A-214/2005 Úrskurður frá 25. júlí 2005

ÚRSKURÐUR

Hinn 25. júlí 2005 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-214/2005:

Kæruefni

Með bréfi, dagsettu 3. júní s.l., kærði […] synjun Fjársýslu ríkisins, dags. 18. apríl s.l., um aðgang að upplýsingum um föst laun og kjör 49 nafngreindra opinberra starfsmanna fyrir nóvember 2004.

Með bréfi, dagsettu 8. júní s.l., var kæran kynnt Fjársýslu ríkisins og henni gefinn frestur til að koma á framfæri athugasemdum.

Í bréfi Fjársýslu ríkisins, dags. 27. júní s.l., koma fram rök fyrir því hvers vegna synjað hafi verið um aðgang að umbeðnum upplýsingum.

Kæranda var gefinn kostur á að tjá sig um svör Fjársýslu ríkisins og koma viðhorf félagsins fram í bréfi [A] hrl. dags. 18. júlí s.l.

Málsatvik

Samkvæmt gögnum málsins eru atvik í stuttu máli þau að 1. mars s.l. fór [...] fram á það í bréfi til Fjársýslu ríkisins að fá upplýsingar um föst laun og önnur föst kjör 49 nafngreindra opinberra starfsmanna. Var beiðnin útskýrð svo að átt væri við gögn þar sem fram kæmu upplýsingar um launaflokk viðkomandi, kjarasamning sem hann fengi greitt eftir, fastar samningsbundnar yfirvinnugreiðslur hvort sem þær væru unnar eða ekki og væru því hluti af umsömdum kjörum, fastar einingagreiðslur og jafnframt verð pr. einingu og loks hvort aðili fengi fasta aksturspeninga. Óskað var eftir þessum upplýsingum varðandi launaútborgun vegna nóvembermánaðar 2004. Vísaði [...] í bréfi sínu til upplýsingalaga nr. 50/1996.

Með bréfi dags. 18. apríl s.l. svaraði Fjársýsla ríkisins og synjaði um umbeðnar upplýsingar. Kom fram að þau gögn sem beðið væri um væru ekki til hjá Fjársýslunni. Því ættu upplýsingalög nr. 50/1996 ekki við. Þá væri það hlutverk Fjársýslu ríkisins að afgreiða laun en ekki að veita upplýsingar um persónulega hagi manna.Var vísað á nefnd um kjararannsóknir opinberra starfsmanna sem hefði það hlutverk að annast kjararannsóknir og upplýsingaöflun vegna kjarasamninga.

Með bréfi dags. 3. júní s.l. kærði [...] synjun Fjársýslu ríkisins til úrskurðarnefndar um upplýsingamál. Taldi kærandi að beiðni sín hefði verið nægilega vel afmörkuð þar sem óskað væri eftir gögnum sem þegar væru til hjá Fjársýslu ríkisins, þ.e. gögn að baki launaútborgunum, svo sem samningar eða annað. Þá yrði Fjársýslan að lúta upplýsingalögum nr. 50/1996 þótt meginhlutverk hennar væri afgreiðsla launa.

Úrskurðarnefndin gaf Fjársýslu ríkisins færi á að gera athugasemdir við kæruna. Í bréfi dags. 27. júní s.l. kom fram að stofnunin greiddi laun til ríkisstarfsmanna í umboði fjármálaráðherra. Vegna þessa yrðu að liggja fyrir tilteknar upplýsingar um starfsmenn sem nota þyrfti við launagreiðslur. Hlutverk stofnunarinnar væri ekki að veita upplýsingar um launakjör. Yrði því ekki talið að heimilt að nota fyrirliggjandi upplýsingar í öðrum tilgangi, sbr. 2. mgr. 7. gr. laga nr. 77/2000 um persónuvernd.

Þá sagði í bréfi Fjársýslu ríkisins að upplýsingarnar sem beðið væri um lægju ekki fyrir sem skjöl. Upplýsingarnar væru á rafrænu formi sem sérstaklega yrði að vinna upp úr. Var í því sambandi vísað til 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga og úrskurðar í máli A-165/2003. Þá væri því við að bæta að stofnunin gæti ekki staðfest í öllum tilvikum hvort um væri að ræða föst kjör tilgreindra starfsmanna eða ekki. Í ýmsum tilvikum þyrfti að hafa samband við þær stofnanir sem starfsmennirnir ynnu hjá til að fá úr því skorið.

Þá væru upplýsingar um greidd laun starfsmanna að mati Fjársýslu ríkisins persónuupplýsingar sem starfsmenn ættu ekki að þurfa að sæta að gefnar væru upp án þeirra samþykkis, sbr. 5. gr. upplýsingalaga. Röðun starfsmanna samkvæmt kjarasamningum væri mun persónubundnari en áður þegar miðað var við miðlæga afgreiðslu kjarasamninga.

Úrskurðarnefndin gaf kæranda kost á að tjá sig um athugasemdir Fjársýslu ríkisins. Í bréfi [A] hrl. f.h. kæranda dags. 18. júli s.l. kom fram að ljóst væri að Fjársýsla ríkisins væri sá aðili sem hefði þær upplýsingar sem um væri beðið, sbr. 2. málslið 3. mgr. 10. gr. upplýsingalaga. Engu máli skipti hvert væri hlutverk Fjársýslunnar varðandi upplýsingagjöf; gildissvið upplýsingalaga næði skýrlega til starfsemi hennar. Kærandi hefði ekki óskað eftir aðgangi að neins konar skrám sem fallið gætu undir lög nr. 77/2000.

Þá vísaði lögmaður kæranda til þess að úrskurðarnefndin hefði margoft í úrskurðum sínum staðfest að 5. gr. upplýsingalaga, sem Fjársýslan vísaði til, takmarkaði ekki rétt almennings til aðgangs að gögnum um föst laun og önnur föst kjör opinberra starfsmanna, sbr. t.d. úrskurð í máli A-22/1997. Lögmaður kæranda segði ennfremur að ljóst mætti vera af hlutverki Fjársýslu ríkisins eins og það væri skilgreint í lögum að stofnunin hefði gögn um föst laun og önnur föst kjör hinna tilgreindu starfsmanna sem send hefðu verið frá viðkomandi ráðuneytum og stofnunum. Ella væri stofnuninni ókleift að rækja það hlutverk sitt að hafa umsjón með afgreiðslu launa til nefndra starfsmanna. Ekki yrði fallist á þær skýringar Fjársýslunnar að vinna yrði sérstaklega upp úr gögnunum, enda hlyti hér eðli málsins samkvæmt að vera um að ræða sendingu viðkomandi ráðuneyta eða stofnana á ráðningar- og/eða kjarasamningum, bréfum eða annars konar skjölum um föst laun og önnur föst launakjör viðkomandi starfsmanna. Yrði að mati kæranda að ganga út frá þessu nema Fjársýslan sýndi fram á annað, eða að öðrum kosti krefjast nákvæmra útlistana hennar á því með hvaða hætti henni hefðu borist upplýsingar um föst ráðningarkjör viðkomandi nafngreindra starfsmanna. Vísað væri til þess að á yfirmönnum stofnunar hvíldi sú lagaskylda að gera skriflega ráðningarsamninga, sbr. 1. mgr. 8. gr. laga nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins.

Þá kom fram í bréfi lögmanns kæranda að hvort sem gögnin væru vistuð á rafrænu formi eða á pappír væri ljóst að um væri að ræða gögn í skilningi 2. mgr. 3. gr. upplýsingalaga, sbr. úrskurð í máli A-185/2004.

Aðilar máls þessa hafa fært frekari rök fyrir kærunni annars vegar og hinni kærðu ákvörðun hins vegar. Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð frekari grein fyrir þeim röksemdum í úrskurði þessum, en úrskurðarnefnd hefur haft þær til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða

1.

Samkvæmt 1. mgr. 16. greinar upplýsingalaga nr. 50/1996 skal bera mál skriflega undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál innan 30 daga frá því tilkynnt er um ákvörðun. Ákvörðun Fjársýslu ríkisins var tilkynnt kæranda með bréfi dagsettu 18. apríl s.l. en var ekki borin undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál fyrr en 3. júní s.l.

Eins og málum er háttað þykir afsakanlegt hversu seint kæran er fram komin, sbr. 1. mgr. 28. greinar stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Er þá litið til þess að ekki var leiðbeint um kæruheimild í bréfi Fjársýslu ríkisins, eins og þó ber að gera samkvæmt 2. mgr. 20. greinar stjórnsýslulaga.

2.

3. gr. upplýsingalaga segir orðrétt: „Stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.-6. gr."

Í 5. gr. laganna segir síðan: „Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á." Í athugasemdum, sem fylgdu frumvarpi til laganna, segir svo um skýringu á þessu ákvæði: „Að því er snertir laun opinberra starfsmanna þá eru upplýsingar um föst laun og önnur föst kjör opinberra starfsmanna ekki undanþegnar aðgangi almennings." Þegar allsherjarnefnd Alþingis afgreiddi frumvarpið frá sér til 2. umræðu er ennfremur svo að orði komist í áliti hennar: „Í athugasemdum við 5. gr. frumvarpsins kemur fram að ákvæði greinarinnar standi ekki í vegi fyrir því að almenningur fái aðgang að gögnum um föst laun og önnur föst launakjör opinberra starfsmanna. Að því leyti sem slík upplýsingagjöf fellur undir ákvæði frumvarps þessa en ekki ákvæði laga nr. 121/1989 um skráningu og meðferð persónuupplýsinga, leggur nefndin sérstaka áherslu á að skýra beri ákvæði 5. gr. svo að með lögum þessum sé ekki aðeins tryggður aðgangur að upplýsingum um föst laun opinberra starfsmanna heldur einnig að þeim einstaklingsbundnu samningum sem gerðir hafa verið við starfsmenn um önnur föst kjör þeirra, svo sem fasta (ómælda) yfirvinnu, akstursgjald o.fl."

Á grundvelli framangreindra lögskýringargagna hefur úrskurðarnefnd skýrt 5. gr. upplýsingalaga svo að almenningur eigi rétt til þess að fá vitneskju um föst laun og launakjör opinberra starfsmanna falli þau gögn, sem óskað er eftir aðgangi að, innan gildissviðs upplýsingalaga, sbr. t.d. úrskurði nefndarinnar A-10/1997 og A-68/1998.

Við setningu upplýsingalaga nr. 50/1996 var kveðið svo á í 1. mgr. 2. gr. laganna að þau giltu ekki um aðgang að upplýsingum skv. lögum um skráningu og meðferð persónuupplýsinga. Á grundvelli þessa ákvæðis hafa í úrskurðum nefndarinnar verið undanþegnar upplýsingar um launakjör opinberra starfsmanna sem einvörðungu er að finna í kerfisbundnum skrám sem haldnar eru á tölvutæku formi, sbr. t.d. úrskurði A-10/1997, A-17/1997, A-22/1997, A-31/1997, A-32/1997 og A-36/1998.

Með 1. gr. laga nr. 83/2000 var 1. mgr. 2. gr. upplýsingalaga breytt þar sem lög nr. 121/1989 um skráningu og meðferð persónuupplýsingalaga voru felld úr gildi og gildi tóku lög nr. 77/2000 um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga. Í almennum athugasemdum við frumvarp það er varð að lögum nr. 83/2000 sagði m.a. svo:

„Alþingi hefur nú til meðferðar frumvarp til laga um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga. Ákvæði frumvarpsins eru víðtæk og almenns eðlis í þeim skilningi að þau taka til hvers kyns meðferðar og vinnslu persónuupplýsinga hvar og hvernig sem hún fer fram með þeim frávikum sem fram koma í frumvarpinu. Af þeim sökum er í 1. mgr. 44. gr. frumvarpsins tekið fram að það taki jafnframt til meðferðar og vinnslu slíkra upplýsinga sem fram fer samkvæmt öðrum lögum nema þau lög tilgreini annað sérstaklega. Slík sérákvæði er m.a. að finna í stjórnsýslulögum, nr. 37/1993, og í upplýsingalögum, nr. 50/1996, en ætla verður að þau taki að hluta til sömu gagna og frumvarp til laga um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga. Til að taka af allan vafa er því jafnframt tekið skýrt fram í 2. mgr. 44. gr. frumvarpsins að ákvæði þess takmarki ekki þann rétt til aðgangs að gögnum sem stjórnsýslulög og upplýsingalög kveða á um.

Í IV. kafla stjórnsýslulaga er að finna ákvæði um rétt aðila máls til aðgangs að þeim gögnum er mál hans varða. Samkvæmt lagaskilareglu 44. gr. halda þessi ákvæði gildi sínu óháð frumvarpinu, enda mæla stjórnsýslulögin ekki sérstaklega fyrir um gildissvið þeirra gagnvart gildandi lögum nr. 121/1989, um skráningu og meðferð persónuupplýsinga, með síðari breytingum. Í 6. gr. frumvarpsins er aðeins leitað eftir smávægilegri lagfæringu að því er varðar vísun til þeirra laga í 17. gr. stjórnsýslulaganna.

Þessu er öðru vísi farið í upplýsingalögum. Efnisreglur þeirra eru tvenns konar. Önnur mælir fyrir um aðgang almennings að upplýsingum í vörslu stjórnvalda en hin um aðgang aðila að upplýsingum um hann sjálfan í öðrum tilvikum en þeim sem falla undir stjórnsýslulögin. Með fyrri málslið 2. mgr. 2. gr. upplýsingalaga eru skilin á milli þeirra laga og gildandi laga um skráningu og meðferð persónuupplýsinga dregin með þeim hætti að upplýsingar sem hin síðarnefndu taka til eru í raun undanþegnar gildissviði upplýsingalaga. Gildissvið upplýsingalaga hefur því að þessu leyti oltið á því hvernig gildissvið laga um skráningu og meðferð persónuupplýsinga er afmarkað. Í grófum dráttum má segja að mörkin þarna á milli hafi verið dregin á þann hátt að gildandi lög um persónuupplýsingar taki til aðgangs að persónuupplýsingum í skrám sem færðar eru kerfisbundið en upplýsingalögin til persónuupplýsinga sem varðveittar eru á annan hátt. Hvort leyst er úr beiðni um aðgang að persónuupplýsingum eftir upplýsingalögum eða lögum um skráningu og meðferð persónuupplýsinga hefur því í raun oltið á því á hvaða formi slíkar upplýsingar eru varðveittar.

Frumvarp til laga um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga er öðru vísi úr garði gert en gildandi lög um skráningu og meðferð persónuupplýsinga. Frumvarpið gerir þannig ráð fyrir að gildissvið laganna verði rýmkað að því leyti að það nái til sérhverrar rafrænnar vinnslu persónuupplýsinga án tillits til þess hvort afmörkuðum upplýsingum er safnað í skipulagsbundna heild eða ekki. Því er ljóst að breyta þarf framangreindri lagaskilareglu í upplýsingalögum til að varðveitt verði sömu lagaskil og verið hafa á milli þeirra laga og nýrra laga um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga. Er það megintilgangur frumvarps þessa."

Í athugasemdum við 1. gr. frumvarpsins sagði m.a. svo:

„Hér er lagt til að gildissvið upplýsingalaga gagnvart lögum um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga verði afmarkað þannig að upplýsingalögin taki ekki til aðgangs að upplýsingum er lög um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga taka til nema leitað sé eftir aðgangi að skjölum eða öðrum gögnum sem 2. mgr. 3. gr. upplýsingalaga nær til. Í því ákvæði er inntak upplýsingaréttarins skilgreint á þann hátt að aðgangur almennings taki til gagna í máli sem er eða hefur verið til meðferðar hjá stjórnvöldum og liggja fyrir hjá þeim. Eftir þessa breytingu ber að virða ákvæði upplýsingalaga sem sérákvæði í samanburði við lög um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, sbr. 44. gr. þeirra, en í raun leiðir það til sömu niðurstöðu og nú gildir um lagaskil milli upplýsingalaga og laga um skráningu og meðferð persónuupplýsinga. Á þennan hátt halda ákvæði upplýsingalaga gildi sínu óháð lögum um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga og ekki verður hallað á þann upplýsingarétt sem almenningi hefur þegar verið tryggður samkvæmt núgildandi lögum, en í 72. lið formála tilskipunar nr. 95/46/EB, um vernd einstaklinga í tengslum við vinnslu persónuupplýsinga og um frjálsa miðlun slíkra upplýsinga, er gert ráð fyrir að taka megi tillit til slíkra sjónarmiða. Ef breyting í þessa veru yrði hins vegar ekki gerð myndi það að öðru óbreyttu hafa verulega réttaróvissu í för með sér um skil upplýsingalaga og laga um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga."

Af framangreindum lögskýringargögnum er ljóst að markmiðið með setningu 1. gr. laga nr. 83/2000 var að viðhalda óbreyttu réttarástandi varðandi rétt til aðgangs að gögnum skv. upplýsingalögum enda þótt gildi tækju ný lög um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga. Af framansögðu er því ljóst að utan gildissviðs upplýsingalaga falla áfram persónuupplýsingar sem færðar hafa verið kerfisbundið í rafræna skrá. Með skrá í þessum skilningi er þá vísað til skilgreiningar 3. tölul. 2. gr. laga nr. 77/2000 þar sem skrá er skilgreind sem „sérhvert skipulagsbundið safn persónuupplýsinga þar sem finna má upplýsingar um einstaka menn."

Þar sem umbeðnar upplýsingar í máli þessu er einvörðungu að finna í rafrænni skrá sem haldin en kerfisbundið, verður samkvæmt framansögðu ekki hjá því komist en að staðfesta synjun Fjársýslu ríkisins þar sem erindi […] fellur ekki undir gildissvið upplýsingalaga, sbr. 2. mgr. 2. gr. og upplýsingalaga og 2. mgr. 3. gr. sömu laga.

Úrskurðarorð:

Staðfest er synjun Fjársýslu ríkisins, dags. 18. apríl 2005, um að veita aðgang að upplýsingum um föst laun og kjör 49 nafngreindra opinberra starfsmanna sem til eru í rafrænni skrá Fjársýslu ríkisins.

Páll Hreinsson formaður

Friðgeir Björnsson

Sigurveig Jónsdóttir