A-169/2004 Úrskurður frá 1. mars 2004

ÚRSKURÐUR

Hinn 1. mars 2004 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-169/2004:

Kæruefni

Með bréfi, dagsettu 19. janúar sl., kærði [ …] hdl., f.h. [ A] ehf. og [ B] ehf., synjun framkvæmdanefndar um einkavæðingu, dagsetta 23. desember sl., um að veita þeim aðgang að umfjöllun um sölu á hlut íslenska ríkisins í Íslenskum aðalverktökum hf. í fundargerðum nefndarinnar, svo og að samningi um kaup Eignarhaldsfélagsins AV ehf. á þeim hlut.

Með bréfi, dagsettu 26. janúar sl., var kæran kynnt framkvæmdanefnd um einkavæðingu og henni veittur frestur til að gera athugasemdir við kæruna og koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun sinni til kl. 16.00 hinn 6. febrúar sl. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefnd yrðu látin í té í trúnaði afrit þeirra gagna, sem kæran lýtur að, innan sama frests. Umsögn framkvæmdanefndar um einkavæðingu, dagsett 6. febrúar sl., barst innan tilskilins frests, ásamt umbeðnum gögnum. Umsögninni fylgdi jafnframt afrit af bréfi nefndarinnar til lögmanns kærenda, dagsettu sama dag, þar sem fram kemur að nefndin hafi ákveðið að veita þeim aðgang að 2. og 6. grein umrædds samnings.

Í fjarveru Valtýs Sigurðssonar tók Arnfríður Einarsdóttir varamaður sæti hans við meðferð og úrskurð í kærumáli þessu.

Málsatvik

Samkvæmt gögnum málsins eru atvik þess í stuttu máli þau að í byrjun marsmánaðar 2003 auglýsti framkvæmdanefnd um einkavæðingu eftir tilboðum í 39,86% hlut ríkisins í Íslenskum aðalverktökum hf. Kærendur voru meðal þeirra fjögurra aðila sem gerðu tilboð í hlutinn. Samþykkt var að ganga til viðræðna við einn bjóðenda, Eignarhaldsfélagið AV ehf., og var síðar, 2. maí 2003, gerður samningur við það félag um kaup þess á hlutafé ríkisins í Íslenskum aðalverktökum hf. Tilboði kærenda í umræddan eignarhlut var því ekki tekið.

Með bréfi til framkvæmdanefndar um einkavæðingu, dagsettu 10. desember sl., fór lögmaður kærenda fram á það, fyrir þeirra hönd, að fá aðgang að fundargerðum nefndarinnar, þar sem rætt var um sölu á eignarhlut ríkisins í Íslenskum aðalverktökum hf., svo og að samningi um sölu hlutarins við Eignarhaldsfélagið AV ehf.

Framkvæmdanefnd um einkavæðingu synjaði þessari beiðni kærenda með bréfi, dagsettu 23. desember sl. Þar er tekið fram að synjun nefndarinnar byggist, að því er fundargerðirnar varðar, á því að þær teljist vinnuskjöl og séu því undanþegnar aðgangi samkvæmt upplýsingalögum nr. 50/1996, á grundvelli 3. tölul. 4. gr. laganna. Ennfremur er því haldið fram af hálfu nefndarinnar að fundargerðirnar hafi að geyma upplýsingar sem varða mikilvæga fjárhags- og viðskiptahagsmuni annarra aðila en kærenda og beri því einnig að takmarka aðgang að þeim á grundvelli 5. gr. og 3. mgr. 9. gr. upplýsingalaga. Þá telur nefndin að upplýsingar í samningi um sölu hlutabréfanna umfram það, sem kunngert hafi verið um efnisatriði hans í fréttatilkynningu frá nefndinni 2. maí 2003, varði einkahagsmuni kaupanda sem takmarka beri aðgang að á grundvelli síðastgreindra lagaákvæða.

Í kæru til nefndarinnar kemur fram að kærendur hafa gert athugasemdir við fyrirkomulag á sölu umrædds eignarhlutar og þær ákvarðanir sem teknar hafa verið. Telja kærendur að gróflega hafi verið á þeim brotið og hyggjast leita réttar síns. Til þess að þeim verði það kleift telja þeir nauðsynlegt að þeir hafi undir höndum afrit umbeðinna gagna, þar sem þar komi fram upplýsingar um meðferð málsins sem ekki verði aflað annars staðar frá. Þá benda kærendur á að í mati Verðbréfastofunnar hf. á tilboðum komi fram að Eignarhaldsfélagið AV hf. hafi gert tilboð sitt með fyrirvara sem leiði til þess að tilboðið hafi verið ógilt. Í matinu komi á hinn bóginn fram að framkvæmdanefnd um einkavæðingu hafi talið tilboðið vera gilt. Af þessum sökum sé kærendum nauðsynlegt að fá aðgang að samningnum til þess að meta hvort fyrirvarar hafi verið gerðir í honum sem ekki hafi verið hluti söluskilmála.

Í umsögn framkvæmdanefndar um einkavæðingu til úrskurðarnefndar, dagsettri 6. febrúar sl., er áréttað að hún telji 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga eiga við um fundargerðir nefndarinnar. Þær séu ritaðar af starfsmanni nefndarinnar og séu eingöngu ætlaðar til eigin nota, enda hafi þær ekki verið birtar öðrum en nefndarmönnum einum. Þá hafi fundargerðirnar ekki að geyma upplýsingar um endanlega afgreiðslu þess máls sem hér sé til umfjöllunar. Afgreiðsla þess hafi verið birt kærendum sem tilboðsgjöfum með bréfi til þeirra, dagsettu 25. apríl 2003. Einnig telur nefndin að umfjöllunarefni hennar séu oft þess eðlis að varðað geti einkahagsmuni og einkamálefni, sbr. 5. gr. og 3. mgr. 9. gr. upplýsingalaga.

Þá lítur framkvæmdanefndin svo á að samningur um sölu hlutabréfa ríkisins í Íslenskum aðalverktökum hf. sé trúnaðarmál milli seljanda og kaupanda, sem þriðji aðili verði ekki upplýstur um, umfram það sem gert hafi verið í fréttatilkynningu sem nefndin gaf út um málið og fyrr er getið. Jafnframt telur nefndin að upplýsingar í samningnum varði mikilvæga fjárhags- og viðskiptahagsmuni kaupanda.

Loks er tekið fram í umsögn framkvæmdanefndarinnar að rétt hafi þótt, eftir að synjun hennar um aðgang að upplýsingum var kærð til úrskurðarnefndar, að upplýsa kærendur um það að engir fyrirvarar séu í fyrrgreindum samningi af því tagi sem fram komu í tilboði kaupanda. Hafi nefndin veitt kærendum aðgang að þeim ákvæðum í samningnum er varða kaupverð annars vegar og ábyrgðir seljanda hins vegar. Telur nefndin að þessi ákvæði sýni skýrt fram á að engir fyrirvarar af hálfu kaupanda hafi verið teknir til greina við gerð samningsins. Síðan segir orðrétt í umsögn nefndarinnar: „Þar eð framkvæmdanefndin álítur að ekki hafi verið sýnt fram á af hálfu kæranda að önnur atriði en umræddur fyrirvari í kauptilboði hefði hugsanlega getað leitt til að réttur kæranda hafi verið fyrir borð borinn, telur nefndin ekki efni til þess að birta fleiri atriði eða samninginn í heild sinni."

Aðilar máls þessa hafa fært frekari rök fyrir kærunni annars vegar og hinni kærðu ákvörðun hins vegar. Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð frekari grein fyrir þessum röksemdum í úrskurði þessum, en úrskurðarnefnd hefur haft þær til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða

1.

Kærendur hafa í fyrsta lagi óskað eftir aðgangi að þeim hluta af fundargerðum framkvæmdanefndar um einkavæðingu, þar sem er að finna frásögn af fundum nefndarinnar í mars 2002 og í febrúar, mars og júní 2003 þegar fjallað var um sölu á eignarhlut ríkisins í Íslenskum aðalverktökum hf. Í annan stað hafa þeir farið fram á aðgang að samningi sem gerður var um kaup Eignarhaldsfélagsins AV ehf. á hlutafé ríkisins í Íslenskum aðalverktökum hf. 2. maí 2003.

Eins og fram kemur í lýsingu málsatvika hér að framan, gerðu kærendur kauptilboð í umræddan eignarhlut ríkisins, ásamt þremur öðrum aðilum. Samkvæmt því eiga kærendur einstaklega hagsmuni af því, umfram þá sem ekki gerðu tilboð í þennan hlut, að fá aðgang að gögnum, þ. á m. fundargerðum, sem hafa að geyma upplýsingar um umfjöllun um þau tilboð sem bárust í hann. Verður þar af leiðandi leyst úr beiðni kærenda um aðgang að fundargerðunum á grundvelli III. kafla upplýsingalaga.

Öðru máli gegnir hins vegar um aðgang að þeim gögnum, sem urðu til, eftir að öðru tilboði hafði verið tekið og gengið hafði verið til samninga við þann tilboðsgjafa á grundvelli þess. Kærendur áttu þannig ekki aðild að ofangreindum kaupsamningi, sem gerður var við Eignarhaldsfélagið AV ehf., og upplýsingar, sem þar er að finna, varða ekki þá sjálfa í skilningi 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga. Um aðgang kærenda að þeim samningi ber því að leysa á grundvelli II. kafla upplýsingalaga.

2.

Í 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga segir orðrétt: „Stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita aðila sjálfum aðgang að skjölum og öðrum gögnum sem varða tiltekið mál ef þau hafa að geyma upplýsingar um hann sjálfan." Samkvæmt 1. tölul. 2. mgr. 9. gr. gilda ákvæði 1. mgr. greinarinnar þó ekki „um þau gögn sem talin eru í 4. gr."

Í 3. tölul. 4. gr. laganna er tekið fram að réttur til að fá aðgang að gögnum taki ekki til „vinnuskjala sem stjórnvald hefur ritað til eigin afnota. Þó skal veita aðgang að vinnuskjölum ef þau hafa að geyma endanlega ákvörðun um afgreiðslu máls eða upplýsingar sem ekki verður aflað annars staðar frá".

Í athugasemdum, sem fylgdu frumvarpi til upplýsingalaga, segir m.a. svo um þetta ákvæði: „Þegar matskennd stjórnvaldsákvörðun er tekin verða stjórnvöld iðulega að vega og meta mörg ólík sjónarmið. Af þessu leiðir að einatt tekur það einhvern tíma að móta afstöðu stjórnvalds til fyrirliggjandi máls og á því tímabili kunna ólík sjónarmið að hafa mismunandi vægi og breytast, t.d. ef fram koma ítarlegri upplýsingar um málsatvik. Gögn, sem til verða á þessum tíma, þurfa því ekki að endurspegla réttilega að hvaða niðurstöðu er stefnt. Er því lagt til að farin verði sama leið og í stjórnsýslulögunum . . . að vinnuskjöl stjórnvalds verði undanþegin upplýsingarétti." Ennfremur segir í athugasemdunum: „Með vinnuskjölum er hér einkum átt við skjöl sem stjórnvald ritar til eigin afnota, svo og skjöl sem fara á milli deilda, skrifstofa eða að öðru leyti á milli starfsmanna hjá sama stjórnvaldi. Á hinn bóginn teljast gögn, sem fara á milli tveggja stjórnvalda, ekki til vinnuskjala enda þótt bréfaskiptin séu liður í meðferð máls og stjórnvöldin standi í nánum tengslum hvort við annað. Þá geta þau skjöl ekki talist vinnuskjöl sem stafa frá öðrum en hlutaðeigandi stjórnvaldi enda þótt slík gögn hafi orðið til að frumkvæði stjórnvaldsins, t.d. álit eða skýrslur sérfræðinga o.s.frv. Ennfremur er rétt að taka fram að gögn, sem verða til við skráningu upplýsinga um málsatvik, sbr. 23. gr., falla ekki undir ákvæði 3. tölul. – Að öðru leyti er ekki hægt að tilgreina með tæmandi hætti hvaða gögn teljast vinnuskjöl í skilningi ákvæðisins. Við nánari skýringu þess verður að líta sérstaklega til þess hvort upplýsingarnar snerta atriði sem kunna að breytast eða hafa breyst við nánari skoðun eða umfjöllun."

Af þessum ummælum er ljóst að þau skjöl geta ein talist vinnuskjöl í skilningi 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga, sem ætla má að kunni að breytast í meðförum stjórnvalds, áður en endanleg stjórnvaldsákvörðun er tekin. Þar af leiðandi geta fundargerðir, þar sem einungis er að finna upplýsingar um það, sem fram fer á fundum stjórnsýslunefndar á borð við framkvæmdanefnd um einkavæðingu, ekki flokkast undir vinnuskjöl samkvæmt upplýsingalögum. Skiptir í því efni ekki máli þótt fundargerðirnar hafi verið færðar, án þess að það væri skylt að lögum, eða þær hafi ekki verið birtar öðrum en nefndarmönnum.

Í 3. mgr. 9. gr. upplýsingalaga er svo fyrir mælt: „Heimilt er að takmarka aðgang aðila að gögnum ef þau hafa jafnframt að geyma upplýsingar um einkamálefni annarra, enda vegi þeir hagsmunir, sem mæla með því að upplýsingunum sé haldið leyndum, þyngra en hagsmunir þess sem fer fram á aðgang að gögnunum." Úrskurðarnefnd hefur kynnt sér efni þess hluta af fundargerðum framkvæmdanefndar um einkavæðingu, þar sem er að finna frásögn af því þegar fjallað var um sölu á eignarhlut ríksins í Íslenskum aðalverktökum hf. á fundum nefndarinnar. Ekkert í þessum hluta fundargerðanna þykir þess eðlis að hagsmunir annarra einkaaðila af því, að þeim upplýsingum sé haldið leyndum, vegi þyngra en hagsmunir kærenda af því að fá aðgang að þeim. Samkvæmt því er framkvæmdanefndinni skylt að veita þeim aðgang að umræddum hluta af fundargerðum hennar.

3.

Í 3. gr. upplýsingalaga segir orðrétt: „Stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4. – 6. gr." Með hliðsjón af markmiði laganna ber að skýra undantekningar frá þessari meginreglu þröngt, þ. á m. regluna í 5. gr. þeirra.

Í 5. gr. upplýsingalaga er m.a. kveðið á um að óheimilt sé að veita almenningi „aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila" „. . . sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á". Í athugasemdum með frumvarpi til laganna er þetta ákvæði skýrt svo: „Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Þannig er óheimilt að veita upplýsingar um atvinnu-, framleiðslu- og viðskiptaleyndarmál eða viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- eða samkeppnisstöðu svo og aðra mikilvæga viðskipta-hagsmuni."

Upplýsingar um umsamið verð og skilmála vegna kaupa einkafyrirtækja á eignum ríkisins geta að sjálfsögðu varðað mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækjanna. Hins vegar verða þau að sætta sig við að slíkar upplýsingar verði kunngerðar opinberlega vegna fyrirmæla upplýsingalaga um upplýsingarétt almennings. Þetta viðhorf kemur skýrt fram í dómi Hæstaréttar 23. mars 2000 í máli nr. 455/1999, sem er að finna í dómasafni réttarins 2000, bls. 1309.

Framkvæmdanefnd um einkavæðingu hefur þegar látið kærendum í té upplýsingar úr samningnum frá 2. maí 2003, annars vegar um umsamið kaupverð fyrir hið selda hlutafé ríkisins í Íslenskum aðalverktökum hf. og hins vegar um ábyrgðir ríkisins sem seljanda samkvæmt samningnum. Úrskurðarnefnd hefur kynnt sér annað efni samningsins og telur, með vísun til þess sem að framan greinir, að þar sé ekki að finna neinar þær upplýsingar um atvinnu- og viðskiptaleyndarmál eða rekstrar- eða samkeppnisstöðu kaupandans, Eignarhaldsfélagsins AV ehf., eða Íslenskra aðalverktaka hf. sem sanngjarnt sé og eðlilegt að leynt fari skv. 5. gr. upplýsingalaga.

Í umsögn sinni til úrskurðarnefndar vísar framkvæmdanefndin til ákvæðis í umræddum kaupsamningi um að hann skuli vera trúnaðarmál. Slíkt ákvæði getur ekki komið í veg fyrir aðgang kærenda að honum á grundvelli upplýsingalaga, eins og reyndar er tekið fram í samningsákvæðinu sjálfu. Ber framkvæmdanefndinni því, samkvæmt framansögðu, að veita kærendum aðgang að samningnum í heild sinni.

Úrskurðarorð:

Framkvæmdanefnd um einkavæðingu er skylt að veita kærendum, [ A] ehf. og [ B] ehf., aðgang að umfjöllun um sölu á hlut ríkisins í Íslenskum aðalverktökum hf. í fundargerðum nefndarinnar 27. mars 2002, 3. febrúar, 12. febrúar, 24. febrúar, 26. febrúar, 3. mars, 6. mars, 14. mars, 24. mars og 20. júní 2003. Ennfremur er nefndinni skylt að veita kærendum aðgang að samningi milli íslenska ríkisins og Eignarhaldsfélagsins AV ehf., dagsettum 2. maí 2003, um kaup á hlutafé ríkisins í Íslenskum aðalverktökum hf.

Eiríkur Tómasson, formaður

Elín Hirst

Arnfríður Einarsdóttir