A-235/2006 Úrskurður frá 22. desember 2006

ÚRSKURÐUR

Hinn 22. desember 2006 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-235/2006.

Kæruefni

Með skriflegri kæru, dags. 17. ágúst sl., kærði ... [A] synjun Þjóðskjalasafns Íslands á beiðni hans um aðgang og afrit af öllum skjölum og gögnum í vörslu Þjóðskjalasafns Íslands um símhleranir, sem dóms- og kirkjumálaráðuneytið afhenti safninu í júlí sl.
Þjóðskjalasafni Íslands var kynnt kæran með bréfi 22. ágúst sl., og gefinn kostur á að gera athugasemdir við hana og láta nefndinni í té í trúnaði afrit af umbeðnum gögnum. Viðhorf safnsins kom fram í bréfi þjóðskjalavarðar 31. ágúst sl. Fylgdu því í skjalamöppu 18 skjöl, auðkennd „Afhending-25“. Kæranda var veittur frestur til 13. september sl. til þess að koma á framfæri frekari athugasemdum í ljósi umsagnarinnar. Athugasemdir bárust ekki frá kæranda.
Hinn 19. september sl. óskaði úrskurðarnefndin eftir því að dóms- og kirkjumálaráðuneytið léti henni í té upplýsingar um það hvort nefnd skjöl hefðu verið varðveitt saman í einu lagi í skjalasafni þess. Ennfremur hvort þau hefðu að geyma upplýsingar sem takmarka bæri aðgang að vegna skuldbindinga um þagnarskyldu sem íslenska ríkið hefði gengist undir að þjóðarétti og loks hvort sérstök lagafyrirmæli um þagnarskyldu girtu fyrir aðgang að umræddum skjölum. Einnig óskaði nefndin eftir því að upplýst yrði hvort skjölin geymdu upplýsingar um virka öryggishagsmuni ríkisins. Svör ráðuneytisins koma fram í bréfi þess, dags. 25. september sl.
Úrskurðarnefndin óskaði eftir því 3. október sl. að dóms- og kirkjumálaráðuneytið veitti nánari upplýsingar um það hvor eitthvert þeirra 18 skjala, sem ráðuneytið hafði sent Þjóðskjalasafni teldust til opinberrar rannsóknar í máli eða málum, sem hefðu verið til umfjöllunar eða úrlausnar í ráðuneytinu. Að öðru leyti var þess óskað að ráðuneytið upplýsti hvort skjölin hefðu að geyma upplýsingar sem takmarka bæri aðgang að vegna skuldbindinga um þagnarskyldu sem íslenska ríkið hefði gengist undir að þjóðarétti, sbr. 2. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 og loks hvort sérstök lagafyrirmæli um þagnarskyldu girtu fyrir aðgang að nefndum skjölum, en í því sambandi óskaðist upplýst hvort skjölin hefðu að geyma upplýsingar um virka öryggishagsmuni ríkisins. Í svarbréfi ráðuneytisins 6. október sl. er vísað til þess að þrjú skjöl séu samrit og sex skjöl hafi verið hluti af rannsókn í opinberu máli. Níu skjöl varði öryggishagsmuni ríkisins og sé stærstur hluti þeirra merktur sem trúnaðarmál. Er það mat ráðuneytisins að það sé ekki í stakk búið að ákveða, að svo stöddu, að leynd skuli aflétt af síðastnefndum skjölum, sem sum hver varði samskipti við önnur ríki, en þann málaflokk annist utanríkisráðuneytið. Svör ráðuneytisins voru kynnt kæranda með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 12. október sl.
Hinn 18. október sl. átti ritari úrskurðarnefndar um upplýsingamál fund með skrifstofustjóra lagaskrifstofu dóms- og kirkjumálaráðuneytisins á skrifstofu hennar. Á fundinum auðkenndi ritari nefndarinnar sérstaklega fimm skjöl sem að mati ráðuneytisins töldust hluti af rannsókn í opinberu máli. Að athuguðu máli var ekki talið að sjötta skjalið, merkt nr. 16, hefði tilheyrt opinberri rannsókn.
Með bréfi, dags. 19. október sl., óskaði úrskurðarnefndin eftir því að utanríkisráðuneytið léti nefndinni í té upplýsingar um, hvort eitthvert þeirra tíu skjala auðkennt, nr. 4-10, 13, 14 og 16, sem afhent höfðu verið nefndinni í trúnaði, hefðu að geyma upplýsingar, sem takmarka bæri aðgang að vegna skuldbindinga um þagnarskyldu, sem íslenska ríkið hefði gengist undir að þjóðarétti eða hvort sérstök lagafyrirmæli um þagnarskyldu girtu fyrir aðgang að þeim. Sérstaklega óskaði nefndin eftir því að fram kæmi hvort skjölin geymdu upplýsingar um virka öryggishagsmuni ríkisins. Óskað var eftir því að upplýsingarnar bærust nefndinni fyrir 30. október sl. Nefndin ítrekaði beiðni sína 1. og 15. nóvember og 1. desember sl. Utanríkisráðuneytið upplýsti 14., 24. og 30. nóvember sl. að það hefði leitað upplýsinga um eitt skjalanna sem stafaði frá leynisþjónustu bandaríska flotans og umsögn þess hefði dregist af þeim sökum. Svör utanríkisráðuneytisins koma fram í bréfi þess, dags. 13. desember sl.

Málsatvik

Atvik málsins eru í stuttu máli þau að með bréfi þjóðskjalavarðar 15. ágúst sl., var beiðni kæranda frá 3. ágúst sl. um aðgang og afrit af umræddum gögnum hafnað. Er þar vísað til þess að upplýsingalög taki ekki til þeirra gagna sem kærandi nefni. Um gögnin og aðgang að þeim fari eftir reglugerð sem menntamálaráðherra setji að fengnum tillögum þjóðskjalavarðar, sbr. 9. gr. laga um Þjóðskjalasafn Íslands og 25. gr. upplýsingalaga. Þar sem reglugerðin hafi ekki verið sett geti safnið ekki veitt aðgang að gögnunum.
Til stuðnings kærunni vísar kærandi til þess að þjóðskjalaverði sé skylt að afhenda honum gögnin í samræmi við upplýsingalög. Rökstuðningur í bréfi þjóðskjalavarðar sé ófullnægjandi, þar sem ekki sé getið um lagalegar forsendur fyrir henni. Ekki stoði að vísa til reglugerðar sem ekki hafi verið sett. Beri að afhenda honum gögnin nema ótvíræð undanþága sé til þess í lögum.
Í umsögn Þjóðskjalasafns Íslands um kæruna er að auki vísað til þess að þau gögn sem kærandi óski aðgangs að séu eingöngu gögn í málum sem snerta rannsókn eða saksókn í opinberum málum. Þar af leiðandi gilda upplýsingalögin ekki um þau gögn með vísan til niðurlags 1. mgr. 2. gr. upplýsingalaganna. Í umsögn safnsins er ennfremur vísað til þess að kærandi hafi ekki getið neinna sérstakra hagsmuna, sem í húfi séu, um afhendingartíma eða frestun á aðgangi, en til þess hafi verið litið við ákvarðanatökuna.
Í bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 25. september sl. er rakið að í 2. mgr. 19. gr. laga um fjarskipti nr. 30/1941 hafi verið gert ráð fyrir því að veita hafi mátt lögreglu aðgang að því að hlusta á símasamtöl, þegar öryggi landsins hafi krafist þess eða um mikilsverð sakamál hafi verið að ræða, „enda hafi dómsmálaráðherra í hvert skipti fellt skriflegan úrskurð um, að svo skuli gert og um hvaða tímabil ...“ Ákvæðið hafi verið fellt brott með lögum nr. 27/1951, um meðferð opinberra mála. Nýtt ákvæði hafi verið tekið upp í 47. gr. þeirra laga, sbr. 47. gr. laga nr. 74/1974, er leystu þau lög af hólmi og hafi það staðið óbreytt þar til lög nr. 19/1991, um meðferð opinberra mála tóku gildi. Með því að taka upp þá skipan að dómari skuli úrskurða um hlerunarheimild, vegna síma sem sökunautur hefði eða ætla mætti að hann notaði, mætti leiða að því rök að hlustanir samkvæmt síðastgreindu ákvæði hlytu ávallt að hafa verið í þágu rannsóknar sakamáls. Þá væri ákvæðinu skipað í lög um meðferð opinberra mála og gert ráð fyrir sökunaut þ.e. sakborningi sem ekki hafi verið fyrir gildistöku laga nr. 27/1951. Er það mat ráðuneytisins að ákvæði upplýsingalaga taki ekki til hlerana sem heimilaðar hafi verið á grundvelli laga nr. 27/1951 og 74/1974. Dóms- og kirkjumálaráðuneytið hefur tilgreint sérstaklega fimm skjöl í þessu sambandi, sem merkt hafa verið nr. 1, 2, 3, 17 og 18. Um varðveislu skjalanna segir í bréfi ráðuneytisins að þau hafi verið geymd í læstri hirslu.
Í umsögn utanríkisráðuneytisins, dags. 13. desember sl. er lýst þeirri afstöðu ráðuneytisins að heimilt sé að veita almenningi aðgang að þeim 10 skjölum, sem úrskurðarnefndin hafi sent ráðuneytinu 19. október sl. Í umsögn ráðuneytisins er vikið að efni skjalanna og greind afstaða þess til aðgangs almennings að þeim. Er þar að meginstefnu vísað til þess að umrædd skjöl séu eldri en 30 ára, sbr. 2. mgr. 8. gr. upplýsingalaga, en einnig eftir því sem við á að þau varði ekki samskipti við önnur ríki, þagnarskyldu að þjóðarrétti eða virka öryggishagsmuni íslenska ríkisins þannig að takmarka beri aðgang almennings að þeim.
Aðilar máls þessa hafa fært frekari rök fyrir kærunni annars vegar og hinni kærðu ákvörðun hins vegar. Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð frekari grein fyrir þessum röksemdum í úrskurði þessum, en úrskurðarnefnd hefur haft þær til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða

1.
Kærandi hefur afmarkað beiðni sína við öll skjöl sem dóms- og kirkjumálaráðuneytið afhenti Þjóðskjalasafni Íslands í júlí sl. og varða símhleranir. Þjóðskjalasafn Íslands afhenti úrskurðarnefndinni í trúnaði umrædd skjöl í skjalamöppu auðkennd „Afhending 2006-25.“ Um er að ræða 18 skjöl, sem nefndin hefur tölusett. Skjal nr. 15 er samrit skjals nr. 14 og skjöl nr. 11 og 12 samrit skjals nr. 13. Þá er skjal nr. 18. handrit skjals nr. 17.
Í skjalamöppu þeirri, sem kærandi hefur óskað eftir aðgangi að, er þannig að finna 14 skjöl ásamt afritum og samritum af sumum skjalanna. Skjölin tilheyra ekki öll einu og sama málinu heldur virðast þau vera samtíningur skjala úr nokkrum málum sem öll varða öryggi íslenska ríkisins í víðum skilningi. Af svörum dóms- og kirkjumálaráðuneytisins verður ráðið að þessi skjöl hafa um langa hríð verið geymd saman á einum stað í læstri hirslu í ráðuneytinu og var skilað í einu lagi til Þjóðskjalasafns Íslands í júlí s.l. án þess að málin væru sérgreind. Í ljósi þessa óvanalega vörsluháttar skjalanna og þess fyrirkomulags sem var á skilum þeirra til Þjóðskjalasafns Íslands telur nefndin að ákvæði 10. gr. upplýsingalaga um tilgreiningu máls standi ekki í vegi fyrir því að lagður verði úrskurður á það hvort kærandi eigi rétt til aðgangs að umræddum skjölum.

2.

Í máli þessu reynir annars vegar á hvort veita eigi kæranda aðgang að skjölum nr. 1, 2, 3, 17 og 18 sem dóms- og kirkjumálaráðuneytið tekur fram að varði rannsókn eða saksókn í opinberu máli, og falli því utan gildissviðs upplýsingalaga, sbr. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 50/1996. Hins vegar hvort eitthvert þeirra skjala nr. 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 13, 14 og 16 og send voru utanríkisráðuneytinu til umsagnar hafi að geyma upplýsingar, sem takmarka beri aðgang að vegna skuldbindinga um þagnarskyldu, sem íslenska ríkið hefur gengist undir að þjóðarétti, sbr. 2. gr. upplýsingalaga, eða hvort sérstök lagafyrirmæli um þagnarskyldu girði fyrir aðgang að skjölunum og hvort þau geymi upplýsingar um virka öryggishagsmuni ríkisins, sbr. 1. tölul. 6. gr. laganna.
Um aðgang að gögnum þjóðskjalasafns fer samkvæmt 9. gr. laga nr. 66/1985 um Þjóðskjalasafn Íslands, sbr. 6. tölul. 25. gr. upplýsingalaga. Í fyrri málslið ákvæðisins er gert ráð fyrir því að um aðgang að skjölum og öðrum gögnum, sem varðveitt eru á Þjóðskjalasafni Íslands fari samkvæmt ákvæðum upplýsingalaga. Um aðgang að öðrum gögnum og skjölum, sem upplýsingalög taka ekki til, fer samkvæmt reglugerð sem menntamálaráðherra setur að fengnum tillögum þjóðskjalavarðar, sbr. síðari málsliður ákvæðisins. Í synjun Þjóðskjalasafns Íslands á beiðni kæranda um aðgang að framangreindum skjölum er ekki gerður greinarmunur á efni þeirra með tilliti til 1. eða 2. málsliðar 9. gr. laga nr. 66/1985.

2.1.

Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. upplýsingalaga gilda lögin ekki um rannsókn eða saksókn í opinberu máli. Að mati úrskurðarnefndarinnar verður einnig að líta svo á að skjöl sem stjórnvöld hafa útbúið, vegna rannsóknar eða undirbúnings opinbers máls, og lögð hafa verið fyrir dómstóla eða önnur þar til bær stjórnvöld til úrskurðar og ennfremur úrskurðir í slíkum málum, falli utan gildissviðs upplýsingalaga, sbr. 1. mgr. 2. gr. þeirra laga. Samkvæmt þessu teljast slík gögn til annarra gagna í merkingu síðari málsliðar 9. gr. laga nr. 66/1985 þegar þau hafa verið afhent Þjóðskjalasafni Íslands samkvæmt þeim lögum.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur kynnt sér efni skjala 1, 2, 3, 17 og 18.
Skjal 1 er endurrit úrskurðar, Sakadóms Reykjavíkur, dags. 8. júní 1968. Í úrskurðinum eru heimilaðar, til og með 27. júní 1968, hlustanir á 17 tilgreindum símanúmerum.
Skjal 2 er endurrit bréfs dóms- og kirkjumálaráðuneytisins til yfirsakadómarans í Reykjavík, dags. 1. júní 1968, þar sem óskað er heimildar til þess að hlusta 17 tilgreind símanúmer. Er þess óskað að málefnið verði tekið til úrskurðar samkvæmt 47. gr. laga um meðferð opinberra mál.
Skjal 3 er lögregluskýrsla, dags. 30. maí 1968, ásamt fylgiseðli til ráðuneytisstjóra dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 31. maí 1968. Skýrslan geymir frásögn einstaklings af orðrómi sem honum hafi borist um undirbúning mótmæla vegna væntanlegs fundar NATO í Reykjavík 24. til 26. júní 1968.
Skjal 17 geymir endurrit bréfs dóms- og kirkjumálaráðuneytisins til Sakadóms Reykjavíkur, dags. 26. mars 1949 þar sem mælst er til um hlustun símanúmera, sem þó eru ekki tilgreind með beinum hætti.
Skjal 18 er handrit skjals nr.17.
Þegar efni framangreindra skjala er metið verður ekki annað ráðið en að þau varði rannsókn opinbers máls eða undirbúning slíkrar rannsóknar. Þar sem ákvæði upplýsingalaga taka ekki til slíkra skjala sbr. 1. mgr. 2. gr. laganna verður synjun Þjóðskjalasafns Íslands á beiðni kæranda um aðgang að þeim ekki skotið til úrskurðarnefndar um upplýsingamál, sbr. 1. mgr. 20. gr. og 21. gr. upplýsingalaga. Ágreiningi út af synjun Þjóðskjalasafns Íslands um aðgang að skjölum 1, 2, 3, 17 og 18. verður því í samræmi við ofangreint skotið til menntamálaráðherra, sem æðra stjórnvalds, sbr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Með tilvísun til 2. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, verður sá hluti kærunnar er lýtur að synjun Þjóðskjalasafns Íslands um afhendingu ofangreindra skjala framsend menntamálaráðuneytinu til meðferðar.

2.2.

Að því er varðar efni skjala nr. 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 13 og 14 og ennfremur skjal nr. 16 hefur dóms- og kirkjumálaráðuneytið tekið fram í bréfi sínu 6. október sl. að það sé ekki í stakk búið til að ákveða að svo stöddu að leynd skuli aflétt af þeim, þar sem sum hver varði skipti við önnur ríki en utanríkisráðuneytið fari með þann málaflokk. Á hinn bóginn er það mat utanríkisráðuneytis, eftir að hafa metið hvert og eitt framangreindra skjala, að heimilt sé að veita almenningi aðgang að þeim. Er þá í samræmi við fyrirspurn úrskurðarnefndarinnar einkum litið til aldurs skjalanna, sbr. 2. mgr. 8. gr. upplýsingalaga, en einnig að aðgangur að þeim sé ekki takmarkaður vegna skuldbindinga að þjóðarétti, sbr. 2. mgr. 2. gr. upplýsingalaga eða samkvæmt sérstökum þagnarskyldu reglunum sbr. 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga og að skjölin geymi ekki upplýsingar um virka öryggishagsmuni ríkisins, sbr. 1. tölul. 6. gr. sömu laga.
Úrskurðarnefndin hefur kynnt sér efni tilvitnaðra skjala með hliðsjón af framangreindum ákvæðum upplýsingalaga og ennfremur ákvæði 1. málsliðar 5. gr. laganna og lagt mat á hvort þau girði fyrir aðgang almennings að þeim skv. 3. gr. laganna. Er það niðurstaða nefndarinnar að ekki hafi komið fram rök eða verið sýnt fram á að takmarka beri aðgang almennings að skjölum auðkenndum nr. 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 13, 14, 16 og samrit auðkennd nr. 11, 12. og 15.

3.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að með tilvísun til fyrri málsliðar 9. gr. laga nr. 66/1985, ber að veita kæranda aðgang þeim skjölum sem dóms- og kirkjumálaráðuneytið afhenti Þjóðskjalasafni Íslands í júlí sl. Undanskilin eru þau skjöl sem nefndin hefur auðkennt nr. 1, 2, 3, 17 og 18 og rakin eru í lið 2.1. hér að framan.
Þjóðskjalasafni Íslands er með úrskurði þessum send ljósrit skjala 1-18 eins og þau hafa verið auðkennd af nefndinni.
Við meðferð máls þessa hefur tvívegis þurft að leita umsagna dóms- og kirkjumálarráðuneytisins og sitja fund með starfsmanni þess við nánari afmörkun á efni skjalanna. Leiddu svör ráðuneytisins til þess að nefndin þurfti einnig að afla umsagnar utanríkisráðuneytisins, sem aftur leitaði umsagnar leyniþjónustu bandaríska flotans um efni eins skjalsins. Hefur meðferð málsins dregist nokkuð af þessum sökum.

Úrskurðarorð:

Kröfu kæranda um aðgang að fimm skjölum nr. 1, 2, 3, 17 og 18, er framsend menntamálaráðuneytinu til úrskurðar.
Þjóðskjalasafni Íslands ber að afhenda kæranda, ... , önnur skjöl alls þrettán að tölu og auðkennd eru sem auðkennd eru nr. 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 13, 14, 16 og samrit auðkennd nr. 11, 12. og 15.

 Páll Hreinsson
formaður

                                            Friðgeir Björnsson                                          Sigurveig Jónsdóttir