A 259/2007 Úrskurður frá 3. júlí 2007
A-259/2007 Úrskurður frá 3. júlí 2007
ÚRSKURÐUR
Hinn 3. júlí 2007 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-259/2007.
Kæruefni
Með tölvubréfi, dags. 2. apríl sl., kærði [...] synjun umhverfisráðuneytisins frá 19. mars sl., um aðgang að útskrift notkunaryfirlits kreditkorts umhverfisráðherra fyrir árið 2006.
Með bréfi, dags. 10. apríl sl., var kæran kynnt umhverfisráðuneytinu og því veittur frestur til að gera athugasemdir við hana og koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun sinni. Jafnframt var þess óskað að ráðuneytið léti nefndinni í té afrit þeirra gagna sem kæran laut að innan sama frests. Umsögn ráðuneytisins barst nefndinni með bréfi, dags. 20. apríl sl.
Kæranda var gefinn kostur á að tjá sig um umsögn umhverfisráðuneytisins með bréfi, dags. 23. apríl sl. Athugasemdir kæranda bárust með bréfi, dags. 18. maí sl.
Með bréfi, dags. 21. júní sl., var þess óskað að umhverfisráðuneytið léti nefndinni í té upplýsingar um hvort mánaðarleg yfirlit vegna notkunar kreditkorts umhverfisráðherra vegna ársins 2006 hafi verið tekin til sérstakrar umfjöllunar eða meðferðar ráðuneytisins eitt sér eða í tenglum við önnur mál. Svar ráðuneytisins barst með bréfi, dags. 2. júlí sl.
Málsatvik
Samkvæmt gögnum málsins eru atvik þess í stuttu máli þau að með tölvubréfi, dags. 5. mars sl., óskaði kærandi eftir því að umhverfisráðuneytið léti honum í té „ ... útskrift á notkunaryfirliti ráðherrans (ráðherrakorti ráðuneytisins) ... fyrir árið 2006“. Í tölvubréfi ráðuneytisins til kæranda, dags. 16. mars sl., er að finna útskýringar á notkun kreditkorts umhverfisráðherra. Tekið er fram að upplýsingar um notkunaryfirlit á kreditkortinu sé að finna í bókhaldsgögnum og samkvæmt 3. gr. upplýsingalaga taki upplýsingaréttur ekki til þess að stjórnvöld útbúi eða taki saman skjöl með tilteknu efni.
Í umsögn umhverfisráðuneytisins er vísað til röksemda þess í tölvubréfi ráðuneytisins til kæranda, dags. 16. mars sl. Þá er tekið fram að kærandi hafi óskað upplýsinga um kreditkortanotkun umhverfisráðherra og sérstaklega tilgreint „útskrift á notkunaryfirliti ráðherrans (ráðherrakorti ráðherrans) ... fyrir árið 2006“. Synjun ráðuneytisins hafi byggst á því að um sé að ræða bókhaldsgögn en samkvæmt 2. mgr. 3. gr. upplýsingalaga taki ákvæði laganna ekki til slíkra gagna. Ákvæði laganna taki þannig ekki til upplýsinga í skrám sem unnar hafi verið með kerfisbundnum hætti, sbr. 2. mgr. 2. gr., nema þær sé að finna í einu eða fleiri afmörkuðum skjölum eða sambærilegum gögnum, sbr. t.d. úrskurð úrskurðarnefndar um upplýsingamál í máli A-174/2004. Þá hafi verið litið svo á að ef um sé að ræða upplýsingar sem skráðar séu með kerfisbundnum hætti í bókhaldi, falli úrlausn um aðgang að þeim utan gildissviðs upplýsingalaga, sbr. mál A-245/2007. Tekur ráðuneytið fram að eins og beiðni kæranda sé afmörkuð taki hún til upplýsinga sem séu skráðar í bókhaldi þess en engin skjöl, þ. á m. sérstök yfirlit, hafi verið unnin upp úr bókhaldinu. Beiðni kæranda feli í sér kröfu um að teknar verði saman tilteknar upplýsingar, en að mati ráðuneytisins samræmist það ekki skilyrðum 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga. Er það afstaða ráðuneytisins að þar sem beiðni kæranda taki til upplýsinga sem skráðar séu með kerfisbundnum hætti í bókhaldi, og að þess verði ekki krafist að útbúin verði skjöl af þeim toga sem kærandi hafi óskað eftir, hafi synjun ráðuneytisins verið í samræmi við upplýsingalög.
Í athugasemdum kæranda við umsögn umhverfisráðuneytisins segir að kreditkortafyrirtækin sendi viðskiptavinum sínum reglubundið yfirlit yfir notkun kreditkortanna sem þeir hafa á sínu nafni. Engin ástæða sé til þess að gera ráð fyrir öðru en að ráðherrar eða ráðuneyti fái reglulega eða geti fengið slík yfirlit. Beiðni sín snúist eingöngu um að fá afrit af eða annan aðgang að yfirlitum fyrir árið 2006.
Í svarbréfi umhverfisráðuneytisins, dags. 2. júlí sl., upplýsti ráðuneytið að mánaðarleg yfirlit vegna notkunar kreditkorts umhverfisráðherra á árinu 2006 hafi ekki verið tekin til sérstakrar umfjöllunar eða meðferðar ráðuneytisins eitt sér eða í tengslum við önnur mál.
Aðilar máls þessa hafa fært frekari rök fyrir kærunni annars vegar og hinni kærðu ákvörðun hins vegar. Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð frekari grein fyrir þessum röksemdum í úrskurði þessum, en úrskurðarnefnd hefur haft þær til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða
1.
Kærandi hefur afmarkað beiðni sína við aðgang að „notkunaryfirliti ráðherrans (ráðherrakorti ráðuneytisins)... fyrir árið 2006“. Þó svo að í beiðni kæranda sé með almennum hætti vísað til notkunaryfirlits fyrir árið 2006 þykir mega miða við að beiðni hans taki til aðgangs að yfirlitum sem ráðuneytið hafi fengið send frá fjármálastofnun vegna notkunar kreditkortsins umrætt tímabil. Er kæran því tæk til úrskurðar að því er efni beiðninnar varðar.
Synjun ráðuneytisins er á því byggð að upplýsingaréttur kæranda samkvæmt 3. gr. upplýsingalaga taki ekki til umræddra gagna þar sem þau séu hluti bókhalds og að ekki hafi verið teknar saman upplýsingar um notkun kreditkortsins á árinu 2006, þ.e. að ekki hafi verið útbúin ný skjöl eða önnur gögn sem hafi að geyma upplýsingar um notkun kreditkortsins, sbr. 2. málslið 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga. Við úrlausn máls þessa reynir á skil upplýsingalaga gagnvart ákvæðum annarra laga, sbr. 2. mgr. 2. gr. upplýsingalaga og nánari afmörkun upplýsingaréttar, sbr. 2. mgr. 3. gr. laganna.
2.
Við setningu upplýsingalaga var gildissvið þeirra gagnvart öðrum lögum afmarkaða þannig í 2. mgr. 2. gr. laganna að þau tækju ekki til aðgangs „ ... að upplýsingum samkvæmt lögum um skráningu og meðferð persónuupplýsinga“, nr. 121/1989, svonefndum tölvulögum. Ákvæði tölvulaga geymdu fyrirmæli um aðgang að gögnum hjá stjórnvöldum sem skráð voru með kerfisbundum hætti. Með kerfisbundinni skráningu upplýsinga var átt við söfnun og skráningu ákveðinna og afmarkaðra upplýsinga í skipulagsbundna heild, eða skrá, sbr. 3. mgr. 1. gr. laganna. Lög nr. 121/1989 voru felld úr gildi með lögum nr. 77/2000 um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga. Í skýringum við 44. gr. þess frumvarps er varð að lögum nr. 77/2000 er rakið að ákvæði laganna hafi rýmra gildissvið að því leyti að þau taki til sérhverrar rafrænnar vinnslu persónuupplýsinga án tillits til þess hvort afmörkuðum upplýsingum sé safnað í skipulagsbundna heild eða ekki. Samhliða var ákvæðum upplýsingalaga breytt með lögum nr. 83/2000.
Í almennum athugasemdum með frumvarpi því er varð að lögum nr. 83/2000 er tilurð frumvarpsins rakin og afmörkun upplýsingalaga gagnvart lögum nr. 121/1989 skýrð með þeim hætti að gildissvið upplýsingalaga hafi í megindráttum oltið á því hvernig gildissvið laga um skráningu og meðferð persónuupplýsinga hefði verið afmarkað. Hefðu mörkin „ ... verið dregin á þann hátt að gildandi lög um persónuupplýsingar taki til aðgangs að persónuupplýsingum í skrám sem færðar eru kerfisbundið en upplýsingalögin til persónuupplýsinga sem varðveittar eru á annan hátt. Hvort leyst er úr beiðni um aðgang að persónuupplýsingum eftir upplýsingalögum eða lögum um skráningu og meðferð persónuupplýsinga hefur því í raun oltið á því á hvaða formi slíkar upplýsingar eru varðveittar.“ Tekið er fram að megintilgangur frumvarpsins sé sá að „ ... varðveitt verði sömu lagaskil og verið hafa milli þeirra laga og nýrra laga um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga.“
Með 1. gr. frumvarps til laga nr. 83/2000 var lögð til breyting á 2. mgr. 2. gr. upplýsingalaga. Í skýringum við 1. gr. frumvarpsins kemur fram að þar sé „ ... lagt til að gildissvið upplýsingalaga gagnvart lögum um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga verði afmarkað þannig að upplýsingalögin taki ekki til aðgangs að upplýsingum er lög um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga taka til nema leitað sé eftir aðgangi að skjölum eða öðrum gögnum sem 2. mgr. 3. gr. upplýsingalaga nær til. Í því ákvæði er inntak upplýsingaréttarins skilgreint á þann hátt að aðgangur almennings taki til gagna í máli sem er eða hefur verið til meðferðar hjá stjórnvöldum og liggja fyrir hjá þeim. Eftir þessa breytingu ber að virða ákvæði upplýsingalaga sem sérákvæði í samanburði við lög um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, sbr. 44. gr. þeirra, en í raun leiðir það til sömu niðurstöðu og nú gildir um lagaskil milli upplýsingalaga og laga um skráningu og meðferð persónuupplýsinga. Á þennan hátt halda ákvæði upplýsingalaga gildi sínu óháð lögum um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga og ekki verður hallað á þann upplýsingarétt sem almenningi hefur þegar verið tryggður samkvæmt núgildandi lögum, ...“
Samkvæmt framansögðu miðuðu þær breytingar sem urðu að lögum nr. 83/2000 að því að varðveita áfram sömu lagaskil og verið höfðu gagnvart lögum nr. 121/1989. Við skýringu upplýsingalaga verður því að þessu leyti áfram byggt á fyrri framkvæmd úrskurðarnefndar. Af þessu leiðir ennfremur að aðgangur að upplýsingum sem er að finna í skrám sem færðar eru með kerfisbundnum hætti falla utan gildissviðs upplýsingalaga. Í úrskurðum sínum hefur úrskurðarnefnd um upplýsingamál þannig byggt á því að utan laganna falli m.a. upplýsingar sem skráðar eru með kerfisbundum hætti í bókhaldi stjórnvalds og það sama eigi ennfremur við sé upplýsingarnar að finna í afmörkuðum hluta bókhalds eða einstökum fylgiskjölum þess, þ. á m. reikningum vegna kaupa á vöru eða þjónustu, sbr. úrskurði nefndarinnar í málum A-69/1998 og A-75/1999. Aftur á móti geti lögin átt við um sérstök yfirlit sem unnin hafa verið upp úr viðkomandi bókhaldi, sbr. úrskurði nefndarinnar í málum A-35/1997, A-44/1998 og A-245/2007. Af þessu leiðir ennfremur að hafi gagn, sem fært hefur verið í skrá eða er ætlað að vera hluti hennar, verið tekið til sérstakrar umfjöllunar eða meðferðar stjórnvalds fellur það undir upplýsingarétt, sbr. 2. mgr. 3. gr. upplýsingalaga, enda tilheyrir skjalið þá sérstöku máli.
3.
Samkvæmt 2. mgr. 3. gr. upplýsingalaga nær réttur almennings til aðgangs að upplýsingum hjá stjórnvöldum til: „ - 1. allra skjala sem mál varða, þar með talinna endurrita af bréfum sem stjórnvald hefur sent, enda megi ætla að það hafi borist viðtakanda; - 2. allra annarra gagna sem mál varða, svo sem teikninga, uppdrátta, korta, mynda, örfilma og gagna sem vistuð eru í tölvu; - 3. dagbókarfærslna sem lúta að gögnum málsins og lista yfir málsgögn.“ Af þessari afmörkun á gildissviði upplýsingalaga leiðir að ákvæði þeirra eiga einungis við þegar farið er fram á aðgang að upplýsingum, sem er að finna í afmörkuðum skjölum eða öðrum sambærilegum gögnum, sem tilheyrt geta máli. Í samræmi við þetta og ákvæði 1. mgr. 3. gr., eins og því var breytt með 1. gr. laga nr. 161/2006, um breytingu á upplýsingalögum, tekur upplýsingaréttur almennings einvörðungu til gagna sem fyrir liggja, þegar um þau er beðið og tilheyrt geta ákveðnu máli, en leggur ekki á stjórnvöld skyldu til að útbúa ný gögn, sem ekki eru fyrirliggjandi þegar eftir þeim er leitað, sbr. ennfremur úrskurði nefndarinnar í málum A-129/2001, A-181/2004 og A-230/2006. Stjórnvaldi er þannig ekki skylt að taka saman gögn úr bókhaldi sem t.d. varða notkun kreditkorts og ekki heldur að afhenda slík gögn nema því aðeins að þau séu orðin hluti af gögnum sem varða sérstakt mál sem stjórnvald hefur tekið til meðferðar og skilyrðum upplýsingalaga sé fullnægt að öðru leyti.
Af hálfu umhverfisráðuneytisins er staðhæft að engin skjöl, þ. á m. sérstök yfirlit sem varði kæruefnið, hafi verið unnin upp úr bókhaldi þess. Er ekkert komið fram í máli þessu sem gefur tilefni til þess að draga í efa staðhæfingu ráðuneytisins. Þá verður ekki annað ráðið af svörum þess en að umrædd notkunaryfirlit séu eingöngu að finna í bókhaldi ráðuneytisins og hafi þar að öðru leyti ekki verið til sérstakrar skoðunar eða meðferðar.
Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða úrskurðarnefndar að staðfesta beri synjun umhverfisráðuneytisins um afhendingu umræddra notkunaryfirlita vegna kreditkorts umhverfisráðherra árið 2006.
Úrskurðarorð:
Staðfest er sú ákvörðun umhverfisráðuneytisins að synja kæranda, [...], um aðgang að notkunaryfirlitum kreditkorts umhverfisráðherra vegna ársins 2006.
Páll Hreinsson
formaður
Friðgeir Björnsson Sigurveig Jónsdóttir