A-192/2004 Úrskurður frá 2. desember 2004

ÚRSKURÐUR

Hinn 2. desember 2004 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-192/2004:

Kæruefni

Með bréfi, dagsettu 27. október sl., kærði […] hdl. þá ákvörðun Reykjavíkurhafnar, dagsetta 4. s.m., að synja honum um óskoraðan aðgang að samningi hafnarinnar við [A] hf. um útvegun fyllingarefnis fyrir höfnina á árunum 1997 til 1999, svo og að þeim hluta samningsins sem lýtur að framlengingu hans til og með árinu 2003.

Með bréfi, dagsettu 15. nóvember sl., var kæran kynnt Reykjavíkurhöfn og henni veittur frestur til að gera athugasemdir við kæruna og koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun sinni til kl. 16.00 hinn 26. nóvember sl. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefnd yrðu látin í té, í trúnaði, afrit þeirra gagna, sem kæran lýtur að, innan sama frests. Umsögn Reykjavíkurhafnar, dagsett 19. nóvember sl., barst innan tilskilins frests ásamt afriti af verksamningi við [A] hf., dagsettum 3. mars 1997, og sérstöku yfirliti, dagsettu í janúar 2004, um breytingar á verði fyllingarefnis samkvæmt samningnum á tímabilinu frá febrúarmánuði 1997 til desembermánaðar 2003.

Málsatvik

Samkvæmt gögnum málsins eru atvik þess í stuttu máli þau að með bréfi til Reykjavíkurhafnar, dagsettu 12. febrúar sl., fór kærandi fram á að fá aðgang að ýmsum upplýsingum um framkvæmdir við höfnina, þ. á m. að gildandi samningum við [A] ehf. eða önnur félög, því tengd, um dýpkun hafnarinnar og gerð tiltekinna landfyllinga á árunum 2000–2003. Beiðni þessi var ítrekuð með öðru bréfi, dagsettu 26. mars sl.

Þar sem erindi kæranda var ekki svarað af hálfu Reykjavíkurhafnar kærði hann töf á afgreiðslu þess til úrskurðarnefndar með bréfi, dagsettu 14. maí sl. Í kjölfar þeirrar kæru beindi nefndin þeim eindregnu tilmælum til fyrirsvarsmanna hafnarinnar og Reykjavíkurborgar að svara erindinu, sbr. bréf hennar til Reykjavíkurhafnar, dagsett 18. maí og 5. júlí sl., og til borgarstjórnar Reykjavíkur, dagsettu 27. september sl.

Reykjavíkurhöfn svaraði beiðni kæranda loks með bréfi, dagsettu 4. október sl. Var honum látið í té ódagsett og óundirritað eintak af verksamningi við [A] hf. um útvegun fyllingarefnis fyrir Reykjavíkurhöfn á árunum 1997 til 1999, að undanskildum upplýsingum um verð og efnismagn sem fram koma í samningnum. Í bréfi hafnarinnar til kæranda er tekið fram að þessi samningur hafi síðar verið framlengdur til ársins 2003 og þá samið samhliða um endurskoðun og lækkun grunnverða.

Í kæru sinni til úrskurðarnefndar, dagsettri 27. október sl., telur kærandi að sú ákvörðun Reykjavíkurhafnar að takmarka aðgang að upplýsingum um verð og magn fyllingarefnis í ofangreindum samningi fái ekki staðist. Jafnframt gerir kærandi athugasemd við að hafa ekki verið látið í té afrit af undirrituðu eintaki samningsins. Þá telur hann að 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 geti tæpast átt við um rekstur hafnarinnar á því tímabili sem beiðni hans tók til.

Í umsögn Reykjavíkurhafnar um kæruna, dagsettri 19. nóvember sl., kemur fram að verksamningur hafnarinnar við [A] hf. hafi í raun verið rammasamningur, þar sem lagðar voru línur um verðforsendur og samningsform á afhendingu fyllingarefnis úr sjó til ýmissa framkvæmda á samningstímanum. Til efnis og afhendingar þess séu aftur á móti gerðar mismunandi gæðakröfur og efni sótt í námur í sjó, þar sem rétt fyllingarefni með tilskildum gæðakröfum sé að finna. Samningurinn kveði síðan á um mismunandi verð eftir gæðum, afhendingu efnis o.fl. Fyrir reyndan aðila séu upplýsingar um það ákveðinn leiðarvísir að efnistökustöðum og efnisgæðum. [A] hf. hafi áratugum saman unnið að námuleit á þessu svæði og kostað ýmsar rannsóknir í því skyni. Af þessum sökum hafi höfnin synjað um að upplýsa um einingaverð og aðrar trúnaðarupplýsingar sem í samningnum felist. Í umsögninni er tekið fram að í 3. gr. samningsins sé að finna ákvæði um endurskoðun grunnverða sem eru tengd verðbótaákvæðum samningsins á samningstíma. Samkomulag um framlengingu hafi eingöngu snúist um endurskoðun grunnverða í ljósi verðlagsþróunar. Síðan er gerð nánari grein fyrir áhrifum þeirrar þróunar á verði efnisins í sérstöku yfirliti sem fylgdi umsögninni.

Í umsögn Reykjavíkurhafnar er vísað til meðfylgjandi álits borgarlögmanns, þar sem m.a. segir að almenningur hafi ekki ótakmarkaðan aðgang að samningum, sem opinberar stofnanir og fyrirtæki geri á grundvelli útboða, ef stofnanirnar eða fyrirtækin séu í samkeppni við aðra, sbr. 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. Í umsögninni segir ennfremur orðrétt: „Í krafti þessa samnings hefur Reykjavíkurhöfn verið að kaupa fyllingarefni undir þeim verðum sem hér þekkjast á verktakamarkaði og allar tilraunir til þess að fá upp í útboðum verka sambærileg verð frá verktakamarkaðnum [hefðu] leitt af sér hærri kostnað við þau verk þar sem fyllingarefnisútvegun er umtalsverður hluti verks. Reykjavíkurhöfn hefur um langan tíma verið að úthluta lóðum til notenda á fyllingum á hafnarsvæðinu. Til viðbótar kostnaði við gatnagerð og frágang lands, sambærilegt við úthlutanir lóða á öðrum svæðum fellur landgerðarkostnaður á Reykjavíkurhöfn. Verð lóða á hafnarsvæðum til notenda er aftur á móti sambærilegt við það sem annars staðar gerist. Þegar að fyllingar eru að jafnaði um 10 til 15 metrar að þykkt þá telur verð á fyllingarefni mikið í kostnaði og eins gott að fast sé haldið um efnisverð og efniskaupaforsendur.“

Aðilar máls þessa hafa fært frekari rök fyrir kærunni annars vegar og hinni kærðu ákvörðun hins vegar. Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð frekari grein fyrir þessum röksemdum í úrskurði þessum, en úrskurðarnefnd hefur haft þær til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða

1.

Samkvæmt 1. mgr. 11. gr. upplýsingalaga skal stjórnvald taka ákvörðun um hvort það verður við beiðni um aðgang að gögnum svo fljótt sem verða má. Eins og fram kemur í lýsingu málsatvika hér að framan, liðu meira en sjö mánuðir frá því að kærandi óskaði upphaflega eftir aðgangi að hinum umbeðnu gögnum hjá Reykjavíkurhöfn þar til höfnin svaraði erindinu, eftir ítrekuð tilmæli úrskurðarnefndar. Þessi dráttur á afgreiðslu erindisins er vítaverður.

Í 1. mgr. 12. gr. upplýsingalaga segir að stjórnvald taki ákvörðun um hvort umbeðin gögn skuli sýnd eða hvort ljósrit eða afrit skuli veitt af þeim. Þegar Reykjavíkurhöfn ákvað að verða að hluta við beiðni kæranda og láta honum í té ljósrit af hluta hins umbeðna samnings bar höfninni, samkvæmt þessu, að afhenda honum ljósrit af undirrituðu frumriti samningsins.

2.

Í 3. gr. upplýsingalaga segir orðrétt: „Stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.–6. gr.“ Með hliðsjón af markmiði laganna ber að skýra undantekningar frá þessari meginreglu þröngt, þ. á m. reglurnar í 5. gr. og 3. tölul. 6. gr. þeirra.

Í 5. gr. laganna er m.a. kveðið á um að óheimilt sé að veita almenningi „aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila … sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á“. Í athugasemdum með frumvarpi til laganna er þetta ákvæði skýrt svo: „Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Þannig er óheimilt að veita upplýsingar um atvinnu-, framleiðslu- og viðskiptaleyndarmál eða viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- eða samkeppnisstöðu svo og aðra mikilvæga viðskiptahagsmuni.“

Vissulega má við því búast að almenn vitneskja um umsamið endurgjald fyrir verk eða þjónustu geti skaðað samkeppnisstöðu þeirra fyrirtækja og annarra lögaðila sem taka að sér slík verkefni fyrir ríki og sveitarfélög. Það sjónarmið, að upplýsingar um umsamið endurgjald skuli fara leynt, verður þó að jafnaði að víkja fyrir almennum fyrirmælum upplýsingalaga um upplýsingarétt almennings. Í því sambandi er m.a. rétt að líta til þess að fyrirtæki og aðrir lögaðilar verða hverju sinni að vera undir það búnir að mæta samkeppni frá öðrum aðilum, sbr. meginreglu þá sem fram kemur í 1. gr. samkeppnislaga nr. 8/1993.

Sem fyrr segir er réttur almennings til aðgangs að gögnum takmörkunum háður, m.a. þegar um er að ræða viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- eða samkeppnisstöðu fyrirtækja og annarra lögaðila. Þannig lítur úrskurðarnefnd svo á að upplýsingar um það, hvaða aðferðir viðsemjendur hins opinbera viðhafa til þess að efna samningsskyldur sínar, séu almennt þess eðlis að sanngjarnt sé og eðlilegt að þær fari leynt skv. 5. gr. upplýsingalaga. Ekki síst á það við ef þessar aðferðir eru byggðar á rannsóknum og þróun sem kostað hafa umtalsverða fjármuni.

Samkvæmt 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga er heimilt að takmarka aðgang að gögnum, „þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast, enda hafi þau að geyma upplýsingar um ... viðskipti stofnana og fyrirtækja í eigu ríkis eða sveitarfélaga, að því leyti sem þau eru í samkeppni við aðra“. Í athugasemdum, sem fylgdu frumvarpi til laganna, segir m.a. svo um þetta ákvæði: „Óheftur réttur til upplýsinga getur … skaðað samkeppnis- og rekstrarstöðu opinberra stofnana og fyrirtækja í þeim tilvikum þegar hið opinbera þarf að keppa á markaði við einkaaðila sem ekki eru skyldugir til að gefa upplýsingar um stöðu sína.“

3.

Eins og fram kemur í lýsingu málsatvika hér að framan, hefur Reykjavíkurhöfn þegar látið kæranda í té meginefni umbeðins samnings, að undanskildum upplýsingum um grunnverð fyrir kaup og afhendingu fyllingarefnis og hlutfallsbreytingar á því, miðað við mismunandi form afhendingar, svo og um áætlað heildarefnismagn og efnistökustaði, sbr. 3. gr. samningsins og upphaf verklýsingar sem honum fylgir. Það álitaefni, sem leysa þarf úr í þessu máli, er því hvort kærandi eigi rétt á að fá aðgang að þessum upplýsingum á grundvelli II. kafla upplýsingalaga.

Því er haldið fram af hálfu Reykjavíkurhafnar að vegna þess að höfnin þurfi að keppa við aðra aðila um sölu á lóðum og annarri aðstöðu sé henni heimilt, með vísun til 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga, að takmarka aðgang almennings að fyrrgreindum upplýsingum. Samkvæmt upphafi 6. gr. er því aðeins heimilt að takmarka upplýsingar af þessari ástæðu að „mikilvægir almannahagsmunir“ krefjist. Þá kemur fram í athugasemdum með frumvarpi til laganna að slíkt sé því aðeins heimilt að hið opinbera þurfi að keppa á markaði við einkaaðila sem ekki sé skylt að gefa upplýsingar um stöðu sína. Þar sem telja verður að Reykjavíkurhöfn njóti sérstöðu í samanburði við einkaaðila, m.a. í krafti eignarhalds Reykjavíkurborgar og aðstöðu hafnarinnar, og að hún þurfi fyrst og fremst að keppa um sölu á lóðum og aðstöðu við hafnir í eigu annarra sveitarfélaga, sbr. 8. gr. hafnalaga nr. 61/2003, verður samkvæmt framansögðu ekki fallist á að henni sé heimilt sé að takmarka aðgang að umræddum upplýsingum. Sömu sjónarmið eiga við um aðgang að þeim upplýsingum um breytingar á verði samkvæmt umbeðnum samningi er fram koma á yfirliti sem tekið var saman í janúarmánuði 2004 og fylgdi umsögn hafnarinnar til úrskurðarnefndar.

Reykjavíkurhöfn hefur þegar veitt kæranda aðgang að margvíslegum upplýsingum um efnistöku, þó ekki um efnistökustaði, ef frá eru taldar námur úr Faxaflóa, sbr. upphaf verklýsingar. Með vísun til 5. gr. upplýsingalaga verður að telja að upplýsingar um aðra efnistökustaði í samningnum séu svo almenns eðlis að það muni ekki skaða hagsmuni viðsemjanda hafnarinnar, [A] hf., þótt almenningi verði veittur aðgangur að þeim.

Með skírskotun til alls þess, sem að framan greinir, er það niðurstaða úrskurðarnefndar að Reykjavíkurhöfn sé skylt að veita kæranda aðgang að umbeðnum samningi í heild sinni, svo og að sérstöku yfirliti yfir breytingar á verði samkvæmt samningnum sem tekið var saman í janúarmánuði 2004. Ber höfninni að afhenda kæranda ljósrit af undirrituðu frumriti samningsins.

Úrskurðarorð:

Reykjavíkurhöfn er skylt að veita kæranda, […], aðgang að verksamningi um útvegun fyllingarefnis fyrir höfnina, sem dagsettur er 3. mars 1997, með því að afhenda honum ljósrit af frumriti samningsins í heild sinni. Ennfremur er höfninni skylt að veita kæranda aðgang að sérstöku yfirliti yfir breytingar á verði samkvæmt samningnum sem tekið var saman í janúarmánuði 2004.

Eiríkur Tómasson formaður
Ólafur E. Friðiksson
Valtýr Sigurðsson