A-240/2007 Úrskurður frá 14. febrúar 2007.
ÚRSKURÐUR
Hinn 14. febrúar 2007 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-240/2007.
Kæruefni
Hinn 7. nóvember 2006 kærði [...] synjun fjármálaráðuneytisins, dags. 19. október sl., um aðgang að öllum skjölum sem tengjast úrskurði eftirlitsstofnunar EFTA (ESA) frá 14. mars 2003, þ.e. nr. 40/03, um fjármögnun og aðgerðir í skattamálum í tengslum við byggingu álvers í Fjarðabyggð, og enn fremur um aðgang að öðrum skjölum milli ESA og íslenskra stjórnvalda um fasteignagjöld Landsvirkjunar eða undanþágur fyrirtækisins frá greiðslum þeirra og annarra opinberra gjalda og skatta.
Kæran var kynnt fjármálaráðuneytinu með bréfi, dags. 14. nóvember sl., og gefinn kostur á að gera athugasemdir við kæruna og koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun sinni. Í svarbréfi ráðuneytisins, dags. 24. nóvember sl., er vísað til þeirra sjónarmiða er fram koma í synjun þess og ákvæða 5. gr. og 2. tölul. 6. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.
Kæranda var gefinn kostur á að tjá sig um athugasemdir fjármálaráðuneytisins með bréfi, dags. 27. nóvember sl., og bárust þær nefndinni 8. desember 2006.
Málsatvik
Samkvæmt gögnum málsins eru atvik þess í stuttu máli þau að með bréfi, dags. 9. október sl., óskaði kærandi eftir aðgangi að öllum skjölum sem tengdust ákvörðun eftirlitsstofnunar EFTA (ESA) frá 14. mars 2003 um fjármögnun og aðgerðir í skattamálum í tengslum við byggingu álvers í Fjarðabyggð. Vísaði kærandi til þess að um væri að ræða a.m.k. 10 skjöl sem hann hafi tilgreint í beiðni sinni. Jafnframt óskaði kærandi eftir aðgangi að öðrum skjölum sem farið hefðu á milli ESA og íslenskra stjórnvalda um fasteignagjöld Landsvirkjunar og undanþágur fyrirtækisins frá greiðslu þeirra og annarra opinberra gjalda.
Í synjun fjármálaráðuneytisins er vísað til þess að heimilt sé að takmarka aðgang almennings að gögnum ef þau hafi að geyma upplýsingar um samskipti íslenskra stjórnvalda við ESA, sbr. úrskurð nefndarinnar í máli nr. A-138/2001. Í þeim bréfaskiptum sem átt hefðu sér stað í aðdraganda ákvörðunarinnar komi fram upplýsingar um mikilvæga fjárhags- og viðskiptahagsmuni tiltekinna fyrirtækja. Byggist synjun ráðuneytisins á síðari málsl. 5. gr. og 2. tölul. 6. gr. upplýsingalaga.
Um tilvísun fjármálaráðuneytisins til 2. tölul. 6. gr. upplýsingalaga og úrskurðar í máli nr. A-138/2001 tekur kærandi fram að með úrskurðinum hafi utanríkisráðuneytinu verið gert skylt að veita kæranda málsins aðgang að bréfi ESA til íslenskra stjórnvalda. Hafi sú niðurstaða byggst á því að ekki væri eitt og sér nægilegt, að um samskipti við fjölþjóðastofnun væri að ræða. Fleira verði að koma til svo unnt sé að hafna aðgangi. Ekki komi fram hjá ráðuneytinu með hvaða hætti aðgangur kæranda að umræddum gögnum skapi hættu á því að tjón verði vegna röskunar á hagsmunum íslenska ríkisins. Um tilvísun ráðuneytisins til 2. málsl. 5. gr. upplýsingalaga bendir kærandi á að gögnin geti ekki í heild sinni verið undanskilin aðgangi almennings af þessum sökum. Af lýsingu ESA á skjölunum sé ljóst að þau innihaldi flest upplýsingar um fyrirhugaðar skattaráðstafanir íslenskra stjórnvalda auk almennra upplýsinga um fjármögnun framkvæmda. Dregur kærandi í efa að upplýsingar um skattaráðstafanir geti talist gögn um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga, fyrirtækja eða annarra lögaðila. Þannig geti skjal Doc.No.03-1533A, um skuldbindingu íslenskra stjórnvalda þess efnis að ríkisstyrk til framkvæmdanna skuli haldið undir vissu hámarki, vart talist varða einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga, fyrirtækja eða annarra lögaðila.
Af hálfu fjármálaráðuneytisins er bent á að í bréfaskiptum milli íslenskra stjórnvalda og ESA, í aðdraganda ákvörðunar ESA frá 14. mars 2003, komi fram upplýsingar um mikilvæga fjárhags- og viðskiptahagsmuni fyrirtækjanna Landsvirkjunar og [X], m.a. um rafmagnsverð, viðskiptalega skilmála og fleira í viðskiptum þeirra. Óumdeilanlegt sé í ljósi mikillar samkeppni, bæði á álmarkaði og raforkumarkaði, að um sé að ræða viðkvæmar upplýsingar um samkeppnisstöðu fyrirtækjanna, hvoru á sínum markaði. Af þessum sökum sé óheimilt að veita kæranda aðgang að umræddum gögnum, sbr. síðari málsl. 5. gr. upplýsingalaga. Ekki hafi verið unnt með tilvísun til 7. gr. laganna að veita kæranda aðgang að hluta þeirra. Bendir ráðuneytið á að í ákvörðun ESA séu öll bréfasamskipti rakin og farið ítarlega yfir efnisatriði málsins án þess þó að upplýsa um atriði sem innihaldi viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- eða samkeppnisstöðu svo og aðra mikilvæga viðskiptahagsmuni. Sé ástæða þess sú að stofnunin sé bundin af sérstökum reglum um verndun trúnaðarupplýsinga um viðskiptalega hagsmuni, (Kafli 9.C. „Professional Secrecy in State Aid Decisions“).
Þá tekur fjármálaráðuneytið fram að þann þátt kærunnar er snúi að öðrum skjölum frá ESA til íslenskra stjórnvalda eða frá þeim „... til ESA og snerta fasteignagjöld og/eða undanþágur Landsvirkjunar frá greiðslu þeirra og annarra gjalda og skatta“ hafi verið komið inn á í tveimur málum milli ESA og íslenskra stjórnvalda. Annars vegar í ákvörðun nr. 174/98 frá 8. júlí 1998 vegna álvers á Grundartanga og í ákvörðun nr. 187/05 frá 20. júlí 2005 um stækkun þess. Hins vegar sé um að ræða kærumál frá 13. maí 2002, sem enn sé til meðferðar hjá ESA, vegna meintrar ríkisaðstoðar til Landsvirkjunar, en stofnunin sé bundin trúnaði á meðan svo sé, sbr. 122. gr. EES-samningsins og 24. gr. í II. hluta bókunar 3 við samning um eftirlitsstofnun og dómstól. Með tilvísun til 2. málsl. 6. gr. upplýsingalaga sé ráðuneytið einnig bundið trúnaði á meðan einstök mál séu til efnislegrar meðferðar, auk þess sem ákvæði 2. málsl. 5. gr. upplýsingalaga eigi einnig við. Að því er varði áðurnefndar ákvarðanir ESA vegna álvers á Grundartanga eigi sömu röksemdir við og raktar hafi verið um ákvörðun stofnunarinnar frá 14. mars 2003 vegna álvers í Reyðarfirði.
Í bréfi kæranda sem barst nefndinni 8. nóvember sl. kemur fram að kærandi líti svo á að beiðni hans taki einnig til skjala frá 19. júlí 2002 sem vísað er til á bls. 3 í ákvörðun ESA.
Með tölvubréfi 29. janúar 2007 barst úrskurðarnefndinni dagbókaryfirlit úr málaskrá fjármálaráðuneytisins vegna þeirra mála sem ráðuneytið vísar til í umsögn sinni og komið hafa til kasta þess. Er þar að finna yfirlit yfir skráningu útsendra og innkominna bréfa auk annara samskipta í umræddum málum.
Aðilar máls þessa hafa fært frekari rök fyrir kærunni annars vegar og hinni kærðu ákvörðun hins vegar. Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð frekari grein fyrir þeim röksemdum í úrskurði þessum, en úrskurðarnefnd hefur haft þær til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða
1.
Beiðni kæranda tekur til gagna fjármálaráðuneytisins í málum sem eru eða hafa verið til meðferðar hjá Eftirlitsstofnun EFTA, ESA. Í málunum er fjallað um það hvort íslensk stjórnvöld hafi í athöfnum sínum fylgt fyrirmælum EES-samningsins um ríkisaðstoð, sbr. 61. og 62. gr. hans. Kærandi hefur annars vegar tilgreint öll skjöl er tengjast ákvörðun ESA nr. 40/03 frá 14. mars 2003 um fjármögnun og aðgerðir í skattamálum vegna byggingar álvers í Fjarðabyggð og hins vegar önnur skjöl sem gengið hafa á milli ESA og íslenskra stjórnvalda um fasteignagjöld eða undanþágur Landsvirkjunar frá greiðslu þeirra og annarra opinberra gjalda og skatta. Varðandi síðari hluta kærunnar vísar fjármálaráðuneytið til þess að komið hafi verið inn á málefni Landsvirkjunar í tveimur málum. Annars vegar í málum sem varða byggingu og stækkun álvers á Grundartanga, sbr. ákvarðanir ESA í málum nr. 174/98 og nr. 187/05 og hins vegar í kærumáli frá 13. maí 2002 sem enn sé til meðferðar hjá ESA vegna meintrar ríkisaðstoðar til Landsvirkjunar. Ekki er ágreiningur um aðgang kæranda að framangreindum ákvörðunum stofnunarinnar, en þær hafa verið birtar á vefsíðu hennar.
2.
Synjun fjármálaráðuneytisins á beiðni kæranda er byggð á 2. mgr. 6. gr. og síðari málslið 5. gr. upplýsingalaga. Við úrlausn málsins reynir enn fremur að mati úrskurðarnefndarinnar á fyrirmæli lokamálsliðar 2. mgr. 2. gr. laganna.
2.1
Samkvæmt lokamálslið 2. mgr. 2. gr. upplýsingalaga gilda ákvæði upplýsingalaga ekki ef á annan veg er mælt fyrir í þjóðréttarsamningum sem Ísland á aðild að. Í skýringum við ákvæðið í frumvarpi til upplýsingalaga segir m.a.: „Þá kann Ísland að hafa gengist undir skuldbindingar gagnvart öðrum ríkjum í þjóðréttarsamningum þess efnis að tilteknum gögnum verði haldið leyndum umfram það sem gert er ráð fyrir í þessum lögum. Vegna slíkra skuldbindinga að þjóðarétti þykir nauðsynlegt að taka af skarið um það að lögin gildi ekki ef öðru vísi er fyrir mælt í þjóðréttarsamningum sem íslenska ríkið á aðild að. Sem dæmi um slíka þjóðréttarskuldbindingu má nefna 2. mgr. 31. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, og 122. gr. samningsins um Evrópska efnahagssvæðið, sbr. lög nr. 2/1993.“ Með undirritun EES-samningsins undirgengust íslensk stjórnvöld þær þjóðréttarlegu skuldbindingar sem þar eru tilgreindar. Var samningurinn lögfestur hér á landi með lögum nr. 2/1993.
Í 122. gr. EES-samningsins er tekið fram að „Fulltrúar, sendimenn og sérfræðingar samningsaðila, svo og embættismenn og aðrir starfsmenn samkvæmt samningi þessum, skulu bundnir þagnarskyldu, sem helst enda þótt þeir láti af störfum, um vitneskju sem á að fara leynt í starfi þeirra, einkum upplýsingar um fyrirtæki, viðskiptatengsl þeirra og kostnaðarþætti.“ Í athugasemdum er fylgdu frumvarpi því sem varð að lögum nr. 2/1993 segir að ákvæðið taki „... einkum til þagnarskyldu um upplýsingar sem varða eftirlit með samkeppnisreglum.“
Á grundvelli 108. gr. EES-samningsins og bókunar 26 með samningnum settu EFTA-ríkin á fót eftirlitsstofnun til þess að hafa eftirlit með beitingu samkeppnisreglna um ríkisaðstoð. Samningurinn um stofnun eftirlitsstofnunar og dómstóls tók gildi 1. janúar 1994, sbr. auglýsingu í C-deild Stjórnartíðinda, nr. 32/1993. Samkvæmt lokamálsgrein 14. gr. samningsins skulu „eftirlitsfulltrúar eftirlitsstofnunar EFTA, embættismenn og aðrir starfsmenn hennar, ... bundnir þagnarskyldum sem helst þótt þeir láti af störfum, um vitneskju sem á að fara leynt í starfi þeirra, einkum upplýsingar um fyrirtæki, viðskiptatengsl þeirra og kostnaðarþætti.“ Í bókun 3 með samningnum er fjallað um störf og valdsvið ESA á sviði ríkisaðstoðar. Bókuninni var breytt með samningi EFTA-ríkjanna 10. desember 2001 er tók gildi 28. ágúst 2003, sbr. auglýsingu í C-deild Stjórnartíðinda, nr. 23/2003. Í 1. kafla bókunarinnar er mælt fyrir um meðferð einstakra mála og í 24. gr. hennar, er tekið fram að „Eftirlitsstofnun EFTA og EFTA-ríkjunum, embættismönnum þeirra og öðrum opinberum starfsmönnum, þar með töldum óháðum sérfræðingum sem Eftirlitsstofnunin tilnefnir er óheimilt að láta öðrum í té upplýsingar sem þeir hafa fengið við beitingu ákvæða þessa kafla og falla undir þagnarskyldu.“ Þá ber þess ennfremur að geta að ESA hefur gefið út leiðbeinandi reglur um ríkisstyrki, The EFTA Surveillance Authority’s State Aid Guidelines, sem taka til skýringar og málsmeðferðar stofnunarinnar samkvæmt 61. og 62. gr. EES- samningsins og 1. gr. bókunar 3 við samning EFTA-ríkjanna um stofnun eftirlitsstofnunar og dómstóls. Í kafla 9C, Professional secrecy in state aid decisions, er lýst meðferð trúnaðarupplýsinga og hvernig skuli standa að birtingu þeirra í ákvörðun stofnunarinnar í ríkisaðstoðarmálum. Vísað er til þess í kafla 9C.2. að reglurnar byggist m.a. á ákvæðum 122. gr. EES-samningsins og 24. gr. í bókun 3 við samning EFTA-ríkjanna um stofnun eftirlitsstofnunar og dómstóls. Að því er varðar nánari afmörkun gagna sem talist geta viðskiptaleyndarmál (Business secrets) og leynt eiga að fara eru undanskildar í 2 lið í kafla 9C.3.1. athugasemdir eða upplýsingar frá eftirlitsstofnuninni sjálfri (statements from the Authority itself).
Framangreindar þagnarskyldureglur taka til stofnana sem starfa á grundvelli EES-samningsins og starfsmanna þeirra eða þeirra sem þátt taka í störfum stofnananna vegna mála sem þar eru til meðferðar. Af þessu leiðir jafnframt að reglurnar taka ekki til stofnana í þeim ríkjum sem aðild eiga að samningnum eða til starfsmanna þeirra vegna starfa þeirra þar. Af efni reglnanna verður ekki annað lagt til grundvallar en að markmið þeirra sé að koma í veg fyrir tjón sem af getur hlotist verði viðkvæmar upplýsingar um fyrirtæki, viðskiptatengsl þeirra og kostnaðarþætti gerðar opinberar. Slíkt mat ber hins vegar íslenskum stjórnvöldum einnig að framkvæma skv. síðari málslið 5. gr. upplýsingalaga þegar óskað er eftir sömu eða sambærilegum upplýsingum sem vistuð eru í skjalasöfnum þeirra. Að mati úrskurðarnefndarinnar verður ekki dregin sú ályktun að nefndar þagnarskyldureglur girði almennt fyrir það að ákvæði upplýsingalaga taki til þeirra skjala sem varðveitt eru í skjalasafni fjármálaráðuneytisins og beiðni kæranda tekur til. Er það niðurstaða nefndarinnar að þær þjóðréttarlegu skuldbindingar sem hér hafa verið nefndar, sbr. ákvæði lokamálsliðar 2. mgr. 2. gr. upplýsingalaga, girði almennt ekki fyrir aðgang að þeim skjölum sem hér er um að ræða, heldur fari um aðgang að þeim skv. 3. gr. upplýsingalaga að gættum takmörkunum 4.-6. gr. upplýsingalaga.
2.2
Samkvæmt 2. tölul. 6. gr. er heimilt að takmarka aðgang almennings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast, enda hafi þau að geyma upplýsingar um samskipti við önnur ríki eða fjölþjóðastofnanir. Í athugasemdum sem fylgdu frumvarpi til upplýsingalaga er ákvæðið skýrt á þann hátt að það eigi „... við samskipti íslenska ríkisins við erlend ríki og fjölþjóðastofnanir, hvort sem þau eru af pólitískum, viðskiptalegum eða annars konar toga. Þeir hagsmunir, sem hér er verið að vernda, eru tvenns konar. Annars vegar er verið að forðast að erlendir viðsemjendur fái vitneskju um samningsmarkmið og samningsstöðu okkar Íslendinga. Hins vegar er verið að tryggja góð samskipti og gagnkvæmt traust í skiptum við önnur ríki, þar á meðal innan þeirra fjölþjóðlegu stofnana sem Ísland er aðili að. - Vegna fyrrgreinds skilyrðis um mikilvæga almannahagsmuni verður beiðni um upplýsingar um samskipti við erlend ríki og fjölþjóðastofnanir því ekki synjað, nema hætta sé á tjóni af þessum sökum. Í ljósi þess að hér er oft um mjög veigamikla hagsmuni að ræða kann varfærni þó að vera eðlileg við skýringu á ákvæðinu.“ Í dæmaskyni er í athugasemdunum vísað til þess að með fjölþjóðastofnunum sé m.a. átt við Eftirlitstofnun EFTA (ESA).
Þegar litið er til þess að ESA hefur ekki lokið umfjöllun sinni um áðurnefnt kærumál frá 13. maí 2002 um meinta ríkisaðstoð Landsvirkjunar og þeirra sjónarmiða sem rakin hafa verið hér að framan, einkum um þau markmið 2. tölul. 6. gr. upplýsingalaga að tryggja góð samskipti og gagnkvæmt traust í skiptum við þær fjölþjóðlegu stofnanir sem Ísland á aðild að, er það niðurstaða nefndarinnar að heimilt sé að takmarka aðgang kæranda að þeim gögnum. Ber því að mati úrskurðarnefndarinnar að staðfesta synjun fjármálaráðuneytisins að þessu leyti.
3.
Með hliðsjón af markmiðum upplýsingalaga ber almennt að skýra undantekningar frá meginreglunni um upplýsingarétt almennings, sbr. 3. gr. laganna, þröngt.
Samkvæmt síðari málslið 5. gr. upplýsingalaga er óheimilt að veita almenningi „aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila ... sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á.“ Í athugasemdum, sem fylgdu frumvarpi til laganna, er þetta ákvæði skýrt svo: „Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Þannig er óheimilt að veita upplýsingar um atvinnu-, framleiðslu- og viðskiptaleyndarmál eða viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- eða samkeppnisstöðu svo og aðra mikilvæga viðskiptahagsmuni.“
Jafnvel þótt upplýsingar sem fram koma í þeim gögnum sem hér um ræðir geti varðað mikilvæga viðskiptahagsmuni þeirra er hlut eiga að máli gera upplýsingalög ráð fyrir því að það sé metið í hverju og einu tilviki hvort um sé að ræða upplýsingar um svo mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækis, að ætla megi að þær séu til þess fallnar að valda því tjóni verði aðgangur veittur að þeim. Við matið verður einnig að líta til þess hversu mikið tjónið geti orðið og hversu líklegt er að það muni verða, verði upplýsingarnar veittar. Við það mat verður enn fremur að líta til eðlis upplýsinganna, framsetningar þeirra og aldurs, svo og hvaða þýðingu þær hafa fyrir rekstur fyrirtækisins á þeim tíma er matið fer fram, þ. á m. hvort um er að ræða nýjar eða óþekktar framleiðsluaðferðir eða upplýsingar sem skert geta samkeppnishæfni þess á annan hátt. Þegar allt þetta hefur verið virt verður að því búnu að meta hvort vegi þyngra hagsmunir fyrirtækisins eða þeir hagsmunir sem meginreglu 3. gr. upplýsingalaga um aðgang almennings að gögnum er ætlað að tryggja, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar frá 23. mars 2000 í máli nr. 455/1999 (H 2000:1344). Koma þessi sjónarmið m.a. fram í úrskurðum nefndarinnar í málum A-206/2005, A-220/2005, A-233/2006 og A-234/2006.
Af fyrri framkvæmd úrskurðarnefndar verður ráðið að undir 2. málsl. 5. gr. upplýsingalaga falli enn fremur aðferðir sem viðsemjendur hins opinbera viðhafa til þess að efna samningsskyldur sínar. Ekki síst á þetta við ef aðferðirnar eru byggðar á rannsóknum og þróun sem kostað hafa umtalsverða fjármuni, sbr. úrskurði nefndarinnar í málum A-74/1999 og A-192/2004 og enn fremur um fjármögnun einstakra liða.
Við mat á hagsmunum almennings af því að fá aðgang að umræddum gögnum verður jafnframt að ganga út frá því að síðari málsliður 5. gr. upplýsingalaga sé því ekki til fyrirstöðu að kæranda sé veittur aðgangur að gögnunum nema sýnt sé fram á eða leiddar séu verulegar líkur að því að þær hafi sérstaka fjárhagslega- eða viðskiptalega þýðingu fyrir þau fyrirtæki sem hlut eiga að máli. Af hálfu fjármálaráðuneytisins er með almennum hætti vísað til þess að í þeim bréfasamskiptum sem átt hafi sér stað milli íslenskra stjórnvalda og ESA í aðdraganda ákvarðana stofnunarinnar sé að finna upplýsingar sem varði mikilvæga viðskiptahagsmuni tiltekinna fyrirtækja. Um sé að ræða margvíslegar upplýsingar einkaréttarlegs eðlis, m.a. um rafmagnsverð, viðskiptalega skilmála og fleira í samskiptum fyrirtækjanna, þ. á m. Landsvirkjunar og [X]. Þá sé í ljósi mikillar samkeppni á bæði álmarkaði og raforkumarkaði óumdeilanlegt að um sé að ræða viðkvæmar upplýsingar um þau fyrirtæki sem hér um ræðir, sem starfi hvor á sínum markaði. Því hafi verið óheimilt að veita aðgang að umræddum upplýsingum.
Úrskurðarnefndin hefur kynnt sér þau gögn sem fjármálaráðuneytið sendi nefndinni í trúnaði. Að slepptum þeim skjölum sem fjallað er um í 2.2 er um að ræða 58 skjöl, sem skráð eru á þrjú málsnúmer í skjalasafni ráðuneytisins og er meginhluti þeirra á ensku. Í fyrsta lagi er um að ræða gögn vegna samskipta ESA og fjármálaráðuneytisins vegna ákvörðunar ESA nr. 174/98 frá 8. júlí 1998 í tilefni af byggingu álvers [X] á Grundartanga í Hvalfirði og ákvörðunar stofnunarinnar nr. 187/05 frá 20. júlí 2005 um stækkun þess. Í öðru lagi er um að ræða ákvörðun ESA nr. 40/03 frá 14. mars 2003 um byggingar álvers [Y] í Reyðarfirði.
3.1
Fjármálaráðuneytið hefur sent úrskurðarnefndinni 16 skjöl vegna ákvörðunar ESA nr. 174/98 og 26 skjöl vegna ákvörðunar ESA nr. 187/05. Eru skjölin skráð á málsnúmer F97060222 og málsnúmer FJR0310019 í skjalasafni ráðuneytisins. Ráðuneytið hefur í umsögn sinni ekki tilgreint sérstaklega þau skjöl sem leynt eiga að fara og ekki heldur í hvaða skjölum er „komið inn á“ upplýsingar í framangreindum málum um fasteignagjöld og eða undanþágur Landsvirkjunar frá greiðslu þeirra og annarra opinberra gjalda, sem beiðni kæranda lýtur að.
Eftir að hafa kynnt sér efni þeirra skjala sem hér um ræðir þykir nefndinni ljóst að í engu þeirra er sérstaklega vikið að skattalegum málefnum Landsvirkjunar. Af þeim sökum fellur það utan kæruefnisins að taka afstöðu til aðgangs kæranda að umræddum skjölum.
Framangreind skjöl eru mörg hver umfangsmikil og geyma oft á tíðum tæknilegar útlistanir. Með því að tilgreina ekki nánar þær upplýsingar sem ráðuneytið taldi að gætu varðað beiðni kæranda hefur umfang málsins orðið meira og afgreiðsla þess dregist af þeim sökum.
3.2.
Fjármálaráðuneytið hefur sent úrskurðarnefndinni 16 skjöl vegna ákvörðunar ESA nr. 40/03 frá 14. mars 2003 þar sem fjallað er um byggingu álvers í Reyðarfirði. Að ósk nefndarinnar sendi fjármálaráðuneytið henni dagbókaryfirlit málsins þar sem fram koma bréfaskipti ESA og ráðuneytisins vegna þess. Eru nefnd skjöl skráð á málsnúmer FJR02110099 í skjalasafni fjármálaráðuneytisins og verður ekki annað ráðið en að þar séu talin öll skjöl þess máls. Kærandi hefur beðið um aðgang að öllum skjölum er tengjast framangreindri ákvörðun ESA og nefnt sérstaklega 10 skjöl sem vísað er til í ákvörðuninni sjálfri. Með hliðsjón af gildissviði upplýsingalaga verður umfjöllun úrskurðarnefndarinnar takmörkuð við þau skjöl sem varðveitt eru í skjalasafni fjármálaráðuneytisins og tilheyra ofangreindu máli, sbr. síðari málslið 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga.
Fjármálaráðuneytið hefur í umsögn sinni ekki tilgreint sérstaklega þau skjöl sem leynt eiga að fara eða í hvaða skjölum komi fram upplýsingar um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja sem leynt eiga að fara, sbr. síðari málslið 5. gr. upplýsingalaga. Er það skoðun fjármálaráðuneytisins að kæranda verðir ekki veittur aðgangur að hluta skjalanna, sbr. ákvæði 7. gr. upplýsingalaga þar sem hinar viðkvæmu upplýsingar sé að finna á víð og dreif í framangreindum skjölum. Umrædd skjöl eru á ensku og lýsa eins og áður segir bréfaskiptum ESA og fjármálaráðuneytisins við undirbúning nefndrar ákvörðunar. Úrskurðarnefndin hefur kynnt sér efni skjalanna og þykir rétt að gera grein fyrir mati sínu á þeim með svofelldum hætti:
1. Bréf fjármálaráðuneytisins, dags. 16. desember 2002, er 16 síður og geymir tilkynningu ráðuneytisins til ESA um fyrirhugaða byggingu álvers í Reyðarfirði, í samræmi við 61. gr. EES-samningsins. Er þar lýst tilurð fjögurra samninga um byggingu álversins: Fjárfestingarsamningur (Investment Agreement), milli íslenska ríkisins og [X] og [Y] og [X] og [Z] sbr. auglýsingu nr. 529/2003 í B-deild Stjórnartíðinda; Samningur um land undir verksmiðjuna (Site Agreement) milli íslenska ríkisins og [X]; Samningur um hafnaraðstöðu (Harbour Agreemennt) milli hafnaryfirvalda (Harbour Fund) í Fjarðabyggð og [X] og orkusölusamningur (Power Agreement) milli [X] og Landsvirkjunar. Í bréfinu er lýst aðdraganda og skipulagi, samfélagslegum áhrifum, innihaldi samninganna og þýðingu þeirra. Farið er yfir lagareglur um skatta og gjöld vegna uppbyggingar og starfrækslu álversins og m.a. tekið fram að Landsvirkjun og [X] hafi gagnkvæma hagsmuni af því að samningar um orkusölu verði ekki gerðir opinberir. Að undanskildri lokamálsgrein í kafla II.D bréfsins, þar sem fjallað er um mat Landsvirkjunar á arðsemi fjárfestinganna, er það mat úrskurðarnefndarinnar að bréfið geymi ekki upplýsingar sem takmarka beri aðgang að, sbr. lokamálslið 5. gr. upplýsingalaga.
2. Bréf fjármálaráðuneytisins til ESA, dags. 16. janúar 2003, geymir ekki upplýsingar er falla undir síðari málslið 5. gr. upplýsingalaga.
3. Bréf ESA, dags. 14. febrúar 2003, felur í sér viðbrögð við bréfi fjármálaráðuneytisins frá 16. desember 2002. Er þar óskað upplýsinga um álverð, um stöðu álmarkaða og framtíðarhorfur og um umfang starfseminnar með tilliti til álmarkaðar í Evrópu. Að mati úrskurðarnefndarinnar geymir bréfið ekki upplýsingar sem teljast viðkvæmar, sbr. síðari málslið 5. gr. upplýsingalaga.
4. Bréf fjármálaráðuneytisins til ESA, dags. 18. febrúar 2003, geymir nánari skýringar og svör við bréfi ESA frá 14. febrúar. 2003. Að mati úrskurðarnefndarinnar geyma svör ráðuneytisins í liðum c, d, f, g, i og j í kafla 2.5 upplýsingar sem geta talist varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni Landsvirkjunar og [X]. Þó svo að um þessar upplýsingar sé að miklu leyti fjallað á bls. 19-22 í ákvörðun ESA nr. 40/03 er það mat nefndarinnar að þar sé enn fremur að finna upplýsingar sem ekki er unnt að sérgreina sérstaklega, sbr. síðari málsl. 5. gr. og 7. gr. upplýsingalaga.
5. Bréf Landsvirkjunar, dags. 20. febrúar 2003, til iðnaðarráðuneytisins og fjármálaráðuneytis geymir upplýsingar um rekstur og viðskiptalega hagsmuni Landsvirkjunar varðandi miðlun og sölu raforku til álversins. Þykja þær upplýsingar að mati nefndarinnar geta varðað mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækis, sbr. síðari málslið 5. gr. upplýsingalaga.
6. Bréf fjármálaráðuneytisins til ESA, dags. 20 febrúar 2003, geymir ekki viðkvæmar upplýsingar, sbr. síðari málslið 5. gr. upplýsingalaga. Það sama á ennfremur við um tölvupóst, dags. 27. febrúar 2003, þar sem framsent er bréf ESA, dag. 27. febrúar 2003 til fjármálaráðuneytisins
7. Bréf ESA til fjármálaráðuneytisins, dags. 27. febrúar 2003, geymir frekari fyrirspurnir stofnunarinnar í tilefni af bréfi fjármálaráðuneytisins, dags. 18. febrúar 2003. Í bréfi stofnunarinnar er óskað nánari útlistunar á atriðum er snerta fjárfestingarsamninginn, samninginn um hafnaraðstöðu og um raforkusamning milli [X] og Landsvirkjunar. Fyrirspurnir stofnunarinnar er lúta að síðastgreindum samningi geta snert mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækjanna, sbr. síðari málslið 5. gr. upplýsingalaga. Þegar á hinn bóginn er litið til þess að spurningarnar varða lánskjör Landsvirkjunar með tilliti til ábyrgðar eigenda fyrirtækisins og hvort í útreikningum ráðuneytisins hafi verið litið til þess að undanþágur frá skattskyldu kynnu að breytast er það niðurstaða nefndarinnar að upplýsingar þessar, falli ekki undir síðastgreint ákvæði upplýsingalaga.
8. Úrskurðarnefndin lítur svo á að óundirritað bréf ráðuneytisins, dags. 4. mars 2003, sé uppkast bréfs, dags. 5. mars 2003, til ESA. Eru bréfin nánast efnislega samhljóða og í síðari bréfaskiptum við ESA er vísað til bréfs ráðuneytisins, dags. 5. mars 2003, sem svar ráðuneytisins við fyrirspurnum þess frá 27. febrúar 2003. Að þessu virtu er það mat nefndarinnar að fyrrnefnt bréf sé uppkast þess síðara og teljist því vinnuskjal í skilningi 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga og því undanþegið upplýsingarétti, sbr. 3. gr. sömu laga.
9. Bréf fjármálaráðuneytisins til ESA, dags. 5. mars 2003, geymir svör ráðuneytisins við fyrirspurnum í bréfi, ESA, dags. 27. febrúar 2003. Lúta svörin að nánari sundurgreiningu kostnaðar við byggingu álversins og greiningu á eðli ríkisaðstoðar (Operating aid or investment aid) samkvæmt ríkisstyrkja reglum ESA (State Aid Guidelines). Þá er svarað spurningum um fjárfestingarsamninginn, hafnarsamninginn, raforkusamninginn og jafnframt veittar viðbótarupplýsingar um útreikninga á sköttum og gjöldum vegna byggingar álversins. Að mati úrskurðarnefndarinnar geymir bréf ráðuneytisins ekki upplýsingar sem takmarka ber aðgang að samkvæmt síðari málslið 5. gr. upplýsingalaga.
10. Bréf fjármálaráðuneytisins til sendiráðs Íslands í Brussel, dags. 7. mars 2003 geymir ekki upplýsingar sem falla undir síðari málslið 5. gr. upplýsingalaga.
11. Bréf ESA, dags. 11. mars 2003 felur í sér frekari fyrirspurnir í tilefni af svörum fjármálaráðuneytisins, dags. 5. mars 2003. Spurt er nánar út í fjárfestingarsamninginn með tilliti til skattalegrar meðferðar við byggingu og rekstur álversins. Í því sambandi er í kafla 1.8 (The submitted calculations by the Icelandic authorities on the aid elements of the Investment Agreement) óskað staðfestingar á tilteknum tölulegum upplýsingum í fimm liðum. Í liðum 1 og 2 er óskað staðfestingar á upplýsingum er varða forsendur útreikninga ráðuneytisins þ. á m. tengsl raforkuverðs og áls og verð kílóvattstundar. Þó svo að svör við spurningunum séu að mestu leyti að finna á bls. 15 í ákvörðun ESA nr. 40/03 er það mat úrskurðarnefndarinnar þær upplýsingar sem óskað er staðfestingar á snerti fjárhags- og viðskiptahagsmuni þeirra fyrirtækja sem hér eiga hluta að máli og má telja líklegt að hagsmunir þeirra geti skaðast verði þær gerðar opinberar. Það er því mat nefndarinnar að framangreindar upplýsingar skuli undanþegnar skv. síðari málslið 5. gr. upplýsingalaga. Að öðru leyti eru þær upplýsingar er fram koma í bréfi stofnunarinnar ekki þess eðlis að undanþiggja beri þær aðgangi samkvæmt nefndu lagaákvæði.
12. Bréf fjármálaráðuneytisins til ESA, dags. 12. mars 2003, geymir svör ráðuneytisins við fyrirspurnum stofnunarinnar frá 11. mars 2003. Með vísan til þess sem rakið er hér á undan lítur nefndin svo á að þær upplýsingar sem fram koma í kafla 1.8 í bréfi fjármálaráðuneytisins séu þess eðlis að undanþiggja beri þær upplýsingarétti, sbr. síðari málslið 5. gr. upplýsingalaga. Með sama hætti ber að mati nefndarinnar að undanskilja upplýsingar er fram koma í 4. kafla bréfs ráðuneytisins. Skiptir að mati nefndarinnar ekki máli þó svo að þar sé um að ræða upplýsingar sem að mestu leyti er fjallað um á bls. 20-21 í ákvörðun ESA nr. 40/03, en þar eru að auki raktar tilteknar viðskiptalegar forsendur Landsvirkjunar sem rétt er að mati nefndarinnar að fella undir síðari málslið 5. gr. upplýsingalaga enda megi búast við að hagsmunir fyrirtækisins geti beðið skaða ef þær verða gerðar opinberar.
13. Bréf fjármálaráðuneytisins til sendiráðs Íslands í Brussel, dags. 12. mars 2003, geymir ekki upplýsingar er fjalla undir síðari málslið 5. gr. upplýsingalaga.
14. Bréf ESA, dags. 14. mars 2003 þar sem tilkynnt er um ákvörðun nefndarinnar nr. 40/03 geymir ekki upplýsingar sem falla undir síðari málslið 5. gr. upplýsingalaga.
15. Ákvörðun ESA nr. 40/03 frá 14. mars 2003 hefur þegar verið birt almenningi á vefsíðu stofnunarinnar.
16. Tölvupóstur starfsmanns sendiráðs Íslands í Brussel, dags. 14. mars 2003. þar sem tilkynnt er um bréf ESA, dags. 14. mars 2003, og um ákvörðun stofnunarinnar í máli 40/03 sama dag.
Samkvæmt ofansögðu er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að með tilvísun til 3. gr. og síðari málslið 5. gr. upplýsingalaga skuli veita kæranda aðgang að ofangreindum skjölum að undanskildu bréfi Landsvirkjunar, dags. 5. febrúar 2003. Með tilvísun til 3. gr. og síðari málsliðar 5. gr. upplýsingalaga, sbr. 7. gr. sömu laga skulu eftirfarandi upplýsingar enn fremur undanþegar aðaðgangi:
1. Lokamálsgrein kafla II.D í bréfi fjármálaráðuneytisins til ESA, dags. 16. desember 2006
2. Liðir c, d, f, g, i og j í kafla 2.5 í bréfi fjármálaráðuneytisins til ESA, dags. 18. febrúar 2003.
3. Uppkast að bréfi fjármálaráðuneytisins til ESA, dags. 4. mars 2003, sbr. 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga.
4. Liðir 1 og 2 í kafla 1.8 í bréfi ESA til fjármálaráðuneytisins, dags.11. mars 2003.
5. Kafli 1.8., að undanskilinni fyrirsögn hans, og kafli 4, í bréfi fjármálaráðuneytisins til ESA, dags. 12. mars 2003.
Úrskurðarorð:
Fjármálaráðuneytinu er skylt að veita kæranda, [...], aðgang að skjölum þess máls sem auðkennt er í skjalasafni fjármálaráðuneytisins, sem mál nr. FJR02110099 að undanskildu bréfi Landsvirkjunar, dags. 20. febrúar 2003, og eftirfarandi upplýsingum:
1. Lokamálsgrein kafla II.D í bréfi fjármálaráðuneytisins til ESA, dags. 16. desember 2006.
2. Liðum c, d, f, g, i og j í kafla 2.5 í bréfi fjármálaráðuneytisins til ESA, dags. 18. febrúar 2003.
3. Uppkast að bréfi fjármálaráðuneytisins til ESA, dags. 4. mars 2003.
4. Liðum 1 og 2 í kafla 1.8 í bréfi ESA til fjármálaráðuneytisins, dags.11. mars 2003.
5. Kafla 1.8., að undanskilinni fyrirsögn, og kafla 4 í bréfi fjármálaráðuneytisins til ESA, dags. 12. mars 2003.
Staðfest er synjun fjármálaráðuneytisins á aðgangi kæranda að skjölum máls sem auðkennt er í skjalasafni fjármálaráðuneytisins sem mál FJR020600057.
Páll Hreinsson
formaður
Friðgeir Björnsson Ólafur E. Friðriksson