A-171/2004 Úrskurður frá 15. mars 2004

ÚRSKURÐUR

Hinn 15. mars 2004 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-171/2004:

Kæruefni

Með bréfi, dagsettu 16. febrúar sl., kærði [ …] lögmannsþjónusta, f.h. [ …] ehf., synjun Landmælinga Íslands, dagsetta 10. febrúar sl., um að veita kæranda aðgang að áskriftarsamningi við ríkisstofnanir um aðgang að hæðarlíkani af Íslandi, svo og að nánar tilgreindum upplýsingum þar að lútandi.

Með bréfi, dagsettu 20. febrúar sl., var kæran kynnt Landmælingum Íslands og stofnuninni veittur frestur til að gera við hana athugasemdir og koma að frekari rökstuðningi fyrir hinni kærðu ákvörðun til kl. 16.00 hinn 5. mars sl. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefnd yrðu látin í té í trúnaði afrit af þeim gögnum, sem kæran lýtur að, innan sama frests. Umsögn Landmælinga, dagsett 23. febrúar sl., barst innan tilskilins frests, ásamt eftirtöldum gögnum:

1. Sýnishorni af dreifibréfi, dagsettu 2. desember 2003, um kynningarfund um gerð hæðarlíkans af Íslandi, ásamt lista yfir viðtakendur.
2. Sýnishornum af afnotasamningi um hæðarlíkan af Íslandi með 2 metra nákvæmni.
3. Sýnishorni af viljayfirlýsingu um áskrift að hæðarlíkani af Íslandi.
4. Minnisblaði frá forstjóra Landmælinga Íslands til ráðuneytisstjóra umhverfisráðuneytisins, dagsettu 6. febrúar sl.

Með bréfi, dagsettu 4. mars sl., leitaði úrskurðarnefnd sérstaklega eftir rökstuddu viðhorfi Landmælinga til þess, hvort stofnunin teldi að aðgangur að umbeðnum gögnum væri til þess fallinn að skaða hagsmuni, sem verndaðir væru af 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Landmælingar svöruðu fyrirspurn nefndarinnar með bréfi, dagsettu 9. mars sl.

Málsatvik

Samkvæmt gögnum málsins eru atvik þess í stuttu máli þau að Ríkiskaup tilkynntu opinberlega hinn 15. desember sl. að fyrirhugað væri að bjóða út gerð hæðarlíkans af Íslandi á Evrópska efnahagssvæðinu. Í bréfum kæranda til umhverfisráðuneytisins og Landmælinga Íslands, dagsettum 5. febrúar sl., er vísað til þessarar tilkynningar. Segir þar ennfremur að kærandi hafi fengið upplýsingar um það að fjölmörgum ríkisstofnunum hafi verið boðið að gera áskriftarsamning til 10 ára um afnot af hæðarlíkaninu. Í ljósi þess fór kærandi þess á leit að fá afrit af slíkum samningi og jafnframt skriflegar upplýsingar um það hvaða stofnanir hafi fengið samninginn afhentan og hverjar þeirra hafi undirritað hann.

Umhverfisráðuneytið taldi að Landmælingar ættu að afgreiða beiðni kæranda og tilkynnti honum um það með bréfi, dagsettu 12. febrúar sl. Landmælingar svöruðu beiðninni með bréfi, dagsettu 10. febrúar sl. Þar er tekið fram að stofnunin hafi, að beiðni umhverfisráðuneytisins, kannað möguleika á því að bjóða út gerð hæðarlíkans, að vissum skilyrðum uppfylltum. Eitt þeirra sé að nægilegt fé fáist til verksins. Í því skyni hafi stofnunin haldið nokkra fundi með forráðamönnum ríkisstofnana og fyrirtækja, en niðurstaða liggi enn ekki fyrir og því sé ekki ljóst hvort af útboðinu verði. Gögn sem orðið hafi til í þessu ferli telji stofnunin að séu vinnuskjöl sem rituð hafi verið til eigin afnota. Því séu gögnin undanþegin aðgangi almennings skv. 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga. Synjaði stofnun beiðni kæranda á þeim grundvelli.

Í kæru til úrskurðarnefndar er það dregið í efa af hálfu kæranda að hin umbeðnu gögn hafi verið rituð til eigin afnota, enda sé m.a. um að ræða áskriftarsamninga sem hljóti eðli máls samkvæmt að hafa verið afhentir öðrum. Meðal annars af þeim sökum telur kærandi að 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga geti ekki átt við um þau gögn sem hann leitar eftir aðgangi að.

Í umsögn Landmælinga til úrskurðarnefndar, dagsettri 23. febrúar sl., kvaðst stofnunin engu hafa við fyrri rökstuðning ákvörðunar sinnar að bæta. Í svari stofnunarinnar, dagsettu 9. mars sl., við fyrirspurn nefndarinnar, dagsettri 4. mars sl., er bent á að kærandi geti hugsanlega verið á meðal bjóðenda í gerð líkansins við fyrirhugað útboð. Því verði að telja óeðlilegt að hann geti fengið aðgang að gögnum málsins á vinnslustigi þess.

Aðilar máls þessa hafa fært frekari rök fyrir kærunni annars vegar og hinni kærðu ákvörðun hins vegar. Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð frekari grein fyrir þessum röksemdum í úrskurði þessum, en úrskurðarnefnd hefur haft þær til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða

1.

Kærandi hefur í fyrsta lagi farið fram á að fá afhent ljósrit af áskriftarsamningi Landmælinga Íslands við einstakar ríkisstofnanir um aðgang þeirra að hæðarlíkani af Íslandi. Landmælingar hafa látið úrskurðarnefnd í té ljósrit af tveimur slíkum samningum og eru þeir í meginatriðum eins.

Í öðru lagi óskar kærandi eftir upplýsingum um það hvaða ríkisstofnanir hafi fengið drög að áskriftarsamningnum afhent og hverjar þeirra hafi undirritað hann. Í þeim gögnum, sem Landmælingar hafa látið úrskurðarnefnd í té, kemur ekki fram hvaða ríkisstofnanir hafa fengið umrædd drög afhent. Hins vegar sést á lista yfir viðtakendur dreifibréfs, dagsetts 2. desember 2003, þar sem boðað er til kynningarfundar um fyrirhugað útboð á gerð hæðarlíkansins, hvaða stofnunum hefur verið sent það bréf. Þykir rétt að skýra beiðni kæranda á þann veg að hann óski eftir aðgangi að þessum lista. Á minnisblaði frá forstjóra Landmælinga til ráðuneytisstjóra umhverfisráðuneytisins, dagsettu 6. febrúar sl., kemur m.a. fram hvaða ríkisstofnanir hafa undirritað umbeðinn samning eða viljayfirlýsingar um að greiða gjald fyrir afnot af hæðarlíkaninu. Með hliðsjón af 7. gr. upplýsingalaga verður að líta svo á að kærandi óski eftir aðgangi að þeim upplýsingum þótt hann, eðli máls samkvæmt, hafi ekki farið fram á að fá aðgang að minnisblaðinu að öðru leyti.

2.

Í 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga segir orðrétt: „Stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4. – 6. gr." Þar sem hér er kveðið á um meginreglu um rétt almennings til aðgangs að gögnum í vörslum stjórnvalda ber að skýra undantekningar frá henni þröngt.

Af hálfu Landmælinga Íslands er því haldið fram að öll gögn, sem orðið hafa til vegna fyrirhugaðs útboðs á gerð hæðarlíkans af Íslandi, teljist vera vinnuskjöl í skilningi 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga og séu þar af leiðandi undanþegin upplýsingarétti almennings skv. 1. mgr. 3. gr. laganna. Í 3. tölul. 4. gr. er tekið fram að réttur til að fá aðgang að gögnum taki ekki til „vinnuskjala sem stjórnvald hefur ritað til eigin afnota. Þó skal veita aðgang að vinnuskjölum ef þau hafa að geyma endanlega ákvörðun um afgreiðslu máls eða upplýsingar sem ekki verður aflað annars staðar frá".

Skilyrði fyrir því, að skjal teljist vinnuskjal í skilningi 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga, er að það sé ritað til eigin afnota fyrir stjórnvaldið sjálft. Í athugasemdum, sem fylgdu frumvarpi til upplýsingalaga, segir svo um þetta atriði: „Með vinnuskjölum er hér einkum átt við skjöl sem stjórnvald ritar til eigin afnota, svo og skjöl sem fara á milli deilda, skrifstofa eða að öðru leyti á milli starfsmanna hjá sama stjórnvaldi. Á hinn bóginn teljast gögn, sem fara á milli tveggja stjórnvalda, ekki til vinnuskjala enda þótt bréfaskiptin séu liður í meðferð máls og stjórnvöldin standi í nánum tengslum hvort við annað."

Samkvæmt framansögðu hafa Landmælingar ekki ritað þau skjöl, sem vísað er til hér að framan, til eigin afnota í merkingu 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga, þ. á m. er minnisblaðið frá 6. febrúar sl. stílað á ráðuneytisstjóra umhverfisráðuneytisins sem telst vera annað stjórnvald í þessu samhengi. Eina undantekingin frá þessu, sem hér skiptir máli, er listi yfir viðtakendur dreifibréfsins frá 2. desember 2003. Þess ber hins vegar að geta að þeirra upplýsinga, sem þar er að finna, verður ekki aflað annars staðar frá og því fellur listinn ekki undir umrætt undantekingarákvæði í 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga.

3.

Samkvæmt 4. tölul. 6. gr. upplýsingalaga er heimilt er „að takmarka aðgang almennings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast, enda hafi þau að geyma upplýsingar um . . .„fyrirhugaðar ráðstafanir eða próf á vegum ríkis eða sveitarfélaga ef þau yrðu þýðingarlaus eða næðu ekki tilætluðum árangri væru þau á almannavitorði." Í athugasemdum með frumvarpi til upplýsingalaga segir m.a. orðrétt um þetta ákvæði: „Markmið þessa ákvæðis er að hindra að nokkur geti aflað sér á ótilhlýðilegan hátt vitneskju um fyrirhugaðar ráðstafanir á vegum hins opinbera. Með ráðstöfunum á vegum ríkis og sveitarfélaga er m.a. átt við fyrirhugaðar ráðstafanir í fjármálum, svo sem aðgerðir í gjaldeyrismálum, skattamálum, tollamálum og öðrum málum er varða tekjuöflun hins opinbera. Á sama hátt falla hér undir ráðstafanir sem ætlað er að tryggja öryggi, svo sem fyrirhugaðar eftirlitsaðgerðir lögreglu og annarra yfirvalda í þágu umferðaröryggis. – Enn fremur er heimilt samkvæmt þessum tölulið að takmarka aðgang almennings að gögnum sem lúta að fyrirhuguðum ráðstöfunum í kjaramálum starfsmanna ríkis og sveitarfélaga til þess að tryggja jafnræði í kjarasamningum hins opinbera og viðsemjenda þess. Undanþágunni verður einnig beitt í tengslum við hagræðingu og breytingu í rekstri opinberra stofnana og fyrirtækja."

Með skírskotun til markmiðs undanþáguákvæðisins í 4. tölul. 6. gr. upplýsingalaga, eins og það er skýrt hér að framan, verður að telja að stofnunum ríkis og sveitarfélaga sé heimilt að takmarka aðgang almennings að upplýsingum, sem varða fyrirhuguð útboð á vegum hins opinbera, ef almenn vitneskja um þær upplýsingar kynni að verða þess valdandi að ekki fengjust eins hagstæð tilboð í það, sem ætlunin er að bjóða út, og ella yrði raunin. Samkvæmt því lítur úrskurðarnefnd svo á að upplýsingar um verð og verðskilmála fyrir aðgangi einstakra ríkisstofnana að fyrirhuguðu hæðarlíkani séu þess eðlis að Landmælingum Íslands sé ekki skylt að láta þær af hendi til kæranda, að svo stöddu, skv. 4. tölul. 6. gr. upplýsingalaga, sbr. 1. mgr. 8. gr. þeirra.

Nefndin telur hins vegar, með vísun til 1. mgr. 3. gr. laganna, að Landmælingum sé skylt að veita kæranda aðgang að öðrum þeim upplýsingum sem beiðni hans tekur til. Nánar tiltekið er um að ræða sýnishorn af afnotasamningi um aðgang að hæðarlíkani af Íslandi, að undanskildum upplýsingum um fjárhæð árlegrar hámarksgreiðslu eftir að samningurinn er fallinn úr gildi og upplýsingum um greiðsluskilmála í heild sinni. Ennfremur lista yfir viðtakendur dreifibréfsins frá 2. desember 2003 og upptalningu úr minnisblaðinu frá 6. febrúar sl. á þeim ríkisstofnunum, sem hafa undirritað afnotasamning eða viljayfirlýsingu um að greiða árlegt gjald fyrir afnot af hæðarlíkaninu, að undanskildum þeim fjárhæðum sem hver stofnun hefur skuldbundið sig til að inna af hendi. Ljósrit af umræddum skjölum fylgja því eintaki af úrskurði þessum, sem sent verður Landmælingum, þar sem nefndin hefur merkt við þá hluta, sem hún telur stofnuninni óskylt að veita kæranda aðgang að, sbr. 7. gr. upplýsingalaga.

Úrskurðarorð:

Landmælingum Íslands er skylt að veita kæranda, [ …] ehf., aðgang að sýnishorni af afnotasamningi um aðgang að hæðarlíkani af Íslandi, svo og af lista yfir viðtakendur dreifibréfs frá 2. desember 2003 og hluta af minnisblaði frá 6. febrúar sl., eftir því sem nánar er kveðið á um í úrskurði þessum.

Eiríkur Tómasson, formaður

Elín Hirst

Valtýr Sigurðsson