A-183/2004 Úrskurður frá 27. júlí 2004

ÚRSKURÐUR

Hinn 27. júlí 2004 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-183/2004:

Kæruefni

Með tölvubréfi, sem barst 1. júní sl., kærði [ …] blaðamaður f.h. [ …] synjun forsætisráðuneytisins, dagsetta sama dag, um að veita honum aðgang að lista um greiðslur til þeirra sem fengu greiddar hæstar fjárhæðir fyrir nefndarstörf á vegum ríkisins síðastliðin þrjú ár.

Með bréfi, dagsettu 10. júní sl., var kæran kynnt forsætisráðuneytinu og því veittur frestur til að gera við hana athugasemdir og koma að frekari rökstuðningi fyrir hinni kærðu ákvörðun til kl. 16.00 hinn 22. júní sl. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefnd yrði í trúnaði látin í té afrit af þeim gögnum, sem kæran lýtur að, innan sama frests. Forsætisráðuneytið fór með bréfi, dagsettu 21. júní sl., fram á að frestur til að svara álitsumleitan nefndarinnar yrði framlengdur um tvær vikur og varð nefndin við því með bréfi, dagsettu 22. s.m. Umsögn ráðuneytisins, dagsett 6. júlí sl., barst innan tilskilsins frests, ásamt afriti af umbeðnum lista.

Formaður úrskurðarnefndar, Eiríkur Tómasson, vék sæti við meðferð og úrskurð í máli þessu. Jafnframt er varaformaður nefndarinnar, Valtýr Sigurðsson, fjarstaddur. Varamenn þeirra, Steinunn Guðbjartsdóttir og Arnfríður Einarsdóttir, tóku því sæti þeirra við meðferð og úrskurð í máli þessu. Jafnframt var Steinunn sett til að stýra meðferð málsins.

Málsatvik

Samkvæmt gögnum málsins eru atvik þess í stuttu máli þau að kærandi fór með tölvubréfi til forsætisráðuneytisins hinn 25. maí sl. fram á að fá aðgang að lista sem unninn hafði verið upp úr bókhaldi Fjársýslu ríkisins til að svara fyrirspurn frá Alþingi um það, hversu háar fjárhæðir hefðu verið greiddar þeim, sem mest hefðu fengið greitt fyrir nefndarstörf á vegum ríkisins síðastliðin þrjú ár, þ.e. 2001–2003.

Forsætisáðuneytið synjaði beiðni kæranda með tölvubréfi hinn 1. júní sl. þar sem fram kom að umbeðin gögn hefðu að geyma upplýsingar um heildargreiðslur til tiltekinna einstaklinga fyrir ákveðin störf á tilteknum tímabilum. Í ljósi þess væri það mat ráðuneytisins að um væri að ræða upplýsingar um fjárhagsmálefni af því tagi sem skylt væri að takmarka aðgang að á grundvelli fyrri málsl. 5. gr. upplýsingalaga.

Í umsögn ráðuneytisins til nefndarinnar var áréttað að umbeðinn listi hefði verið unninn upp úr bókhaldi ríkisins til að geta svarað seinni lið svofelldrar spurningar í fyrirspurn frá Alþingi um nefndir, stjórnir og ráð á vegum ríkisins:

Til svars við seinni spurningunni hafi í svari ráðuneytisins til Alþingis eingöngu verið tilgreindur fjöldi þeirra nefnda sem viðkomandi hafði starfað í og heildarfjárhæð launa fyrir nefndarstörf hvers um sig þau þrjú ár sem fyrirspurnin tók til (sjá þskj. 1674 á 130. löggjafarþingi). Listinn sem tekinn var saman til undirbúnings að þessu svari hefði eingöngu haft að geyma upplýsingar um heildargreiðslur til tiltekinna einstaklinga fyrir ákveðin störf á tilteknum tímabilum. Í ljósi þess væri það mat ráðuneytisins að um væri að ræða upplýsingar um fjárhagsmálefni af því tagi sem skylt væri að takmarka aðgang að á grundvelli 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 af tilliti til einkahagsmuna þeirra einstaklinga sem upplýsingarnar varða. Það mat væri byggt á þeim úrskurðum nefndarinnar sem gengið hafa um aðgang að upplýsingum um laun fyrir störf í þágu hins opinbera, sér í lagi úrskurðum í málum nr. A-32/1997 og A-36/1998.

Í þessum úrskurðum hefði verið fjallað um aðgang að launalistum sem fjármálaráðuneytið sendir ríkisstofnunum eftir hverja reglulega launavinnslu. Þar væru birt yfirlit um allar greiðslur til hvers starfsmanns um sig, þ.m.t. mánaðarlaun samkvæmt launaflokki og launaþrepi og yfirvinnugreiðslur hverju sinni, eða m.ö.o. yfirlit um heildarlaunagreiðslur til hvers starsfmanns hverju sinni. Með vísan til þeirra ummæla í lögskýringargögnum að ákvæði 5. gr. upplýsingalaga stæði til að undanþiggja upplýsingar um heildarlaun starfsmanna hverju sinni væru í úrskurðum í þessum málum staðfestar synjanir um að veita aðgang að þessum listum. Í samræmi við þessa úrskurðaframkvæmd taldi ráðuneytið ekki heimilt að veita aðgang að umbeðnum lista.

Þá þótti ráðuneytinu sýnt að laun þessi væru í öllum tilvikum greidd fyrir sérstök og mæld aukastörf í þágu hins opinbera og gætu því ekki talist til fastra launa eða annarra fastra kjara þeirra sem þau þæðu. Einnig í því ljósi þótti það því vera í samræmi við úrskurðaframkvæmd nefndarinnar m.t.t. túlkunar á 5. gr. upplýsingalaga að synja um aðgang að þessum upplýsingum.

Aðilar máls þessa hafa fært frekari rök fyrir kærunni annars vegar og hinni kærðu ákvörðun hins vegar. Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð frekari grein fyrir þessum röksemdum í úrskurði þessum, en úrskurðarnefnd hefur haft þær til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða

Kærandi hefur farið fram á að fá aðgang að lista sem tekinn var saman af Fjársýslu ríkisins að beiðni forsætisráðuneytisins í tilefni af fyrirspurn til forsætisráðherra á Alþingi. Á listanum er að finna upplýsingar um greiðslur til alls 328 einstaklinga fyrir störf þeirra í nefndum, ráðum og stjórnum á vegum ríkisins á árunum 2001, 2002 og 2003, auk fjölda þeirra nefnda, ráða og stjórna sem hver þeirra átti sæti í þetta tímabil. Nöfn þeirra tíu einstaklinga, sem hæstar greiðslur fengu fyrir þessi störf á tímabilinu, koma fram á listanum.

Í 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga segir orðrétt: „Stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.-6. gr."

Í 5. gr. upplýsingalaga er að finna svofellt ákvæði: „Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á." Í athugasemdum, sem fylgdu frumvarpi til laganna, segir svo um skýringu á þessu ákvæði: „Að því er snertir laun opinberra starfsmanna þá eru upplýsingar um föst laun og önnur föst kjör opinberra starfsmanna ekki undanþegnar aðgangi almennings. Á grundvelli 5. gr. er það aftur á móti undanþegið aðgangi almennings hver heildarlaun hver opinber starfsmaður hefur haft, hvort sem laun hans eru hærri en föst laun og kjör, sem stöðu hans fylgja, sökum unninnar yfirvinnu, eða þá lægri vegna launafrádráttar sökum fjarvista eða annarra atvika." Þegar allsherjarnefnd Alþingis afgreiddi frumvarpið frá sér til 2. umræðu er ennfremur svo að orði komist í áliti hennar: „Í athugasemdum við 5. gr. frumvarpsins kemur fram að ákvæði greinarinnar standi ekki í vegi fyrir því að almenningur fái aðgang að gögnum um föst laun og önnur föst launakjör opinberra starfsmanna. Að því leyti sem slík upplýsingagjöf fellur undir ákvæði frumvarps þessa … leggur nefndin sérstaka áherslu á að skýra beri ákvæði 5. gr. svo að með lögum þessum sé ekki aðeins tryggður aðgangur að upplýsingum um föst laun opinberra starfsmanna heldur einnig að þeim einstaklingsbundnu samningum sem gerðir hafa verið við starfsmenn um önnur föst kjör þeirra, svo sem fasta (ómælda) yfirvinnu, akstursgjald o.fl."

Í ljósi fyrrgreindra ummæla í athugasemdum með frumvarpi til upplýsingalaga og með hliðsjón af áliti þeirrar þingnefndar, sem fjallaði um frumvarpið, hefur úrskurðarnefnd skýrt ákvæðið í 5. gr. svo, þegar óskað er eftir upplýsingum um laun opinberra starfsmanna, að aðgangur skuli veittur að upplýsingum um föst laun og launakjör þeirra, þ. á m. að einstaklingsbundnum ráðningarsamningum og öðrum slíkum samningum. Á hinn bóginn eigi almenningur ekki rétt á að fá upplýsingar um það hverjar heildargreiðslur hver starfsmaður hafi fengið fyrir störf sín. Hefur nefndin talið að heildargreiðslur fyrir einstaka þætti, sem tengjast starfi, svo sem dagpeningagreiðslur, séu þannig undanskildar upplýsingarétti almennings, sbr. úrskurði nefndarinnar 31. október 1997 í máli nr. A-27/1997 og 17. desember 1998 í máli nr. A-68/1998.

Eins og fyrr segir, koma fram á þeim lista, sem kærandi hefur óskað eftir aðgangi að, upplýsingar um heildargreiðslur til hvers einstaklings fyrir störf hans í nefndum, ráðum og stjórnum á vegum ríkisins á tilteknu tímabili. Með vísun til þess, sem að framan greinir, lítur úrskurðarnefnd svo á að hér sé um að ræða upplýsingar um þessa einstaklinga sem sanngjarnt sé og eðlilegt að leynt fari í skilningi 5. gr. laganna. Þar af leiðandi er forsætisráðuneytinu óheimilt að veita kæranda aðgang að þeim og ber samkvæmt því að staðfesta hina kærðu synjun ráðuneytisins.

Úrskurðarorð:

Staðfest er sú ákvörðun forsætisráðuneytisins að synja kæranda, [ ...] f.h. [ ...] , um aðgang að lista yfir greiðslur til þeirra sem setið hafa í nefndum, stjórnum og ráðum á vegum ríkisins 2001–2003.

Steinunn Guðbjartsdóttir, formaður

Arnfríður Einarsdóttir

Elín Hirst