A-209/2005 Úrskurður frá 14. júní 2005

Úrskurður í málinu nr. A-209/2005

ÚRSKURÐUR

Hinn 14. júní 2005 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-209/2005:

Kæruefni

Með bréfi, dags. 10. maí s.l., kærði […] synjun viðskiptaráðuneytisins, dags. 3. maí s.l., um afhendingu á afriti af samningi um sölu á hlut íslenska ríkisins í Landsbanka Íslands hf. og Búnaðarbanka Íslands hf.

Kæran var send viðskiptaráðuneytinu til umsagnar með bréfi dags. 12. maí s.l. Var þar jafnframt óskað eftir því að úrskurðarnefndinni yrðu látin í té afrit af þeim samningum sem kæran lyti að.

Í umsögn viðskiptaráðuneytisins dags. 20. maí s.l. kemur fram að gögn málsins hafi verið send kaupendum á hlut ríkisins í ofangreindum bönkum til að fá fram afstöðu þeirra. Komið hafi fram hjá kaupendum Búnaðarbanka Íslands hf. að þeir gerðu ekki athugasemdir við að ráðuneytið afhenti afrit af samningnum. Hefði kæranda verið afhent afrit af þeim samningi. Kaupendur á hlut íslenska ríkisins í Landsbanka Íslands hf., [A] ehf., hafi hins vegar lagst gegn afhendingu afrits af samningnum. Er afstaða þeirra rökstudd í bréfi [lögmannsstofunnar X], dags. 18. maí s.l. Kveðst ráðuneytið taka undir þau sjónarmið.

Bréfi ráðuneytisins fylgdi í trúnaði afrit af samningi um sölu á hlut ríkisins í Landsbanka Íslands hf., dags. 31. desember 2002.

Bréf ráðuneytisins, ásamt bréfi [X], var sent [...] til umsagnar með bréfi dags. 23. maí s.l. Í svarbréfi [...] dags. 31. maí s.l. eru áréttaðar kröfur um afhendingu á afriti af samningi íslenska ríkisins um sölu á Landsbanka Íslands hf. að öllu leyti eða að hluta.

Málsatvik

Atvik málsins eru þau að hinn 28. apríl s.l. fór kærandi, [...], fram á það við viðskiptaráðuneytið að fá, með vísan til upplýsingalaga, afrit af samningi sem gerður var við kaupendur Landsbanka Íslands hf. og Búnaðarbanka Íslands hf. um sölu á hlut íslenska ríkisins í bönkunum.

Með bréfi dags. 3. maí s.l. synjaði viðskiptaráðuneytið þessari beiðni. Vísaði ráðuneytið til þess að samkvæmt 5. gr. upplýsingalaga væri óheimilt að veita almenningi aðgang að gögnum sem varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Kvaðst ráðuneytið telja að í umbeðnum samningum væru upplýsingar sem vörðuðu svo mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni að það væri til þess fallið að valda fyrirtækjum tjóni ef aðgangur að þeim væri veittur.

Þessa synjun kærði [lögmannsstofan Y hf.] fyrir hönd kæranda til úrskurðarnefndar um upplýsingamál með bréfi dags. 10. maí s.l. Gerð var krafa um það aðallega að ákvörðun viðskiptaráðuneytisins yrði felld úr gildi og lagt fyrir ráðuneytið að afhenda gögnin. Til vara var þess krafist að lagt yrði fyrir ráðuneytið að afla umsagnar hjá hlutaðeigandi kaupendum um hvort afhenda mætti umrædd gögn. Til þrautavara var þess krafist að umrædd gögn yrðu afhent að hluta.

Þessum kröfum til stuðnings benti lögmaður kæranda á að umræddir samningar fælu í sér eina stærstu einkavæðingu íslenska ríkisins frá upphafi. Væri augljóst að almenningur ætti að eiga þess kost að fá upplýsingar um efni þessara samninga og hvernig staðið hefði verið að þeim. Þá kemur fram í bréfi lögmanns kæranda að hann telji augljóst af synjunarbréfi ráðuneytisins að ekkert mat hafi farið fram á því hvort sanngjarnt væri og eðlilegt, sbr. 5. gr. upplýsingalaga, að umbeðin gögn færu leynt. Þá bendir lögmaður kæranda á að þrjú ár séu liðin síðan kaupin áttu sér stað og bæði Landsbanki Íslands hf. og Kaupþing Banki hf. (áður Búnaðarbanki Íslands hf.) séu skráðir í Kauphöll Íslands og beri ríka upplýsingaskyldu á þeim vettvangi. Þá ættu allar upplýsingar sem fram kæmu í samningunum að vera almennt þekktar enda langur tími síðan umbeðin gögn urðu til. Hverfandi líkur væru á því að þær væru til þess fallnar að valda tjóni fyrir viðkomandi.

Með bréfi dags. 12. maí s.l. óskaði úrskurðarnefnd um upplýsingamál eftir viðhorfum viðskiptaráðuneytisins til kærunnar. Sérstaklega var óskað eftir því að ráðuneytið útskýrði í ljósi dóms Hæstaréttar í máli nr. 455/1999 sem kveðinn var upp 23. mars 2000 hvers vegna það teldi umrædda samninga falla undir 5. gr. upplýsingalaga. Jafnframt var óskað eftir því að ráðuneytið afhenti nefndinni umrædda samninga í trúnaði.

Í svarbréfi viðskiptaráðuneytisins dags. 20. maí s.l. kemur fram að kæran hafi verið send kaupendum í ofangreindum samningum til að fá fram viðhorf þeirra. Kaupendur á hlut íslenska ríkisins í Búnaðarbanka Íslands hf. hafi ekki lagst gegn því að samningur þeirra við ríkið yrði afhentur. Kæranda hafi því verið afhent afrit þess samnings. Viðhorf kaupenda á hlut íslenska ríkisins í Landsbanka Íslands hf. komi fram í bréfi [lögmannsstofunnar X], f.h. [A] ehf., dags. 18. maí s.l. Taki ráðuneytið undir þau sjónarmið sem þar komi fram.

Bréfi ráðuneytisins fylgdi í trúnaði afrit af samningi um sölu á hlut íslenska ríkisins í Landsbanka Íslands hf., dags. 31. desember 2002.

Í bréfi [lögmannstofunnar X], f.h. [A] ehf., dags. 18. maí s.l. kemur fram að félagið leggist alfarið gegn því að afrit samnings félagsins við íslenska ríkið um kaup á 45,8% hlut í Landsbanka Íslands hf., dags. 31. desember 2002, verði afhent. Í samningnum sé að finna ýmsar viðkvæmar fjármálaupplýsingar um [A], svo sem um skilmála kaupanna, sem falli undir undanþáguákvæði 5. gr. upplýsingalaga. Þessar upplýsingar varði mikilvæga fjárhags- og viðskiptahagsmuni [A] sem eðlilegt sé að leynt fari.

Þá sé vakin athygli á 7. gr. samningsins, sem fjalli um fjármögnun kaupanda, en í henni sé að finna upplýsingar um fjárhagsstöðu þeirra þriggja einstaklinga sem eigi [A]. Þetta séu upplýsingar sem sanngjarnt sé og eðlilegt að leynt fari. Þá séu í samningnum upplýsingar um fjárhagsmálefni Landsbanka Íslands hf., erlend skuldabréfalán, lánveitendur o.s.frv. eins og t.d. komi fram í 8. gr. samningsins. Þá telji félagið útilokað að afhenda samninginn eða fylgiskjöl með honum með yfirstrikunum, þar sem efni samningsins í heild varði einkahagsmuni félagsins og einstaklinganna þriggja sem að [A] ehf. standa.

Hvað varðar dóm Hæstaréttar í máli nr. 455/1999 beri að hafa í huga að í niðurstöðunni sé tekið mið af því að upplýsingarnar sem þar var um að ræða voru orðnar nokkuð gamlar. Jafnframt sé sá  munur á að í því máli sem hér sé til umfjöllunar sé m.a. um að ræða upplýsingar um viðkvæm og persónuleg fjárhagsmálefni þriggja einstaklinga. Þegar af þeirri ástæðu eigi þau rök sem færð voru fram í dómi Hæstaréttar ekki við. Þá vísar lögmaðurinn til úrskurða úrskurðarnefndar um upplýsingamál í málum nr. A-94/2000, A-104/2000, A-126/2001 og A-147/2002 máli sínu til stuðnings.

Lögmanni kæranda voru sendar athugasemdir viðskiptaráðuneytisins og lögmanns [A] ehf. Í bréfi lögmanns kæranda, dags. 31. maí s.l., kemur fram að erfitt sé að svara þeim sjónarmiðum sem fram hafi komið hjá lögmanni [A] ehf. því að umbjóðandi hans hafi ekki fengið að sjá umræddan samning. Verði þó að telja mjög sérstakt að fylla samninga um sölu á opinberum eignum með upplýsingum um mikilsverða fjárhags- og viðskiptahagsmuni einstaklinga og það með þeim hætti að samningurinn falli undir 5. gr. upplýsingalaga í heild sinni. Kærandi vilji leggja áherslu á efni þessa samnings. Með gerð hans hafi verið seld ein verðmætasta eign íslenska ríkisins. Hagsmunir almennings, sem tryggðir séu í upplýsingalögum, séu einfaldlega æðri þeim hagsmunum sem fram komi í bréfi lögmanns kaupanda. Ekki verði heldur séð hvernig skilmálar kaupanna geti verið mikilvægir fjárhagslegir eða viðskiptalegir hagsmunir. Þá bendir lögmaður kæranda á að í þeim úrskurðum úrskurðarnefndar um upplýsingamál sem lögmaður [A] ehf. vitni til sé um að ræða hagsmuni sem standi því mun nær að vera einkaréttarlegir hagsmunir heldur en samningur um sölu á einni verðmætustu eign íslenska ríkisins.
   
Aðilar máls þessa hafa fært frekari rök fyrir kærunni annars vegar og hinni kærðu ákvörðun hins vegar. Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð frekari grein fyrir þessum röksemdum í úrskurðinum, en úrskurðarnefnd hefur haft þær til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða

Í máli þessu er eingöngu til úrlausnar réttur kæranda til að fá afhent afrit af kaupsamningi um sölu á hlut ríkisins í Landsbanka Íslands hf. dags. 31. desember 2002. Samningurinn um sölu á hlut ríkisins í Búnaðarbanka Íslands hf. hefur þegar verið afhentur kæranda.

Í 3. gr. upplýsingalaga segir orðrétt: „Stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.–6. gr.“ Með hliðsjón af markmiði laganna ber að skýra undantekningar frá þessari meginreglu þröngt, þ. á m. reglurnar í 5. gr. og 3. tölul. 6. gr. þeirra.
 
Í 5. gr. upplýsingalaga er m.a. kveðið á um að óheimilt sé að veita almenningi „aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila ... sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á“. Í athugasemdum, sem fylgdu frumvarpi til laganna, er þetta ákvæði skýrt svo: „Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Þannig er óheimilt að veita upplýsingar um atvinnu-, framleiðslu- og viðskiptaleyndarmál eða viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- eða samkeppnisstöðu svo og aðra mikilvæga viðskiptahagsmuni.“

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur kynnt sér þann samning sem kærandi fer fram á aðgang að. Fallast ber á með [A] ehf. og viðskiptaráðuneytinu að í honum séu upplýsingar um fjárhag þeirra einstaklinga sem í hlut áttu sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari. Þessar upplýsingar má þó að mati nefndarinnar auðveldlega greina frá öðrum ákvæðum samningsins. Þannig er fallist á það að ákvæði 7.1. um fjármögnun kaupanna geymi upplýsingar um fjárhagsaðstæður einstaklinga sem sanngjarnt sé og eðlilegt að leynt fari. Þá er sömuleiðis fallist á að í ákvæði 8.1.4. komi fram upplýsingar um lán til Landsbanka Íslands hf. sem eðlilegt sé og sanngjarnt að leynt fari enda varða þær mikilvæga fjárhags- og viðskiptahagsmuni fyrirtækisins. Þetta á þó einungis við um stafliði i-iv. en ekki innganginn að ákvæði 8.1.4. Sömu sjónarmið eiga að breyttu breytanda við um upplýsingar í ákvæði 8.1.5. um skuldabréf sem bankinn hafði gefið út. Þá telur nefndin að í ákvæði 11.5. kunni einnig að koma fram upplýsingar sem eðlilegt sé og sanngjarnt að leynt fari.

Önnur ákvæði samningsins en þau sem að ofan greinir um forsendur, kaupverð og greiðslu þess, afhendingu, skilyrði af hálfu aðilja, meðferð atkvæðisréttar, takmarkanir á ráðstöfun hluta, veðsetningu, vanefndir o.fl. verða að mati nefndarinnar ekki undanskilin upplýsingarétti. Er þá haft mið af þeim ríku almannahagsmunum sem eru tengdir því að almenningur eigi kost á að fá upplýsingar um ráðstöfun opinberra eigna, af því tagi sem hér um ræðir. Hvað varðar ákvæði 9.1.1. sérstaklega telur nefndin að veita beri aðgang að því vegna þess að sá tími sem um ræðir í ákvæðinu sé liðinn.

Samkvæmt framansögðu ber viðskiptaráðuneytinu að afhenda kæranda afrit af samningnum um sölu á Landsbanka Íslands að undanskildum ákvæðum 7.1., 8.1.4. (stafliðir i-iv), 8.1.5. og 11.5.

Úrskurðarorð:

Viðskiptaráðuneytinu er skylt að veita kæranda, [...], Reykjavík, aðgang að kaupsamningi milli íslenska ríkisins og [A] ehf., dags. 31. desember 2002, að undanskildum ákvæðum 7.1., 8.1.4. (stafliðir i-iv), 8.1.5. og 11.5.

Páll Hreinsson formaður
Friðgeir Björnsson
Sigurveig Jónsdóttir