A-232/2006 Úrskurður frá 4. júlí 2006
ÚRSKURÐUR
Hinn 4. júlí 2006 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-232/2006.
Kæruefni
Með bréfi, dags. 26. apríl sl., kærði [...] ehf. synjun Ríkiskaupa um aðgang að upplýsingum um niðurstöðu útboðs 13100 – Eldsneyti, olíuvörur og aðrar vörur þjónustustöðva, í janúar 2003, en samið var við [A] hf. og [B] ehf. á grundvelli tilboða þeirra.
Með bréfi, dags. 28. apríl sl., var Ríkiskaupum gefinn kostur á að gera athugasemdir við kæruna og láta nefndinni í té í trúnaði afrit af umbeðnum gögnum. Ríkiskaup gerðu athugasemdir við kæruna með bréfi, dags. 15. maí sl., og kröfðust þess að henni yrði hafnað. Kæranda var gefinn kostur á að tjá sig um athugasemdir Ríkiskaupa hinn 17. maí sl. Koma viðhorf hans fram í tölvupósti 29. maí 2006. Hinn 1. júní sl. bárust úrskurðarnefndinni rammasamningur Ríkiskaupa og [A] hf. (1849 RK-05.05), dags. 16. apríl 2003, og rammasamningur Ríkiskaupa og [B] ehf. (1850 RK-05.05) sama dag, ásamt tilboðum félaganna og viðaukum þeirra.
Með bréfum, dags. 7. júní sl., óskaði úrskurðarnefndin eftir því að [A] hf. og [B] ehf. gerðu grein fyrir því hvort þau teldu eitthvað vera því til fyrirstöðu að veita kæranda aðgang að umbeðnum gögnum og ef svo væri að hvaða leyti afhending umbeðinna upplýsinga gæti skaðað hagsmuni félaganna. Umsögn [A] hf. barst nefndinni með bréfi lögmanns félagsins, dags. 13. júní 2006. Umsögn [B] ehf. barst nefndinni með bréfi félagsins, dags. 15. júní s.l., og lögmanni þess, dags. 26. júní sl.
Með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 26. júní sl.,var kæranda gefinn kostur á að tjá sig við framkomnar athugasemdir [B] ehf. og [A] hf. og bárust athugasemdir hans með bréfi hans, dags. 3. júlí 20006.
Málsatvik
Atvik málsins eru í stuttu máli þau að í janúar 2003 efndu Ríkiskaup, fyrir hönd ríkisfyrirtækja og ríkisstofnana, til rammasamningsútboðs nr. 13100, Eldsneyti, olíur og aðrar rekstrarvörur fyrir ökutæki og vélar. Við opnun tilboða 20. febrúar 2003 lágu fyrir tilboð frá [B] ehf., [C] hf. og [A] hf. Gengið var til samninga við [A] hf. og [B] ehf. 16. apríl 2006. Fyrir liggur að rammasamningur Ríkiskaupa og [B] ehf. (1849 RK – 05.05) og Rammasamningur Ríkiskaupa og [A] hf. (1850 RK -05.05) hafa verið framlengdir síðast til 30. apríl 2007.
Hinn 3. apríl sl. óskaði kærandi eftir því við Ríkiskaup að fá upplýsingar um niðurstöðu útboðsins. Í synjun Ríkiskaupa 10. apríl sl. er m.a. vísað til ákvæðis 1.1.11 í útboðsskilmálum þar sem segir að „... við opnun tilboða verða aðeins lesin upp nöfn bjóðenda. Aðrar upplýsingar sem bjóðendur leggja fram þ.m.t. afsláttarprósenta, eru trúnaðarmál og verða ekki birtar.“ Jafnframt vísa Ríkiskaup til þess að í þeim upplýsingum sem felast í tilboðum bjóðenda sé að finna upplýsingar um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni, sem óheimilt sé að veita aðgang að samkvæmt 5. gr. upplýsingalaga.
Til stuðnings kærunni vísar kærandi til heimildar stjórnvalda til þess að veita aðgang að upplýsingum í ríkara mæli en kveðið sé á um í II. kafla upplýsingalaga, sbr. lokamálsgrein 3. gr. laganna og að það þjóni hvorki hagsmunum almennings né geti það hamlað samkeppni að viðkomandi upplýsingar verði gerðar opinberar.
Í umsögn Ríkiskaupa um kæruna er vísað til fyrrgreindra útboðsskilmála og takmarkana á upplýsingarétti samkvæmt 5. gr. upplýsingalaga. Lítur stofnunin svo á að hún sé bundin trúnaði við samningshafa í ofangreindu útboði, sbr. áðurnefnda lýsingu sem hafi orðið hluti af skuldbindingum aðila við töku tilboðs og gerð samnings. Jafnframt er í umsögn Ríkiskaupa vísað til 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga um heimild til þess að takmarka aðgang að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast, og um er að ræða upplýsingar um viðskipti stofnana og fyrirtækja í eigu ríkis eða sveitarfélaga að því leyti sem þau eru í samkeppni við aðra. Telja Ríkiskaup að það geti skaðað stöðu opinberra aðila á almennum útboðsmarkaði ef almenningi verði veittur ótakmarkaður aðgangur að samningum sem gerðir eru á grundvelli útboða sérstaklega í tilviki eins og því sem kæran lýtur að.
Í umsögn lögmanns [A] hf., 13. júní 2006, er eindregið lagst gegn því að afhenda kæranda umbeðnar upplýsingar, þar sem um trúnaðarmál sé að ræða. Vísar félagið þar til 2. mgr. gr. 1.1.11 í útboðslýsingu. Upplýsingar um afsláttarprósentu teljist vera viðskiptaleyndarmál og þeir aðilar sem samið hafi verið við hefðu hvorugur haft upplýsingar um verð hins. Þá vísar [A] hf. til 14. gr. samningsins við Ríkiskaup um að hann sé trúnaðarmál og að óheimilt sé að afhenda upplýsingarnar skv. 5. gr. upplýsingalaga.
Í umsögn [B] ehf. er vísað til þess að gögnin í tilboði félagsins séu trúnaðarmál milli seljanda og kaupanda. Er þessi afstaða áréttuð í umsögn lögmanns félagsins 26. júní 2006, en að auki vísað til þess að það væri í fullkominni andstöðu við ákvæði samkeppnislaga, sbr. 10. gr. þeirra laga ef kærandi gæti á grundvelli upplýsingalaga fengið aðgang að upplýsingum um þau kjör sem [B] ehf. veitir viðsemjendum sínum. Telur félagið að fái kærandi aðgang að umbeðnum upplýsingum fengi félagið samkeppnisréttarlegt forskot við næsta útboð, sem bæði félögin muni taka þátt í. Til stuðnings afstöðu [B] ehf. er ennfremur vísað til úrskurðar úrskurðarnefndar í málum nr. 126/2001, 94/2000 og 104/2000.
Athugasemdir kæranda í tilefni af framangreindri umsögn Ríkiskaupa, [A] hf. og [B] ehf. bárust úrskurðarnefndinni með bréfi þess, dags. 3. júlí sl.
Aðilar máls þessa hafa fært frekari rök fyrir kærunni annars vegar og hinni kærðu ákvörðun hins vegar. Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð frekari grein fyrir þessum röksemdum í úrskurði þessum, en úrskurðarnefnd hefur haft þær til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða
1.
Með umsögn Ríkiskaupa 15. maí sl. fylgdi útboðslýsing fyrir rammasamningsútboð nr. 13100, sem lögð var til grundvallar tilboðum [A] hf. og [B] ehf. ásamt viðauka I: Sýnishorni af rammasamningi og viðauka II: Skilagreinar. Jafnframt fylgdi gögnunum fundargerð um opnun tilboða 20. febrúar 2003. Framangreinda útboðslýsingu og sýnishorn hefur kærandi fengið afhent hjá Ríkiskaupum. Hinn 1. júní sl. bárust úrskurðarnefndinni Rammasamningur 1849 RK-05.05 milli [A] hf. og Ríkiskaupa og Rammasamningur 1850 milli [B] ehf. og Ríkiskaupa R-05.05. Eldsneyti, olíur og aðrar rekstrarvörur, ökutæki og vélar. Eru báðir samningarnir gerðir samkvæmt áðurnefndu sýnishorni og dagsettir 16. apríl 2003. Í 1. og 2. gr. samningana er fjallað um samningsaðila og lýsingu á hinu selda. Um samningsgögn er í 3. gr. tekið fram að hluti samningsins sé rammasamningurinn (RK-05.05); útboðsgögn vegna rammasamningsútboðs nr. 131000, ásamt fyrirspurnum og svörum; leiðbeiningar um uppgjör og skil á umsýsluþóknun og tilboð seljanda. Í 4. gr. er fjallað um verð og þann afslátt sem seljendur veita af vörum sínum. Fjallað er um verðbreytingar í 5. gr. og í 6. grein er fjallað um verðlista. Segir þar m.a. að verðlistar sem birtist í rammasamningskerfi Ríkiskaupa skulu vera á því formi að birt er heiti þeirra liða sem samið er um og tilboðsverð seljanda. Þá segir í 14. gr. samninganna að ekki megi á nokkurn hátt ljóstra upp um einstaka efnisþætti þeirra til óviðkomandi aðila, án þess að bæði Ríkiskaup og seljandi samþykki það skriflega. Í úrskurði þessum er ekki ástæða til þess að rekja frekar efni umræddra rammasamninga.
Kærandi hefur afmarkað beiðni sína við niðurstöður rammasamningsútboðs nr. 13100 er lauk með gerð áðurnefndra rammasamninga milli Ríkiskaupa og framangreindra fyrirtæka, sem framlengdir hafa verið til 30. apríl 2007. Hefur Ríkiskaup synjað kæranda um afhendingu þessara gagna.
2.
Úrskurðarnefndin hefur í úrskurðum sínum, þar sem fjallað hefur verið um aðgang að samningum um kaup opinberra aðila á þjónustu eða vöru hjá einkaaðilum eða að gögnum um undirbúning slíkra samninga, vísað til þess að skýra beri takmarkanir á upplýsingarétti almennings sbr. 3. gr. upplýsingalaga þröngt, þ. á m. reglurnar í 5. gr. og 3. tölul. 6. gr. þeirra laga, sbr. úrskurði nefndarinnar í málum A-206/2005, A-168/2004 og A-133/2001.
2.1
Samkvæmt 5. gr. upplýsingalaga er óheimilt að veita almenningi aðgang „...að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Sömu takmarkanir gilda um aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila.“ Í athugasemdum, er fylgdu frumvarpi til upplýsingalaga, er m.a. tekið fram, til skýringar á niðurlagsákvæði greinarinnar, að óheimilt sé „... að veita almenningi upplýsingar um atvinnu-, framleiðslu- og viðskiptaleyndarmál eða viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- eða samkeppnisstöðu svo og aðra mikilvæga viðskiptahagsmuni.“
Við skýringu á ákvæðum upplýsingalaga um upplýsingarétt almennings og takmarkanir hans ber að hafa í huga þá meginreglu við opinber innkaup að kaupandi skuli gæta trúnaðar um upplýsingar sem hann fær frá bjóðendum, eftir því sem efni og eðli upplýsinganna gefur tilefni til, sbr. m.a. 17. gr. reglugerðar nr. 655/2003 um opinber innkaup á Evrópska efnahagssvæðinu. Þær upplýsingar sem hér koma einkum til álita eru ýmisskonar upplýsingar um fjárhagslega og tæknilega burði bjóðenda, áætlanir þeirra auk tæknilegra lausna og aðferða til að koma til móts við þarfir kaupanda í útboði. Samkvæmt 47. gr. laga nr. 94/2001 um opinber innkaup er lögskylt þegar tilboð eru opnuð að greint sé frá nafni bjóðanda, heildartilboðsupphæð, greiðsluskilmálum, afhendingarskilmálum og eðli frávikstilboða. Í útboði því sem mál þetta varðar voru einungis nöfn bjóðenda lesin upp. Bjóðendum var þannig aðeins kynnt hverjir hefðu gert tilboð en ekki efni þeirra samkvæmt ákvæðum 47. gr. þar um. Verður þó að telja að það verð sem fram kemur í 4. gr. rammasamninganna falli undir þessa lagagrein.
Af 47. gr. leiðir að þær upplýsingar sem samkvæmt henni á að gefa við opnun tilboða falla utan trúnaðarskyldu kaupanda, enda þótt sá háttur hafi verið hafður á við opnun tilboðsins í því tilviki sem hér um ræðir og að framan er lýst. Ákvæði í 14. gr. rammasamninganna um að ekki megi „ ... á nokkurn hátt ljóstra upp um einstaka efnisþætti samnings þessa til óviðkomandi aðila, án þess að bæði Ríkiskakup og seljandi samþykki það skriflega“ getur ekki komið í veg fyrir aðgang kæranda að honum á grundvelli upplýsingalaga.
Að mati nefndarinnar er óhætt að leggja til grundvallar, sbr. úrskurð nefndarinnar í máli A-206/2005, að upplýsingar sem skylt er að gefa við opnun tilboða séu ekki þess eðlis að þær falli undir 5. gr. upplýsingalaga. Þá verður að gera ráð fyrir því að útboðsgögn í almennu útboði falli ekki undir nefnda undantekningarreglu upplýsingalaga. Athugast í þessu sambandi að þessar upplýsingar eru nauðsynleg forsenda þess að almenningur geti fylgst með því að vel sé farið með almannafé og að málefnaleg sjónarmið ráði ferð við opinber innkaup.
Að þessu virtu getur nefndin ekki fallist á að verð og afsláttarkjör, sbr. 4. og 6. gr. umræddra rammasamninga, séu eins og hér hagar til upplýsingar er varði mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila sem sanngjarnt og eðlilegt að leynt fari sbr. 5. gr. upplýsingalaga.
2.2
Samkvæmt 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga er heimilt að takmarka aðgang að gögnum, „þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast, enda hafi þau að geyma upplýsingar um ... viðskipti stofnana og fyrirtækja í eigu ríkis eða sveitarfélaga, að því leyti sem þau eru í samkeppni við aðra.“ Í athugasemdum, sem fylgdu frumvarpi til laganna, segir m.a. svo um þetta ákvæði: „Óheftur réttur til upplýsinga getur ... skaðað samkeppnis- og rekstrarstöðu opinberra stofnana og fyrirtækja í þeim tilvikum þegar hið opinbera þarf að keppa á markaði við einkaaðila sem ekki eru skyldugir til að gefa upplýsingar um stöðu sína.“
Ekki er loku fyrir það skotið að það geti í einhverjum tilvikum skaðað stöðu hins opinbera á almennum útboðsmarkaði sé almenningi veittur ótakmarkaður aðgangur að samningum sem gerðir eru á grundvelli útboða. Það sjónarmið, að upplýsingar um umsamið endurgjald skuli fara leynt, verður þó að jafnaði að víkja fyrir almennum fyrirmælum upplýsingalaga um upplýsingarétt almennings. Í því sambandi er m.a. rétt að líta til þess að fyrirtæki og aðrir lögaðilar verða hverju sinni að vera undir það búnir að mæta samkeppni frá öðrum aðilum, sbr. meginreglu þá sem fram kemur í 1. gr. samkeppnislaga nr. 44/2005. Ennfremur ber að benda á að skv. 1. gr. laga nr. 94/2001 um opinber innkaup er það m.a. tilgangur laganna að stuðla að virkri samkeppni. Koma sjónarmið þessi m.a. fram í úrskurði nefndarinnar í málum A-74/1999 og A-133/2001.
Í umsögnum sínum hafa Ríkiskaup, [A] hf. vísað til ákvæða í umræddum samningi um að hann skuli vera trúnaðarmál. Slík ákvæði geta ekki komið í veg fyrir aðgang kæranda að honum á grundvelli upplýsingalaga, sbr. úrskurð nefndarinnar í máli A-133/2001.
Í máli þessu hefur af hálfu Ríkiskaupa ekki verið sýnt fram á að það eitt sér, gæti skaðað samkeppnisstöðu ríkisins á útboðsmarkaði þótt kæranda yrði veittur aðgangur að umræddum rammasamningum. Þá hefur ekki heldur verið sýnt fram á að sérstök sjónarmið eigi að gilda um þær vörur sem umræddir rammasamningar taka til.
3.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur kynnt sér efni umræddra rammasamninga milli Ríkiskaupa og áðurnefndra fyrirtækja, ásamt þeim viðaukum sem þeim fylgja og vísað er til hér að framan. Þegar það er virt sem hér hefur verið rakið er það niðurstaða nefndarinnar að Ríkiskaupum beri að veita kæranda aðgang að umræddum rammasamningum. Samkvæmt þessu er fallist á kröfur kæranda.
Úrskurðarorð:
Ríkiskaupum ber að veita kæranda, [...] ehf., aðgang að Rammasamningum 1849 og 1850 ásamt viðaukum og fylgigöngum.
Páll Hreinsson
formaður
Friðgeir Björnsson Sigurveig Jónsdóttir