangi Alþjóða-viðskipta-stofnunar-innar sem Ísland á aðild að. Því leikur enginn vafi á að listarnir hafa að geyma upplýsingar um samskipti íslenska ríkisins við erlend ríki og fjöl-þjóða-stofnun í skilningi 2. tölul. 6. gr. upplýsingalaga.
Í máli þessu er fyrst og fremst deilt um það hvort utanríkisráðuneytinu sé heimilt að takmarka aðgang almennings að hinum umbeðnu kröfulistum vegna þess að "mikil-vægir almannahagsmunir" krefjist þess, svo sem áskilið er í upphafsorðum 6. gr. upplýsingalaga. Eins og tekið er fram í áður tilvitnuðum athugasemdum, verður að skýra þetta orðalag svo að fyrir hendi verði að vera raunveruleg hætta á tjóni í sam-skiptum íslenska ríkisins við önnur ríki eða fjölþjóðastofnanir til þess að 2. tölul. greinarinnar eigi við. Af orðum athugasemdanna má jafnframt draga þá ályktun að ekki sé ástæða til að gera ríkar kröfur um sönnun á hættu á slíku tjóni ef um veiga-mikla hagsmuni er að ræða.
Í umsögn utanríkisráðuneytisins til úrskurðarnefndar er því m.a. haldið fram að trú-verðug-leiki og samningsstaða Íslands gagnvart aðildarríkjum Alþjóðaviðskipta-stofnun-ar-innar muni skaðast ef afhent verði skjöl á borð við umrædda kröfulista sem almennt sé farið með sem trúnaðarskjöl milli ríkja. Jafnframt kemur fram í um-sögn-inni að bandarísk og japönsk stjórnvöld hafi lagst gegn því að afrit af kröfulistum þessara ríkja verði afhent almenningi.
Með skírskotun til þessa telur úrskurðarnefnd að sýnt hafi verið nægilega fram á það af hálfu utanríkisráðuneytisins að hætta sé á að samskipti íslenska ríkisins við Banda-ríkin, Indland og Japan, svo og önnur aðildarríki Alþjóðaviðskipta-stofnun-ar-innar, muni skaðast ef kæranda verður veittur aðgangur að hinum umbeðnu kröfulistum. Ber af þeim sökum að staðfesta hina kærðu synjun ráðuneytisins skv. 2. tölul. 6. gr. upplýsinga-laga.
Úrskurðarorð:
Staðfest er sú ákvörðun utanríkisráðuneytisins að synja [A] um aðgang að kröfulistum Bandaríkjanna, Indlands og Japans sem settir hafa verið fram gagnvart Íslandi í yfirstandandi viðræðum á grundvelli svonefnds GATS-samnings.
Eiríkur Tómasson, formaður
Ólafur E. Friðriksson
Valtýr Sigurðsson
Ólafur E. Friðriksson
Valtýr Sigurðsson