A-218/2005 Úrskurður frá 16. nóvember 2005

ÚRSKURÐUR

Hinn 16. nóvember 2005 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-218/2005:

Kæruefni

Með bréfi, dagsettu 3. október s.l., kærði [...], blaðamaður á [Y], synjun utanríkisráðuneytisins, dags. sama dag, um aðgang að upplýsingum um það hverjir hefðu fengið diplómatísk vegabréf og þjónustuvegabréf í tíð [X] sem utanríkisráðherra. Til vara var farið fram á lista yfir alla handhafa slíkra vegabréfa.

Með bréfi, dagsettu 6. október s.l., var kæran kynnt utanríkisráðuneytinu og því gefinn frestur til að koma á framfæri athugasemdum. Jafnframt var þess sérstaklega óskað að upplýst væri með hvaða hætti skrá um handhafa diplómatískra og þjónustuvegabréfa væri haldin og hvernig meðferð hennar væri háttað.

Í bréfi utanríkisráðuneytisins, dags. 14. október s.l., koma fram rök fyrir því hvers vegna synjað hafi verið um aðgang að umbeðnum upplýsingum.

Kæranda var gefinn kostur á að tjá sig um svör utanríkisráðuneytisins og koma viðhorf hans fram í bréfi dags. 27. október s.l.

Málsatvik

Samkvæmt gögnum málsins eru atvik í stuttu máli þau að 29. september s.l. fór kærandi fram á það í tölvupósti til Útlendingastofnunar að fá lista yfir þá sem fengið hefðu diplómatísk vegabréf og þjónustuvegabréf í tíð [X] utanríkiráðherra. Sama dag svaraði Útlendingastofnun því til að erindið væri til vinnslu í utanríkisráðuneytinu og var kæranda bent á að snúa sér þangað. 30. september fékk kærandi tölvupóst frá utanríkisráðuneytinu þar sem sagði að hann myndi fá listann um leið og búið væri að taka hann saman.

Með bréfi, dags. 3. október s.l., hafnaði utanríkisráðuneytið beiðninni. Vísaði ráðuneytið meðal annars til þess að af 1. og 2. mgr. 3. gr. upplýsingalaga yrði ráðið að þau tækju almennt ekki til kerfisbundið færðra skráa sem stjórnvöld héldu. Með hliðsjón af efni þeirrar skrár, sem hér um ræddi, virtist því eiga að fara um aðgang að henni samkvæmt lögum nr. 77/2000 um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga. Þegar svo bæri undir væri aðgangur almennt ekki heimill nema því yrði fundin stoð í lögum nr. 77/2000. Heimild í því skyni virtist hins vegar ekki vera fyrir hendi, sbr. einkum 8. og 9. gr. þeirra laga. Tekið var fram að ákvörðun um lagaskil upplýsingalaga og laga um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga kynni að mega bera undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál.

Með bréfi dags. 3. október s.l. kærði kærandi þessa afgreiðslu utanríkisráðuneytisins. Kom þar fram að kærandi óskaði eftir því aðallega að fá afhentan lista yfir þá sem fengið hefðu diplómatísk eða þjónustuvegabréf í tíð [X]. Til vara óskaði hann eftir því að fá afhentan listann í heild yfir handhafa slíkra vegabréfa. Fram kom hjá kæranda að ekki væri hægt að fallast á að listinn hefði að geyma persónulegar upplýsingar. Það hlyti að vera megintilgangur upplýsingalaga nr. 50/1996 að almenningur ætti þess kost að fylgjast með því sem stjórnvöld hefðust að.

Með bréfi, dags. 6. október s.l., var kæran send utanríkisráðuneytinu til umsagnar. Sérstaklega var óskað eftir því að upplýst væri með hvaða hætti skrá um handhafa diplómatískra og þjónustuvegabréfa væri haldin og hvernig meðferð hennar væri háttað.

Í svari utanríkisráðuneytisins dags. 14. október s.l. kemur fram að í 2. mgr. 1. gr. laga nr. 136/1998 um vegabréf sé gert ráð fyrir að utanríkisráðuneytið gefi út diplómatísk vegabréf og þjónustuvegabréf samkvæmt reglum sem utanríkisráðherra setji. Í samræmi við það hafi verið gefin út reglugerð um slík vegabréf nr. 55/2004. Samkvæmt ákvæði til bráðabirgða við þessa reglugerð skuli Útlendingastofnun annast skráningu upplýsinga um handhafa þessara vegabréfa í svonefnda vegabréfaskrá þar til utanríkisráðuneytinu verði kleift að annast um það sjálft. Skrá þessi sé  haldin í samræmi við fyrirmæli í g-lið 11. gr. laga nr. 136/1998 um vegabréf eins og þau væru nánar útfærð í 27. gr. samnefndrar reglugerðar nr. 624/1999. Í 3. og 4. mgr. þessarar greinar sé að finna ákvæði um meðferð skrárinnar. Þar komi m.a. fram að útlendingaeftirlitið, nú Útlendingastofnun, taki ákvörðun um aðgang að skránni og setji um það reglur að fenginni umsögn tölvunefndar, nú Persónuverndar, en formlega muni slíkar reglur ekki hafa verið settar enn.

Í svari utanríkisráðuneytisins segir ennfremur að jafnvel þótt færsla skrárinnar sé samkvæmt framangreindu í höndum Útlendingastofnunar sé ljóst af bráðabirgðaákvæði við reglugerð nr. 55/2004 að þeirri skipan sé eingöngu ætlað að vera til bráðabirgða auk þess sem utanríkisráðuneytið taki allar ákvarðanir sem færslu hennar varði, sbr. 1. gr. sömu reglugerðar. Með hliðsjón af 3. mgr. 10. gr. upplýsingalaga hafi því þótt þrátt fyrir 4. mgr. 27. gr. reglugerðar nr. 624/1999 heyra undir utanríkisráðuneytið að taka ákvörðun um aðgang að nefndri skrá að því er þessi vegabréf varðar.

Þá segir í bréfi ráðuneytisins að upplýsingar sem færðar séu í vegabréfaskrá skv. 2. mgr. 27. gr. reglugerðar nr. 624/1999 séu persónuupplýsingar í skilningi 2. gr. laga nr. 77/2000 um persónvernd og meðferð persónuupplýsinga. Samkvæmt 2. mgr. 2. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, sbr. 1. gr. laga nr. 83/2000, gildi þau ekki um aðgang að upplýsingum sem lög um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga taki til, nema óskað sé eftir aðgangi að skjölum eða öðrum gögnum sem 2. mgr. 3. gr. upplýsingalaga eigi við um. Samkvæmt lögskýringargögnum sé inntaki upplýsingaréttarins í þeirri grein upplýsingalaga lýst á þann hátt að þau nái til hvers kyns gagna í vörslu stjórnvalda að undanskildum skrám sem þau halda. Að þessu athuguðu þyki ljóst að ekki séu lagaskilyrði til að afgreiða beiðni kæranda á grundvelli upplýsingalaga, sbr. áðurnefnda lagaskilareglu í 2. mgr. 2. gr. upplýsingalaga.

Kæranda var gefinn kostur á að tjá sig um athugasemdir ráðuneytisins. Í bréfi hans dags. 27. október s.l. var ítrekað að almenningur ætti samkvæmt meginreglu 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga rétt á því að fylgjast með því sem stjórnvöld aðhefðust. Það hlyti að teljast afar langsótt að afhending lista yfir handhafa diplómatískra vegabréfa og þjónustuvegabréfa varðaði persónuvernd. Bréfi kæranda fylgdi greinargerð lögmanns hans, [A] hdl. Þar segir að hans mati skorti ákvæði til bráðabirgða í reglum nr. 55/2004 lagastoð. Í 27. gr. reglugerðar nr. 624/1999 komi fram að Útlendingaeftirlitið (nú Útlendingastofnun) skuli halda miðlæga skrá á tölvutæku formi um öll útgefin vegabréf. Í 4. mgr. 27. gr. reglugerðarinnar segi síðan að Útlendingaeftirlitið (nú Útlendingastofnun) ákveði hverjir fái aðgang að skránni og setji nánari reglur um hana að fenginni umsögn tölvunefndar (nú Persónuverndar). Með vísan til þessa sé það Útlendingastofnun en ekki utanríkisráðuneytið sem eigi að ákveða hvort upplýsingar skuli veittar um handhafa vegabréfa. Er því gerð krafa um að úrskurðarnefndin óski eftir afstöðu Útlendingastofnunar til erindis hans.   

Þá kemur fram í greinargerð lögmanns kæranda að telji úrskurðarnefndin að utanríkisráðuneytið sé rétti aðilinn til að fjalla um þetta mál þá beri að líta svo á að umbeðnar upplýsingar séu ekki persónuupplýsingar í skilningi 2. gr. laga nr. 77/2000 um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga. Með engu móti verði fallist á að handhöfn diplómatísks vegabréfs og þjónustuvegabréfs geti verið persónulegt málefni. Eins og fram komi í reglum nr. 55/2004 sé handhöfn slíkra vegabréfa almennt tengd starfi viðkomandi. Störf einstaklinga séu ekki viðkvæmar persónulegar upplýsingar.

Aðilar máls þessa hafa fært frekari rök fyrir kærunni annars vegar og hinni kærðu ákvörðun hins vegar. Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð frekari grein fyrir þeim röksemdum í úrskurði þessum, en úrskurðarnefnd hefur haft þær til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða

Með 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga er almenningi tryggður aðgangur að gögnum sem varða tiltekið mál sem er eða hefur verið til meðferðar hjá stjórnvöldum, sbr. og 1. mgr. 10. gr. laganna. Af áskilnaði um að beiðni um aðgang varði tiltekið mál verður meðal annars dregin sú ályktun að lögin feli ekki í sér rétt til að óska eftir aðgangi að gögnum í öllum málum af ákveðinni tegund eða frá tilteknu tímabili. Af sama áskilnaði leiðir að lögin veita heldur ekki rétt til að krefjast aðgangs að gögnum sem verða til við kerfisbundna skráningu og vinnslu upplýsinga um þau mál sem til meðferðar eru hjá stjórnvöldum. Ef upplýsingar eru persónugreinanlegar, fer um aðgang að slíkum upplýsingum samkvæmt nánari fyrirmælum laga nr. 77/2000, um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, eins og einnig verður ráðið af 2. málslið 2. mgr. 2. gr., sbr. 1. gr. laga nr. 83/2000, og 2. mgr. 3. gr. upplýsingalaga.
Þær upplýsingar sem kærandi hefur krafist að fá afhentar leiða af kerfisbundinni skráningu á handhöfum vegabréfa. Umbeðin skrá og vinnsla þeirra upplýsinga sem henni liggur til grundvallar er ekki tiltekið mál í framangreindum skilningi. Af því leiðir að upplýsingalögin gilda ekki um aðgang að henni. Við setningu upplýsingalaga nr. 50/1996 var kveðið svo á í 1. mgr. 2. gr. laganna að þau giltu ekki um aðgang að upplýsingum skv. lögum um skráningu og meðferð persónuupplýsinga. Á grundvelli þessa ákvæðis hafa í úrskurðum nefndarinnar verið undanþegnar upplýsingar sem einvörðungu er að finna í kerfisbundnum skrám sem haldnar eru á tölvutæku formi, sbr. t.d. úrskurði A-10/1997, A-17/1997, A-22/1997, A-31/1997, A-32/1997 og A-36/1998. Með 1. gr. laga nr. 83/2000 var 1. mgr. 2. gr. upplýsingalaga breytt þar sem lög nr. 121/1989 um skráningu og meðferð persónuupplýsingalaga voru felld úr gildi og gildi tóku lög nr. 77/2000 um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga. Í almennum athugasemdum við frumvarp það er varð að lögum nr. 83/2000 sagði m.a. svo:
„Alþingi hefur nú til meðferðar frumvarp til laga um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga. Ákvæði frumvarpsins eru víðtæk og almenns eðlis í þeim skilningi að þau taka til hvers kyns meðferðar og vinnslu persónuupplýsinga hvar og hvernig sem hún fer fram með þeim frávikum sem fram koma í frumvarpinu. Af þeim sökum er í 1. mgr. 44. gr. frumvarpsins tekið fram að það taki jafnframt til meðferðar og vinnslu slíkra upplýsinga sem fram fer samkvæmt öðrum lögum nema þau lög tilgreini annað sérstaklega. Slík sérákvæði er m.a. að finna í stjórnsýslulögum, nr. 37/1993, og í upplýsingalögum, nr. 50/1996, en ætla verður að þau taki að hluta til sömu gagna og frumvarp til laga um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga. Til að taka af allan vafa er því jafnframt tekið skýrt fram í 2. mgr. 44. gr. frumvarpsins að ákvæði þess takmarki ekki þann rétt til aðgangs að gögnum sem stjórnsýslulög og upplýsingalög kveða á um.
Í IV. kafla stjórnsýslulaga er að finna ákvæði um rétt aðila máls til aðgangs að þeim gögnum er mál hans varða. Samkvæmt lagaskilareglu 44. gr. halda þessi ákvæði gildi sínu óháð frumvarpinu, enda mæla stjórnsýslulögin ekki sérstaklega fyrir um gildissvið þeirra gagnvart gildandi lögum nr. 121/1989, um skráningu og meðferð persónuupplýsinga, með síðari breytingum. Í 6. gr. frumvarpsins er aðeins leitað eftir smávægilegri lagfæringu að því er varðar vísun til þeirra laga í 17. gr. stjórnsýslulaganna.
Þessu er öðru vísi farið í upplýsingalögum. Efnisreglur þeirra eru tvenns konar. Önnur mælir fyrir um aðgang almennings að upplýsingum í vörslu stjórnvalda en hin um aðgang aðila að upplýsingum um hann sjálfan í öðrum tilvikum en þeim sem falla undir stjórnsýslulögin. Með fyrri málslið 2. mgr. 2. gr. upplýsingalaga eru skilin á milli þeirra laga og gildandi laga um skráningu og meðferð persónuupplýsinga dregin með þeim hætti að upplýsingar sem hin síðarnefndu taka til eru í raun undanþegnar gildissviði upplýsingalaga. Gildissvið upplýsingalaga hefur því að þessu leyti oltið á því hvernig gildissvið laga um skráningu og meðferð persónuupplýsinga er afmarkað. Í grófum dráttum má segja að mörkin þarna á milli hafi verið dregin á þann hátt að gildandi lög um persónuupplýsingar taki til aðgangs að persónuupplýsingum í skrám sem færðar eru kerfisbundið en upplýsingalögin til persónuupplýsinga sem varðveittar eru á annan hátt. Hvort leyst er úr beiðni um aðgang að persónuupplýsingum eftir upplýsingalögum eða lögum um skráningu og meðferð persónuupplýsinga hefur því í raun oltið á því á hvaða formi slíkar upplýsingar eru varðveittar.
Frumvarp til laga um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga er öðru vísi úr garði gert en gildandi lög um skráningu og meðferð persónuupplýsinga. Frumvarpið gerir þannig ráð fyrir að gildissvið laganna verði rýmkað að því leyti að það nái til sérhverrar rafrænnar vinnslu persónuupplýsinga án tillits til þess hvort afmörkuðum upplýsingum er safnað í skipulagsbundna heild eða ekki. Því er ljóst að breyta þarf framangreindri lagaskilareglu í upplýsingalögum til að varðveitt verði sömu lagaskil og verið hafa á milli þeirra laga og nýrra laga um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga. Er það megintilgangur frumvarps þessa."
Í athugasemdum við 1. gr. frumvarpsins sagði m.a. svo:
„Hér er lagt til að gildissvið upplýsingalaga gagnvart lögum um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga verði afmarkað þannig að upplýsingalögin taki ekki til aðgangs að upplýsingum er lög um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga taka til nema leitað sé eftir aðgangi að skjölum eða öðrum gögnum sem 2. mgr. 3. gr. upplýsingalaga nær til. Í því ákvæði er inntak upplýsingaréttarins skilgreint á þann hátt að aðgangur almennings taki til gagna í máli sem er eða hefur verið til meðferðar hjá stjórnvöldum og liggja fyrir hjá þeim. Eftir þessa breytingu ber að virða ákvæði upplýsingalaga sem sérákvæði í samanburði við lög um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, sbr. 44. gr. þeirra, en í raun leiðir það til sömu niðurstöðu og nú gildir um lagaskil milli upplýsingalaga og laga um skráningu og meðferð persónuupplýsinga. Á þennan hátt halda ákvæði upplýsingalaga gildi sínu óháð lögum um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga og ekki verður hallað á þann upplýsingarétt sem almenningi hefur þegar verið tryggður samkvæmt núgildandi lögum, en í 72. lið formála tilskipunar nr. 95/46/EB, um vernd einstaklinga í tengslum við vinnslu persónuupplýsinga og um frjálsa miðlun slíkra upplýsinga, er gert ráð fyrir að taka megi tillit til slíkra sjónarmiða. Ef breyting í þessa veru yrði hins vegar ekki gerð myndi það að öðru óbreyttu hafa verulega réttaróvissu í för með sér um skil upplýsingalaga og laga um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga."
Af framangreindum lögskýringargögnum er ljóst að markmiðið með setningu 1. gr. laga nr. 83/2000 var að viðhalda óbreyttu réttarástandi varðandi rétt til aðgangs að gögnum skv. upplýsingalögum enda þótt gildi tækju ný lög um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga. Af framansögðu er því ljóst að utan gildissviðs upplýsingalaga falla áfram persónuupplýsingar sem færðar hafa verið kerfisbundið í rafræna skrá. Með skrá í þessum skilningi er þá vísað til skilgreiningar 3. tölul. 2. gr. laga nr. 77/2000 þar sem skrá er skilgreind sem „sérhvert skipulagsbundið safn persónuupplýsinga þar sem finna má upplýsingar um einstaka menn."
Þar sem umbeðnar upplýsingar í máli þessu er að finna í rafrænni skrá sem haldin en kerfisbundið, fellur erindið ekki undir gildissvið upplýsingalaga, sbr. 2. mgr. 2. gr. og upplýsingalaga og 2. mgr. 3. gr. sömu laga. Kröfum kæranda ber því að vísa frá nefndinni án frekari umfjöllunar.
 

Úrskurðarorð:

Vísað er frá úrskurðarnefnd kröfum [...] blaðamanns á hendur utanríkisráðuneytinu um aðgang að upplýsingum um það hverjir hefðu fengið diplómatísk vegabréf og þjónustuvegabréf í tíð [X] sem utanríkisráðherra sem og varakröfu um lista yfir alla handhafa slíkra vegabréfa.

Páll Hreinsson formaður
Símon Sigvaldason         Sigurveig Jónsdóttir