A-211/2005 Úrskurður frá 14. júní 2005

Úrskurður í málinu nr. A-211/2005

ÚRSKURÐUR

Hinn 14. júní 2005 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-211/2005:

Kæruefni

Með bréfi dagsettu 17. mars s.l. kærði […] synjun Rannsóknarnefndar flugslysa með bréfi dagsettu 8. mars s.l. um aðgang að umsögn nefndarinnar um drög að lokaskýrslu sérstakrar rannsóknarnefndar sem skipuð var til að rannsaka orsakir flugslyss í Skerjafirði hinn 7. ágúst árið 2000. Jafnframt kærði […] að Rannsóknarnefnd flugslysa skyldi ekki taka afstöðu til kröfu hans um aðgang að öllum bréfaskriftum milli Rannsóknarnefndar flugslysa og hinnar sérstöku rannsóknarnefndar.

Með bréfi, dagsettu 21. mars s.l., var kæran kynnt Rannsóknarnefnd flugslysa og henni veittur frestur til að gera athugasemdir við kæruna og koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun sinni til 4. apríl s.l. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefndinni yrði látið í té í trúnaði afrit af umsögn þeirri er kæran laut að.

Rannsóknarnefnd flugslysa svaraði með bréfi dagsettu 4. apríl s.l. þar sem komu fram rök hennar fyrir því að afhenda ekki umbeðna umsögn. Kvað nefndin það vera í verkahring hinnar sérstöku rannsóknarnefndar að taka ákvörðun um afhendingu. Bréfinu fylgdi í trúnaði afrit af umsögninni sem dagsett er 19. janúar s.l. Jafnframt kom fram að Rannsóknarnefnd flugslysa liti svo á að bréfaskriftir milli hennar og sérstöku rannsóknarnefndarinnar væru trúnaðarmál.

Með bréfi dagsettu 11. apríl s.l. leitaði úrskurðarnefndin eftir afstöðu formanns hinnar sérstöku rannsóknarnefndar flugslysa til þess hvort í umsögn Rannsóknarnefndar flugslysa, dags. 19. janúar s.l., væru upplýsingar sem þagnarskylda ríkti um samkvæmt 9. eða 19. grein laga nr. 35/2004 um rannsókn flugslysa eða samkvæmt ákvæðum þjóðréttarsamninga sem íslenska ríkið er bundið af, sbr. 2. málslið 2. mgr. 2. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Var óskað eftir svari ekki síðar en 26. apríl 2005.

Svar formanns hinnar sérstöku rannsóknarnefndar er dagsett 26. apríl s.l. Þar kemur m.a. fram að hann líti svo á að umsögn Rannsóknarnefndar flugslysa, dags. 19. janúar s.l., falli undir þagnarskyldu ákvæði 9. og 19. greinar laga nr. 35/2004. Hið sama gildi um bréfaskipti milli Rannsóknarnefndar flugslysa og hinnar sérstöku rannsóknarnefndar.

Bréf Rannsóknarnefndar flugslysa, dags. 4. apríl s.l., og formanns hinnar sérstöku rannsóknarnefndar, dags. 26. apríl s.l., voru send kæranda til umsagnar. Bárust umsagnir hans innan tilskilins frests dags. 21. apríl og 3. maí s.l. Þar ítrekar kærandi kröfur sínar og kemur með frekari röksemdir þeim til stuðnings.

Við meðferð málsins ákvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál að leita eftir því við formann hinnar sérstöku rannsóknarnefndar að hann afhenti nefndinni skipunarbréf nefndarmanna. Þá óskaði úrskurðarnefndin einnig eftir því við Rannsóknarnefnd flugslysa að fá afrit af öllum bréfaskriftum milli þeirrar nefndar og hinnar sérstöku rannsóknarnefndar. Svaraði Rannsóknarnefnd flugslysa með bréfi dags. 8. júní s.l. og fylgdu með afrit af fjölmörgum bréfum og tölvuskeytum sem gengið höfðu milli nefndanna á tímabilinu 6. júní 2003 til 14. apríl 2005. Segir í bréfi Rannsóknarnefndar flugslysa að samskipti nefndanna hafi að miklu leyti verið munnleg þar sem rannsakendur Rannsóknarnefndar flugslysa svöruðu ýmsum spurningum hinnar sérstöku rannsóknarnefndar á fundum eða í síma.

Málsatvik

Samkvæmt gögnum málsins eru atvik í stuttu máli þau að kærandi fór með bréfi til Rannsóknarnefndar flugslysa, dagsettu 31. janúar s.l., fram á að fá aðgang að umsögn nefndarinnar um drög að skýrslu sérstakrar rannsóknarnefndar um flugslys sem varð í Skerjafirði 7. ágúst árið 2000. Einnig fór kærandi fram á aðgang að bréfaskriftum milli nefndanna tveggja.

Með bréfi til kæranda, dags. 8. mars. s.l., svaraði Rannsóknarnefnd flugslysa því til að umbeðin umsögn hennar væri vinnuskjal sem kynni með beinum eða óbeinum hætti að byggja á upplýsingum sem væru trúnaðarmál samkvæmt lögum og alþjóðasamþykktum. Erindið hefði verið framsent til hinnar sérstöku rannsóknarnefndar flugslysa sem tæki ákvörðun um hvort umsögnin yrði afhent. Ekki var þar getið um afritin af bréfaskriftum milli nefndanna tveggja.

Með bréfi dagsettu 17. mars s.l. kærði kærandi afgreiðslu Rannsóknarnefndar flugslysa. Vísaði hann til úrskurðar úrskurðarnefndar í máli nr. A-121/2001 því til stuðnings að hann ætti rétt á aðgangi að umbeðnum upplýsingum. Kvað hann umsögnina hafa gengið á milli tveggja stjórnvalda og því gæti hún ekki talist vinnuskjal.

Rannsóknarnefnd flugslysa var send kæran til umsagnar með bréfi, dags. 21. mars s.l. Í svari hennar, dags. 4. apríl s.l., kemur fram að henni hafi verið send drög að lokaskýrslu hinnar sérstöku rannsóknarnefndar sem trúnaðarmál, skv. 15. grein laga nr. 59/1996 um rannsókn flugslysa. Líti hún því svo á að athugasemdir hennar við drögin séu einnig trúnaðarmál. Sé það á valdi hinnar sérstöku rannsóknarnefndar að taka ákvörðun um hvort umsögnin verði afhent. Þá telur Rannsóknarnefnd flugslysa að svo náin tengsl séu milli nefndanna tveggja að líta megi á umsögnina sem vinnuskjal stjórnvalda til eigin nota. Varðandi bréfaskriftir milli nefndanna að öðru leyti þá séu þær einnig trúnaðarmál.

Kæranda var gefinn kostur á því með bréfi, dags. 11. apríl s.l., að tjá sig um athugasemdir Rannsóknarnefndar flugslysa. Í svari hans, dags. 21. apríl s.l., kemur fram meðal annars að hann telur sig og aðra aðstandendur fórnarlamba flugslyssins í Skerjafirði 7. ágúst 2000 njóta aðilastöðu og hafa þannig aukinn rétt til upplýsinga. Telur hann jafnframt að hin sérstaka rannsóknarnefnd hafi viðurkennt slíka aðilastöðu og vitnar í því sambandi til ummæla aðstoðarmanns samgönguráðherra í tölvubréfi dagsettu 19. janúar 2005. Þá ítrekar kærandi að hann telji að Rannsóknarnefnd flugslysa geti ekki varpað því á annan aðila, þ.e. hina sérstöku rannsóknarnefnd, að taka ákvörðun um hvort afhenda eigi umsögn sem stafar frá hinni fyrrnefndu.

Þá var kæran einnig borin undir formann hinnar sérstöku rannsóknarnefndar flugslysa með bréfi, dags. 11. apríl s.l. Var þar óskað eftir áliti á því hvort hann teldi að í umsögn Rannsóknarnefndar flugslysa, dags. 19. janúar s.l., kæmu fram upplýsingar sem þagnarskylda ríkti um skv. lögum nr. 35/2004 um rannsókn flugslysa eða skv. ákvæðum þjóðréttarsamninga sem íslenska ríkið er bundið af, sbr. 2. málslið 2. mgr. 2. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.

Í svari formanns hinnar sérstöku rannsóknarnefndar, dags. 26. apríl s.l., kemur fram að um störf hennar gildi mjög víðtæk þagnarskylda samkvæmt 9. og 19. greinum laga nr. 35/2004. Hafi þess skylda verið rýmkuð miðað við það sem var í eldri lögum. Sé það í samræmi við alþjóðlega þróun á sviði flugöryggismála. Bent er á að þótt svo kunni að virðast að í umsögn Rannsóknarnefndar flugslysa frá 19. janúar s.l. sé ekkert sem standi því í vegi að afhenda hana þá sé rétt að benda á kafla þar sem fjallað er um hinn mannlega þátt og um björgunarþáttinn. Þar kunni að búa að baki gögn um einkahagi manna sem njóti þagnarverndar skv. 9. gr. l. nr. 35/2004 og upplýsingar sem snerti einkahagi manna , sbr. 3. mgr. 19. gr. sömu laga. Þessar upplýsingar tengist svo náið því sem í umsögninni standi að sá sem fengi hana í hendur hlyti að fara fram á að þær yrðu einnig afhentar.

Þá kemur fram hjá formanni hinnar sérstöku rannsóknarnefndar að meginmarkmiði laga nr. 35/2004 um að auka öryggi í flugi verði ekki náð til fulls nema þeir sem hlut eiga að máli tjái sig sem skýrast og dragi ekkert undan. Þessu til tryggingar sé þagnarvernd nauðsynleg. Ef menn megi vænta þess að skýrslur þeirra fyrir Rannsóknarnefnd flugslysa verði notaðar gegn þeim til að koma fram viðurlögum eða þeim til álitshnekkis, sem meðal annars hafi áhrif á starfsferil, sýni reynslan að hætta sé á að menn dragi undan upplýsingar sem ef til vill skipti máli til þess að koma í veg fyrir flugslys framvegis.

Þessu til viðbótar bendir formaður hinnar sérstöku rannsóknarnefndar á að drög að lokaskýrslu hafi verið send Rannsóknarnefnd flugslysa sem trúnaðarmál og ekki hafi verið farið fram á að trúnaði verði aflétt. Óeðlilegt verði að telja að umsögn um skýrslu sem sé bundin trúnaði verði afhent aðilum sem ekki hafi fengið hana til umsagnar.

Kæranda var gefið færi á að tjá sig um athugasemdir formanns hinnar sérstöku rannsóknarnefndar. Í svarbréfi, dags. 3. maí s.l., kemur meðal annars fram að markmið kæranda með því að óska eftir upplýsingum sé að veita aðhald enda hafi það sýnt sig á fyrri stigum málsins að slíkt aðhald hafi verið nauðsynlegt. Ekki sé verið að forvitnast um einkahagi fólk eða reyna að koma fram viðurlögum gegn einhverjum sem kunni að hafa veitt upplýsingar í trúnaði. Er bent á að opinberri rannsókn lögreglustjóra sé lokið án þess að ástæða hafi verið talin til útgáfu ákæru. Fyrir liggi að réttur til málshöfðunar sé liðinn samkvæmt loftferðalögum.

Aðilar máls þessa hafa fært frekari rök fyrir kærunni annars vegar og hinni kærðu ákvörðun hins vegar. Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð frekari grein fyrir þessum röksemdum í úrskurði þessum, en úrskurðarnefnd hefur haft þær til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða

Um réttarstöðu kæranda fer samkvæmt III. kafla upplýsingalaga, sbr. úrskurð í máli A-121/2001 frá 31. júlí 2001.

Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laga nr. 35/2004 um rannsókn flugslysa er tilgangur flugslysarannsókna einvörðungu að auka öryggi í flugi. Rannsóknarnefnd flugslysa fer með rannsóknir flugslysa hér á landi, skv. 3. grein laganna, og skal hún starfa sjálfstætt og óháð stjórnvöldum.

Samkvæmt skipunarbréfi hinnar sérstöku rannsóknarnefndar dags. 5. nóvember 2002 er henni ætlað í störfum sínum að fara að lögum nr. 59/1996 um rannsókn flugslysa. Síðan þá hafa gengið í gildi lög nr. 35/2004 um rannsókn flugslysa.

Úrskurðarnefndin telur að líta beri á rannsóknarnefndina sem eitt og sama stjórnvaldið í skilningi stjórnsýsluréttar hvort sem aðalmenn gegna þar störfum eða nefndarmenn hafa verið skipaðir til að fara með tiltekna rannsókn þegar aðalmenn víkja sæti við endurupptöku málsins. Af þessum sökum telur nefndin bréfaskipti á milli hinna sérstaklega skipuðu nefndarmanna og aðalmanna rannsóknarnefndar flugslysa, þar sem kallað er eftir gögnum og upplýsingum, teljist vinnuskjöl í skilningi 3. tl. 1. mgr. 4. gr. Sama á við um umsögn Rannsóknarnefndar flugslysa um drög að lokaskýrslu. Réttur almennings til aðgangs að gögnum nær skv. 4. gr. ekki til vinnuskjala sem stjórnvald hefur ritað til eigin afnota enda hafi þau ekki að geyma endanlega ákvörðun um afgreiðslu máls eða upplýsingar sem ekki verður aflað annars staðar frá. Telur úrskurðarnefnd rétt að skilja þetta ákvæði svo að þau veiti ekki rétt til aðgangs að vinnuskjölum á meðan verið er að undirbúa ákvörðun eða niðurstöðu, sbr. athugasemdir með frumvarpi til upplýsingalaga.

Að þessu athuguðu er staðfest sú ákvörðun Rannsóknarnefndar flugslysa að synja að svo stöddu um aðgang að umsögn hennar um drög að lokaskýrslu hinnar sérstöku rannsóknarnefndar flugslyssins í Skerjafirði 7. ágúst 2000, dags. 19. janúar s.l., og að bréfum sem gengið hafa á milli nefndanna tveggja.

Tekið skal fram að úrskurður þessi er því ekki til fyrirstöðu að Rannsóknarnefnd flugslysa veiti aðgang að umbeðnum gögnum á síðari stigum samkvæmt 3. mgr. 3. gr. upplýsingalaga.

Úrskurðarorð:

Staðfest er sú ákvörðun Rannsóknarnefndar flugslysa að synja að svo stöddu um aðgang að umsögn hennar dags. 19. janúar s.l. um drög að lokaskýrslu hinnar sérstöku rannsóknarnefndar flugslyssins í Skerjafirði 7. ágúst 2000 og um afrit af bréfum sem gengið hafa á milli nefndanna tveggja.

Páll Hreinsson,formaður
Friðgeir Björnsson
Sigurveig Jónsdóttir