A-168/2004 Úrskurður frá 20. febrúar 2004

ÚRSKURÐUR

Hinn 20. febrúar 2004 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-168/2004:

Kæruefni

Með bréfi, dagsettu 12. janúar sl., kærði [ …] hrl. f.h. [ A] hf. synjun fjármálaráðuneytisins um að veita honum aðgang að upplýsingum um fjölda notendaleyfa sem ákvörðuð hafa verið á grundvelli samnings við [ B] hf. frá 17. júlí 2001 og að upplýsingum um hvað greitt hefur verið fyrir aukaverk í tengslum við verksamning og hugbúnaðarkaup á grundvelli útboðs Ríkiskaupa nr. 12576 í janúar 2001.

Með bréfi, dagsettu 26. janúar sl., var kæran kynnt fjármálaráðuneytinu og því veittur frestur til að gera við hana athugasemdir og koma að frekari rökstuðningi fyrir hinni kærðu ákvörðun til kl. 16.00 hinn 4. febrúar sl. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefnd yrðu í trúnaði látin í té afrit af þeim fyrirliggjandi gögnum, sem kæran laut að, innan sama frests. Umsögn fjármálaráðuneytisins, dagsett 3. febrúar sl., barst innan tilskilins frests ásamt yfirliti um sundurliðun á notendaleyfum í samningi [ B] hf. og ríkisins frá 17. júlí 2001 og uppgjör á þeim og yfirliti um aukaverk og greiðslur fyrir þau á árunum 2002 og 2003.

Í fjarveru Eiríks Tómassonar tekur Steinunn Guðbjartsdóttir varamaður sæti hans í nefndinni við úrlausn máls þessa.

Málsatvik

Samkvæmt gögnum málsins eru atvik þess í stuttu máli þau að kærandi tók þátt í útboði Ríkiskaupa nr. 12576 sem bar heitið „Ný fjárhagskerfi fyrir ríkissjóð og stofnanir hans". Samkvæmt því sem fram kemur í kærunni var hér um að ræða eitt umfangsmesta útboð sinnar tegundar sem fram hefur farið hér á landi. Í samræmi við útboðsskilmála voru tvö tilboð valin til frekari greiningar og var annað þeirra frá kæranda en hitt frá [ B] hf. Ríkið ákvað síðan að ganga til samninga við [ B] hf. á grundvelli tilboðs þess.

Kærandi hefur áður farið fram á að fá aðgang m.a. að tilboði [ B] hf. og síðar að þeim samningi sem gerður var við fyrirtækið. Synjun um aðgang að tilboðinu var staðfest með úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál uppkveðnum 31. ágúst 2001 í málinu nr. A-126/2001. Samkvæmt úrskurði frá 25. október 2001 í málinu nr. A-133/2001 var á hinn bóginn lagt fyrir Ríkiskaup að veita kæranda aðgang að samningnum að undanskyldri umfjöllun um verð á keyptum notendaleyfum í 3. gr. samningsins.

Með kæru, dagsettri 13. ágúst 2001, bar kærandi framkvæmd útboðsins og eftirfarandi samningsgerð við [ B] hf. undir kærunefnd útboðsmála. Hinn 17. desember 2001 kvað kærunefndin upp þann úrskurð að ríkið hefði við framkvæmd útboðsins bakað sér skaðabótaskyldu gagnvart kæranda. Kærandi hefur fylgt úrskurði þessum eftir fyrir dómstólum og hefur dómi Héraðsdóms Reykjavíkur frá 18. júní 2003 verið áfrýjað til hæstaréttar.

Með samhljóða bréfi til Ríkiskaupa og Fjársýslu ríkisins, dagsettu 15. maí sl., fór kærandi fram á að fá upplýsingar um til hvaða stofnana útboðið hefði náð og hvenær það hefði verið ákveðið. Jafnframt óskaði hann eftir upplýsingum um fjölda svonefndra notendaleyfa, sem gefin hefðu verið út á grundvelli samningsins og hvaða stofnanir væru handhafar slíkra leyfa, en samkvæmt 15. gr. samningsins frá 17. júlí 2001 hafði ríkið greitt kr. 282.848.358 fyrir slík leyfi. Þar kom einnig fram að fjölda þeirra skyldi ákveða fyrir 1. mars 2003.

Erindi þetta ítrekaði kærandi 11. júlí 2003 og aftur með bréfi, dagsettu 19. nóvember s.á. Í síðastnefndu bréfi fór hann auk þess fram á að fá upplýsingar um hversu mikið hefði verið greitt fyrir aukaverk vegna þess verks sem boðið hafði verið út í nefndu útboði sundurliðað eftir kerfishlutum og hvort þau hefðu verið unnin fyrir eða eftir umsamin verklok.

Fjármálaráðuneytið svaraði kæranda með bréfi, dagsettu 12. desember sl. Þar kom fram að útboðið hefði tekið til allra stofnana sem teldust til A-hluta á fjárlögum. Ekki kom fram hver fjöldi notendaleyfa hefði verið, en þó var tekið fram að ákveðið hefði verið að miða við óbreyttan fjölda leyfa eftir að verksali hefði boðið upp á nýtt verðlagningarfyrirkomulag er heimilaði sama aðgang að öllum kerfishlutum fyrir hvert leyfi. Loks var kæranda synjað um aðgang að umbeðnum upplýsingum um greiðslur fyrir aukaverk með vísan til síðari málsl. 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 og að fengnu því áliti [ B] hf. að þær gætu skaðað mikilvæga fjárhags- og viðskiptahagsmuni fyrirtækisins.

Í kæru til nefndarinnar er sérstaklega bent á að takmörkun á aðgangi að upplýsingum um notendaleyfi í 3. gr. samningsins frá 17. júlí 2001 samkvæmt úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál í málinu nr. A-133/2001 hafi byggst á viðskiptahagsmunum [ B] hf. m.t.t. kaupverðs notendaleyfanna. Það eigi ekki við nú þar sem kærandi hafi eingöngu óskað eftir upplýsingum um fjölda leyfanna. Þá telur kærandi að aukin fjárframlög til hugbúnaðargerðar og reksturs tölvukerfa ríkissjóðs í fjárlögum fyrir árin 2001 til 2004 bendi til að uppsetning og viðhald tölvukerfanna sem útboðið tók til hafi reynst mun dýrari en samningur ríkisins við [ B] hf. kvað á um og fyrirtækið hafi því fengið verulegar greiðslur umfram samninginn fyrir aukaverk. Loks telur kærandi að hann hafi sem aðili að umræddu útboði verulega hagsmuni af því að fá upplýsingar um hvort að greiðslur til keppinautar hans séu í samræmi við forsendur útboðsins og gerða samninga.

Í umsögn fjármálaráðuneytisins til úrskurðarnefndar kemur fram að ráðuneytið hafi í tilefni af erindi nefndarinnar til ráðuneytisins farið fram á að Fjársýsla ríkisins tæki saman yfirlit yfir þau gögn sem óskað var eftir aðgangi að þar sem ráðuneytið hefði þau ekki í sínum vörslum. Með bréfi stofnunarinnar, dagsettu 2. febrúar sl., hefði ráðuneytinu borist yfirlit yfir fjölda notendaleyfa og greiðslur fyrir aukaverk auk nánari upplýsinga er vörðuðu fyrirspurn kæranda í málinu. Tekið er fram að bréf þetta sé fylgiskjal með svari ráðuneytisins og teljist hluti af því.

Í umsögn sinni ítrekar ráðuneytið að út frá því hafi verið gengið strax í upphafi að útboðið skyldi ná til þeirra stofnana ríkisins sem eru í A hluta fjárlaga eins og fram hefur komið og að byggt hafi verið á þeim skilningi í útboðsferlinu og í samningi fjármálaráðuneytisins við [ B] hf. Í samningnum hafi verið gert ráð fyrir sundurgreindum fjölda leyfa eftir kerfishlutum og hafi verið kveðið á um að fyrir 1. mars 2003 ætti að fara fram endanleg ákvörðun um fjölda leyfa sem ætti að nýta í hverju kerfi. Þegar gengið hafi verið endanlega frá leyfunum í samræmi við umrætt ákvæði samningsins hefi verið tekin sú ákvörðun að miða við óbreyttan fjölda leyfa en taka boði verksala um nýtt verðlagningarfyrirkomulag sem heimili aðgang að öllum kerfishlutunum fyrir hvert leyfi, enda breytingin talin ríkinu hagstæð. Í bréfi Fjársýslu ríkisins sé að finna nánari skýringar auk sundurliðunar á notendaleyfum í samningnum og upplýsingar um endanlegan fjölda leyfa ásamt þeim kerfishlutum sem bætist við.

Þá bendir ráðuneytið á að leitað hafi verið eftir afstöðu [ B] hf. til þess að veita kæranda aðgang að upplýsingum um greiðslur fyrir aukaverk. Í tölvubréfi frá framkvæmdastjóra þess komi fram eindregin afstaða félagsins gegn því að ráðuneytið afhendi umbeðin gögn til keppinautar þess þar sem þau hafi að geyma mikilvægar fjárhags- og viðskiptalegar upplýsingar milli félagsins og viðskiptavinar þess. Telji félagið að keppinautar þess geti gert sér mat úr þessum viðkvæmu upplýsingum og valdið félaginu skaða. Með hliðsjón af þessari afstöðu viðsemjanda sín hafi fjármálaráðuneytið ákveðið að takmarka aðgang að þessum upplýsingum á grundvelli 5. gr. upplýsingalaga.

Loks áréttar ráðuneytið að til að unnt væri að afhenda nefndinni upplýsingar á þann hátt sem um var beðið í bréfi kæranda hafi Fjársýsla ríkisins sérstaklega þurft að safna umbeðnum upplýsingum saman m.a. úr bókhaldi stofnunarinnar.

Aðilar máls þessa hafa fært frekari rök fyrir kærunni annars vegar og hinni kærðu ákvörðun hins vegar. Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð frekari grein fyrir þessum röksemdum í úrskurði þessum, en úrskurðarnefnd hefur haft þær til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða

1.

Svo sem fram kemur í málsatvikalýsingu hér að framan átti kærandi annað tveggja tilboða í síðari hluta útboðs Ríkiskaupa nr. 12756. Í úrskurði nefndarinnar í máli nr. A-126/2001 var, með skírskotun til aðildar kæranda að þessum hluta útboðsferilsins, fjallað um rétt hans til aðgangs að hinu tilboðinu og vinnugögnum Ríkiskaupa á grundvelli III. kafla upplýsingalaga. Í síðari úrskurði nefndarinnar í máli nr. A-133/2001 var hins vegar talið að öðru máli gegndi eftir að tilboði annars tilboðsgjafa hefur verið tekið og samið við hann á grundvelli þess. Sá tilboðsgjafi, sem ekki var samið við, ætti ekki aðild að þeim samningi og upplýsingar sem þar koma fram væru ekki „um hann sjálfan" svo sem 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga áskilur. Um aðgang kæranda að samningi þessum bæri því að fjalla á grundvelli II. kafla upplýsingalaga. Hið sama á við um það úrlausnarefni sem hér er til meðferðar.

2.

Í 3. gr. upplýsingalaga segir orðrétt: „Stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.–6. gr." Af þessari meginreglu leiðir að rétturinn til aðgangs nær aðeins til gagna sem til eru þegar um þau er beðið eða bæst hafa við mál áður en beiðni er afgreidd. Á stjórnvöld er því ekki lögð skylda til að búa til gögn eða afla þeirra til að geta afgreitt beiðni um aðgang að upplýsingum. Jafnvel þótt gögn um umbeðnar upplýsingar lægju ekki fyrir þegar eftir þeim var leitað, hvorki í fjármálaráðuneytinu né hjá Fjársýslu ríkisins, var synjun ráðuneytisins um að veita að þeim aðgang ekki byggð á því. Eftir að úrskurðarnefnd um upplýsingamál óskaði í samræmi við þessa afgreiðslu ráðuneytisins eftir að sér yrðu látin í té afrit af fyrirliggjandi gögnum í málinu lét ráðuneytið hins vegar aðra stofnun, Fjársýslu ríkisins, sérstaklega útbúa fyrir sig tvö skjöl. Annars vegar yfirlit um sundurliðun á notendaleyfum í samningi [ B] og ríkisins frá 17. júlí 2001 og um uppgjör á þeim. Hins vegar yfirlit um aukaverk í tengslum við sama samning og hugbúnaðarkaup á grundvelli umrædds útboðs, árin 2002 og 2003, sundurliðað eftir viðfangsefnum. Þar eð gögn þessi liggja nú fyrir á þann hátt sem meginregla upplýsingalaga gerir kröfu til og fjármálaráðuneytið hefur tekið efnislega afstöðu til aðgangs að þeim, bæði í erindi sínu til kæranda, dags. 12. desember sl., og í umsögn um kæru hans, dags. 3. febrúar sl., þykja fullnægjandi skilyrði vera til að endurskoða synjun ráðuneytisins.

3.

Í áðurnefndu yfirliti um notendaleyfin er auk heildartölu þeirra að finna ýmsar upplýsingar umfram það sem kærandi hefur leitað eftir og kæra hans takmarkast við. Af þeim sökum skal hér áréttað að úrskurðarnefnd tekur eingöngu afstöðu til aðgangs að þeim upplýsingum sem kærandi hefur óskað eftir aðgangi að og takmarkast því við upplýsingar um fjölda notendaleyfa eins og skýrt gengur fram í kæru hans til nefndarinnar.

Af hálfu fjármálaráðuneytisins hefur til svars við þessari beiðni eingöngu verið gerð grein fyrir ákveðnum breytingum sem orðið hafa á samkomulagi aðila og leiða til þess að allir notendur umrædds kerfis hafa sama aðgang að öllum hlutum þess. Jafnframt hefur ráðuneytið upplýst að fjöldi þeirra sé „óbreyttur" án þess að fram hafi komið hver hann hafi áður verið. Á hinn bóginn hefur ráðuneytið ekki gert neina grein fyrir því á hvaða lagagrundvelli takmörkun á aðgangi að upplýsingum um fjölda notendaleyfa er byggð. Með vísan til meginreglu 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga ber því að veita kæranda aðgang að upplýsingum um það, enda eigi takmarkanir í 4.–6. gr. laganna ekki við.

4.

Í 5. gr. upplýsingalaga er m.a. kveðið á um að óheimilt sé að veita almenningi „aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila […] sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á". Í athugasemdum, sem fylgdu frumvarpi því, er varð að þessum lögum, er þetta ákvæði skýrt svo: „Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Þannig er óheimilt að veita upplýsingar um atvinnu-, framleiðslu- og viðskiptaleyndarmál eða viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- eða samkeppnisstöðu svo og aðra mikilvæga viðskiptahagsmuni." Í samræmi við markmið upplýsingalaga hefur úrskurðarnefnd skýrt þessa takmörkun á meginreglu laganna þröngt.

Yfirlit um greiðslur fyrir aukaverk er sundurliðað eftir árum og viðfangsefnum. Eins og mál þetta er vaxið bera að líta svo á að upplýsingar í yfirliti þessu svari, svo langt sem þær ná, til þeirra upplýsinga sem kærandi hefur farið fram á, jafnvel þótt sundurgreining þeirra sé ekki með þeim hætti sem óskað var eftir í beiðni hans, dagsettri 19. nóvember sl.

Að fengnu áliti viðsemjanda síns, [ B] hf., er af hálfu fjármálaráðuneytisins á því byggt að upplýsingar um greiðslur þessar séu til þess fallnar að skaða viðskiptahagsmuni fyrirtækisins án þess að fram komi um hvaða hagsmuni sé þar að ræða eða á hvern hátt þeim sé hætta búin. Að þessu athuguðu er það mat nefndarinnar að hér séu ekki í húfi þeir hagsmunir sem síðari málsl. 5. gr. upplýsingalaga er ætlað að vernda. Með vísan til 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga ber því að veita kæranda aðgang að þessum upplýsingum.

Úrskurðarorð:

Fjármálaráðuneytinu ber að veita kæranda, [ A] hf., aðgang að upplýsingum um fjölda notendaleyfa og upplýsingum um hvað greitt hafi verið fyrir aukaverk í tengslum við verksamning og hugbúnaðarkaup á grundvelli útboðs Ríkiskaupa nr. 12576.

Valtýr Sigurðsson, formaður

Elín Hirst

Steinunn Guðbjartsdóttir