A-238/2007 Úrskurður frá 16. janúar 2007
ÚRSKURÐUR
Hinn 16. janúar 2007 desember 2006 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-238/2007:
Kæruefni
Hinn 9. nóvember sl. kærði [...] synjun iðnaðar- og viðskiptaráðuneytisins um aðgang að skýrslu, í heild sinni, sem unnin var fyrir eigendur Landsvirkjunar um verðmæti fyrirtækisins vegna sölu þess til ríkisins.
Kæran var kynnt iðnaðar- og viðskiptaráðuneytinu með bréfi, dags. 13. nóvember sl., og því gefinn kostur á að gera athugasemdir við kæruna og koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun sinni. Í svarbréfi iðnaðar- og viðskiptaráðuneytisins 23. nóvember 2006 er því hafnað að kærandi fái aðgang að umbeðnum upplýsingum. Bréfi ráðuneytisins fylgdu tvö eintök skýrslunnar: „Verðmat Landsvirkjunar“, dags. 18. september 2006. Er annað eintakið með útfellingum en hitt án þeirra.
Kæranda var gefinn kostur á að tjá sig um athugasemdir iðnaðar- og viðskiptaráðuneytisins með bréfi, dags. 27. nóvember sl. Athugasemdir hafa ekki borist frá kæranda.
Með bréfi, dags. 18. desember sl., var kæran kynnt Landsvirkjun ásamt umsögn iðnaðar- og viðskiptaráðuneytisins og þess farið á leit að úrskurðarnefndinni yrði gerð grein fyrir því hvort eitthvað væri því til fyrirstöðu, umfram það sem fram kæmi í bréfi ráðuneytisins, að veita kæranda aðgang að umbeðnum göngum.
Málsatvik
Málavextir eru í stuttu máli þeir að með bréfi, dags. 2. nóvember sl., óskaði kærandi eftir því að fá skýrslu sem unnin var fyrir eigendur Landsvirkjunar um verðmæti fyrirtækisins vegna sölu þess til ríkisins. Ráðuneytið féllst á ósk kæranda 7. nóvember sl., en tók fram að með vísan til 3. og 4. tölul. 6. gr. upplýsingalaga hefði kæranda verið synjað um aðgang að tilteknum málsgreinum og töflum, sem væri sérstaklega auðkennt í skýrslunni.
Kærandi vísar til þess að þær málsgreinar og töflur sem hann fái ekki aðgang að varði m.a. meginniðurstöður skýrslunnar, þ.e. mat á verðmæti Landsvirkjunar. Möguleikar hans til þess að skrifa upplýsandi frétt um þær forsendur sem lágu til grundvallar þegar fyrirtækið var selt hafi með þessu verið verulega skertir. Enginn rökstuðningur komi fram í bréfi ráðuneytisins fyrir ákvörðun sinni um að veita kæranda ekki aðgang að allri skýrslunni. Með tilvísun til 14. gr. upplýsingalaga gerir kærandi þá kröfu að fá aðgang að umræddri skýrslu í heild sinni.
Af hálfu iðnaðar- og viðskiptaráðuneytisins er upplýst að þegar kærandi hafi lagt fram beiðni sína hafi ráðuneytið haldið fund með fulltrúa Landsvirkjunar þar sem farið var yfir skýrsluna og í kjölfar þess hafi ráðuneytið ákveðið að undanskilja tiltekin atriði í henni frá aðgangi, sbr. 7. gr. upplýsingalaga. Í fyrsta lagi vísar ráðuneytið til þess að samkvæmt 3. tölul. 6. gr. laganna girði almannahagsmunir fyrir aðgang að umræddum upplýsingum. Landsvirkjun starfi á samkeppnismarkaði um framleiðslu og sölu á raforku. Sömu sjónarmið eigi einnig við um þann orkuframleiðanda sem nefndur er á bls. 5 í skýrslunni. Í öðru lagi hafi verið skylt að takmarka aðgang að umræddum upplýsingum á grundvelli 5. gr. upplýsingalaga, sbr. ennfremur úrskurð nefndarinnar í máli nr. 8/1997. Loks er af hálfu ráðuneytisins vísað til þess að af 4. tölul. 6. gr. upplýsingalaga leiði að takmarka beri aðgang að áætlunum um verðmæti vatnsréttinda. Opinberun slíkra upplýsinga gæti gert það að verkum að sú málsmeðferð sem í gangi væri vegna deilna Landsvirkjunar og eigenda vatnsréttinda í tengslum við Kárahnjúkavirkjun myndi ekki ná tilætluðum árangri ef það væri á almannavitorði hvernig Landsvirkjun meti vatnsréttindin, sbr. til hliðsjónar úrskurð nefndarinnar í máli nr. A-154/2002. Í umsögn ráðuneytisins er því lýst nánar hvaða málsgreinar og töflur hafi verið felldar úr skýrslunni og hvaða ákvæði upplýsingalaga samkvæmt framansögðu hafi þar verið lögð til grundvallar.
Aðilar máls þessa hafa fært frekari rök fyrir kærunni annars vegar og hinni kærðu ákvörðun hins vegar. Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð frekari grein fyrir þessum röksemdum í úrskurði þessum, en úrskurðarnefnd hefur haft þær til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða
1.
Í máli þessu reynir á aðgang kæranda að skýrslu um verðmat Landsvirkjunar frá 18. september 2006 í heild sinni. Iðnaðar- og viðskiptaráðuneytið hefur með tilvísun til 7. gr. upplýsingalaga fellt út úr skýrslunni upplýsingar á fimm blaðsíðum, bls. 5, 19, 30, 31, og 32, alls sex sinnum. Byggir ráðuneytið ákvörðun sína á síðari málslið 5. gr. og 3. og 4. tölul. 6. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.
Samkvæmt 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga er stjórnvöldum skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.-6. gr. laganna. Í frumvarpi því er varð að upplýsingalögum og í úrskurðum úrskurðarnefndar er á því byggt að undantekningar frá upplýsingarétti almennings til aðgangs að gögnum í vörslum stjórnvalda beri að skýra þröngt.
Í samræmi við ofangreint liggur fyrir að skera úr því hvort þær upplýsingar sem iðnaðar- og viðskiptaráðuneytið hefur fellt út úr skýrslunni samræmist tilvitnuðum ákvæðum upplýsingalaga.
2.
Samkvæmt 2. gr. laga nr. 42/1983 um Landsvirkjun er tilgangur fyrirtækisins m.a. að stunda starfsemi á orkusviði. Landsvirkjun er sameignarfyrirtæki, nú í eigu ríkissjóðs og Eignarhluta ehf., sbr. 1. gr. laga nr. 154/2006. Starfsemi fyrirtækisins á orkusviði fellur undir raforkulög nr. 65/2003 en meðal markmiða laganna er að skapa forsendur fyrir samkeppni í vinnslu og viðskiptum með raforku. Samkvæmt þessu verður að leggja til grundvallar að fyrirtækið starfi á samkeppnismarkaði. Þá hefur úrskurðarnefndin litið svo á að ákvæði síðari málsliðar 5. gr. upplýsingalaga og 3. tölul. 6. gr. laganna taki til fyrirtækisins, sbr. úrskurði nefndarinnar í málum nr. A-8/1997 og A-116/2001.
Úrskurðarnefndin hefur kynnt sér þær upplýsingar sem iðnaðar- og viðskiptaráðuneytið hefur fellt út úr umræddri skýrslu.
2.1.
Á bls. 5 og 32 í skýrslunni hafa verið felldar út upplýsingar um breytingar á orkuverðum við endurnýjun stóriðjusamninga, um áhrif þess annars vegar og vatnsréttinda hins vegar á verðmat Landsvirkjunar. Eins og lýst er í umsögn ráðuneytisins er þar m.a. byggt á upplýsingum úr samningum tiltekins orkuframleiðanda. Byggir ákvörðun ráðuneytis um að undanþiggja aðgang kæranda að þessum upplýsingum á 3. tölul. 6. gr. og 5. gr. upplýsingalaga.
Samkvæmt 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga er heimilt að takmarka aðgang að gögnum, „þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast, enda hafi þau að geyma upplýsingar um ... viðskipti stofnana og fyrirtækja í eigu ríkis eða sveitarfélaga, að því leyti sem þau eru í samkeppni við aðra“. Í athugasemdum, sem fylgdu frumvarpi til laganna, segir m.a. svo um þetta ákvæði: „Óheftur réttur til upplýsinga getur … skaðað samkeppnis- og rekstrarstöðu opinberra stofnana og fyrirtækja í þeim tilvikum þegar hið opinbera þarf að keppa á markaði við einkaaðila sem ekki eru skyldugir til að gefa upplýsingar um stöðu sína. Af þessum sökum er lagt til að takmarkaður verði aðgangur að upplýsingum um viðskipti hins opinbera þegar svona háttar til. – Meginsjónarmiðið að baki þessa ákvæðis er að opinber aðili eigi að standa jafnfætis öðrum samkeppnisaðilum í viðskiptum, hvorki betur né verr.“
Í ljósi ofangreindra sjónarmiða verður að mati úrskurðarnefndarinnar að fallast á það með iðnaðar- og viðskiptaráðuneytinu að upplýsingar um forsendur, er byggjast á viðmiðunarverðum í stóriðjusamningum og um áhrif vatnsréttinda á verðmatið séu líklegar til þess að geta skaðað samkeppni- og rekstrarstöðu Landsvirkjunar, verði veittur aðgangur að þeim.
Að því er varðar tilvísun ráðuneytisins til síðari málsliðar 5. gr. upplýsingalaga hefur nefndin í úrskurðum sínum vísað til þess að ákvæðið sé skýrt þannig í frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum „... að óheimilt sé að veita almenningi aðgang að gögnum um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Þannig sé óheimilt að veita upplýsingar um atvinnu-, framleiðslu- og viðskiptaleyndarmál eða viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- eða samkeppnisstöðu svo og aðra mikilvæga viðskiptahagsmuni.“
Jafnvel þótt umræddar upplýsingar geti varðað mikilvæga viðskiptahagsmuni þeirra er hlut eiga að máli gera upplýsingalög ráð fyrir því að það sé metið í hverju og einu tilviki hvort um sé að ræða upplýsingar um svo mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækis, að ætla megi að þær séu til þess fallnar að valda því tjóni, verði aðgangur veittur að þeim. Við matið verður einnig að líta til þess hversu mikið tjónið geti orðið og hversu líklegt sé að það muni verða, verði upplýsingarnar veittar. Við það mat verður ennfremur að líta til eðlis upplýsinganna, framsetningar þeirra og aldurs, svo og hvaða þýðingu þær hafi fyrir rekstur fyrirtækisins á þeim tíma er matið fer fram, þ. á m. hvort um sé að ræða nýjar eða óþekktar framleiðsluaðferðir eða upplýsingar sem skert geti samkeppnishæfni þess á annan hátt. Þegar allt þetta hefur verið virt verður að meta hvort vegi þyngra hagsmunir fyrirtækisins eða þeir hagsmunir sem meginreglu 3. gr. upplýsingalaga um aðgang almennings að gögnum er ætlað að tryggja, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar frá 23. mars 2000 í máli nr. 455/1999 (H 2000:1344). Koma þessi sjónarmið m.a. fram í úrskurðum nefndarinnar í málum A-233/2006, A-220/2005, A-206/2005 og A-234/2006.
Að mati nefndarinnar verður að líta svo á að upplýsingar um orkuverð við endurnýjun stóriðjusamninga milli orkusölufyrirtækja sem starfa á samkeppnismarkaði og kaupenda orkunnar varði mikilvæga fjárhags- eða viðskipta hagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila í merkingu síðari málsliðar 5. gr. upplýsingalaga. Í ljósi ákvæðisins vegi hagsmunir fyrirtækis af því að halda slíkum upplýsingum leyndum þungt, enda geta þær skaðað stöðu þess verði þær gerðar opinberar.
Þegar litið er til framangreindra sjónarmiða um skýringu á tilvitnuðum ákvæðum upplýsingalaga og þeirra skýringa sem fram koma í umsögn iðnaðar- og viðskiptaráðuneytisins er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að staðfesta beri þá ákvörðun ráðuneytisins að fella út þær upplýsingar sem tilgreindar eru sérstaklega á bls. 5 og 32 í skýrslunni.
2.2.
Á bls. 19 í skýrslunni hafa verið felldar út upplýsingar um áætlaðan kostnað vegna vatnsréttinda tengdum Kárahnjúkum. Er vísað til þess að eigendur þessara vatnsréttinda hafi gert háar kröfur um bætur og að meðferð þess máls sé nú hjá sérstakri matsnefnd aðila og að heimilt sé að skjóta niðurstöðum hennar til dómstóla. Ákvörðun ráðuneytisins um að undanþiggja upplýsingarnar er byggð á 5. gr. og 3. og 4. tölul. 6. gr. upplýsingalaga.
Eins og áður er fram komið er Landsvirkjun sameignarfyrirtæki í eigu ríkisins og Eignarhluta ehf. Við mat á því hvort framangreindar upplýsingar varði mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækisins, sbr. síðari málslið 5. gr. upplýsingalaga, verður með hliðsjón af þeim almennu sjónarmiðum sem rakin eru í 2.1. að líta til eðlis upplýsinganna, framsetningar þeirra og aldurs, svo og hvaða þýðingu þær hafa fyrir rekstur fyrirtækisins á þeim tíma sem matið fer fram eða hvort um sé að ræða upplýsingar sem skert geti samkeppnishæfni þess á annan hátt.
Með skírskotun til þess sem hér hefur verið rakið, og að fyrir liggur að sérstakri matsnefnd hefur verið falið að leysa úr ágreiningi um verðmæti vatnsréttindanna, verður að telja að óheimilt sé að veita kæranda aðgang að upplýsingum um það verð sem Landsvirkjun gerir ráð fyrir að greiða fyrir þau enda megi búast við því að almenn vitneskja um það geti skaða hagsmuni fyrirtækisins.
2.3.
Á bls. 30 í skýrslunni hefur verið felld út tafla yfir spár um fjárflæði Landsvirkjunar. Með tilvísun til þeirra almennu sjónarmiða sem rakin eru í 2.1. hér að framan um skýringu á ákvæðum 5. gr. og 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga verður að fallast á það með iðnaðar- og viðskiptaráðuneytinu að upplýsingarnar geti skaðað stöðu fyrirtækisins á samkeppnismarkaði ef þær yrðu á almannavitorði. Að mati nefndarinnar gildir það sama um þær upplýsingar sem felldar hafa verið út úr skýrslunni á bls. 31, en fallast verður á að þær geti endurspeglað orkuverð Landsvirkjunar í stóriðjusamningum og þar með skaðað samkeppnisstöðu fyrirtækisins verði þær gerðar opinberar.
Úrskurðarorð:
Synjun iðnaðar- og viðskiptaráðuneytisins um að veita kæranda, [...], aðgang að þeim upplýsingum sem ráðuneytið hefur fellt út úr skýrslu um verðmat Landsvirkjunar, dags. 18. september, er staðfest.
Páll Hreinsson
formaður
Friðgeir Björnsson Sigurveig Jónsdóttir