A 263/2007 Úrskurður frá 3. júlí 2007
A-263/2007 Úrskurður frá 3. júlí 2007
ÚRSKURÐUR
Hinn 3. júlí 2007 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-263/2007.
Kæruefni
Með bréfi, dags. 20. maí sl., kærði [...], synjun utanríkisráðuneytisins frá 25. apríl um að honum yrðu látin í té afrit sjóðsbóka í evrum og dölum vegna utanumhalds sjóðs á Kabúlflugvelli í Afganistan 2004.
Með bréfi, dags. 22. maí sl., var kæran kynnt utanríkisráðuneytinu og því veittur frestur til 1. júní sl. til að gera athugasemdir við hana og koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun sinni. Jafnframt var þess óskað að ráðuneytið léti nefndinni í té innan sama frests afrit þeirra gagna sem kæran laut að. Umsögn ráðuneytisins, ásamt umbeðnum gögnum, barst nefndinni með bréfi, dags. 1. júní sl.
Kæranda var gefinn kostur á að tjá sig um umsögn utanríkisráðuneytisins með bréfi, dags. 4. júní sl. Athugasemdir kæranda bárust nefndinni með bréfi, dags. 11. júní sl.
Með bréfi, dags. 27. júní sl., óskaði úrskurðarnefnd eftir því að utanríkisráðuneytið léti nefndinni í té upplýsingar um það hvort umræddar sjóðsbækur hefðu verið teknar til sérstakrar umfjöllunar eða meðferðar ráðuneytisins einar sér eða í tengslum við önnur mál. Umbeðnar upplýsingar bárust nefndinni með bréfi, dags. 28. júní sl.
Málsatvik
Samkvæmt gögnum málsins eru atvik þess í stuttu máli þau að með tölvubréfi, dags. 9. mars sl., óskaði kærandi eftir því að utanríkisráðuneytið léti honum í té afrit sjóðsbóka í evrum og dölum vegna utanumhalds sjóðs á Kabúlflugvelli í Afganistan 2004. Ráðuneytið gaf kæranda kost á að skýra frekar grundvöll beiðni sinnar með bréfi, dags. 19. mars sl. Tók ráðuneytið fram að það sæi ekki að umbeðin gögn væru þess eðlis að þau féllu undir almennan upplýsingarétt skv. 3. gr. upplýsingalaga enda innhéldu þau bæði upplýsingar um fjárhagsmálefni einstaklinga og lögaðila, sbr. 5. gr. upplýsingalaga. Þá vörðuðu gögnin starfsemi sem unnin væri á vegum Atlantshafsbandalagsins og kæmu því ákvæði 2. tölul 6. gr. laganna einnig til skoðunar. Í tölvupósti kæranda sama dag er því hafnað að ákvæði 5. gr. eða 6. gr. upplýsingalaga geti takmarkað aðgang hans að umræddum gögnum. Utanríkisráðuneytið hafnað beiðni kæranda með bréfi, dags. 25. apríl 2007, þar sem beiðnin félli ekki undir almennan upplýsingarétt samkvæmt 3. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Þá væri um að ræða gögn um einka- og fjárhagsmálefni einstaklinga og lögaðila sem undanskilin sé upplýsingarétti, sbr. 5. gr. upplýsingalaga og gögn sem geti samkvæmt 2. mgr. 2. gr. upplýsingalaga fallið undir ákvæði laga nr. 77/2000 um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, en ekki upplýsingalög.
Í kæru sinni vísar kærandi til þess að umbeðin gögn snerti málarekstur hans gegn fjármálaráðuneytinu til heimtu tryggingabóta vegna starfa sinna sem friðargæsluliða. Beiðni hans uppfylli skilyrði 3. gr. upplýsingalaga og því eigi tilvísun ráðuneytisins til 2. mgr. 2. gr. ekki við í málinu. Þá geti ákvæði 5. gr. upplýsingalaga ekki heldur átt við þar sem ekki sé um að ræða gögn sem varði einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga að því marki að leynt eigi að fara. Eingöngu sé um að ræða bókhaldsgögn og hagsmunir hlutaðeigandi einstaklinga því ekki hætta búin. Óþarft sé því að neita um aðgang að gögnunum og sama eigi við um mikilvæga hagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila.
Í umsögn utanríkisráðuneytisins eru áréttuð þau sjónarmið og lagatilvísanir er fram koma í synjun þess. Auk þessa bendir ráðuneytið á að um sé að ræða upplýsingar sem skráðar hafi verið með kerfisbundnum hætti vegna bókhalds og með vísan til 2. mgr. 2. gr. upplýsingalaga sýnist ákvæði upplýsingalaga ekki taka til umræddra gagna. Vegna fyrirspurnar úrskurðarnefndar, dags. 27. júní sl., upplýsti utanríkisráðuneytið með bréfi, dags. 28. júní sl., að umræddar sjóðsbækur hefðu aldrei verið teknar til sérstakrar umfjöllunar eða meðferðar ráðuneytisins, hvorki einar sér eða í tengslum við önnur mál.
Í athugasemdum kæranda er því hafnað að ráðuneytið vísi kærunni frá skv. 2. mgr. 2. gr. upplýsingalaga. Hafi hann fært rök fyrir því af hverju ráðuneytinu beri að láta í té umbeðnar upplýsingar samkvæmt 2. mgr. 3. gr.
Aðilar máls þessa hafa fært frekari rök fyrir kærunni annars vegar og hinn kærðu ákvörðun hins vegar. Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð frekari grein fyrir þeim röksemdum í úrskurði þessum, en úrskurðarnefnd hefur haft þær til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða
1.
Kærandi hefur afmarkað beiðni sína við afrit af sjóðsbókum í evrum og bandríkjadölum vegna utanumhalds sjóðs vegna starfa íslensku friðargæslunnar á Kabúlflugvelli í Afganistan árið 2004. Af hálfu utanríkisráðuneytisins er vísað til þess að upplýsingaréttur kæranda samkvæmt 3. gr. upplýsingalaga taki ekki til sjóðsbókanna þar sem um sé að ræða upplýsingar sem færðar hafi verið með kerfisbundnum hætti í bókhald. Við úrlausn máls þessa reynir á skil upplýsingalaga gagnvart ákvæðum annarra laga, sbr. 2. mgr. 2. gr. upplýsingalaga og nánari afmörkun upplýsingaréttar, sbr. 2. mgr. 3. gr. laganna.
2.
Við setningu upplýsingalaga var gildissvið þeirra gagnvart öðrum lögum afmarkað þannig í 2. mgr. 2. gr. laganna að þau tækju ekki til aðgangs „ ... að upplýsingum samkvæmt lögum um skráningu og meðferð persónuupplýsinga“, nr. 121/1989, svonefndum tölvulögum. Ákvæði tölvulaga geymdu fyrirmæli um aðgang að gögnum hjá stjórnvöldum sem skráð voru með kerfisbundum hætti. Með kerfisbundinni skráningu upplýsinga var átt við söfnun og skráningu ákveðinna og afmarkaðra upplýsinga í skipulagsbundna heild, eða skrá, sbr. 3. mgr. 1. gr. laganna. Lög nr. 121/1989 voru felld úr gildi með lögum nr. 77/2000 um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga. Í skýringum við 44. gr. þess frumvarps er varð að lögum nr. 77/2000 er rakið að ákvæði laganna hafi rýmra gildissvið að því leyti að þau taki til sérhverrar rafrænnar vinnslu persónuupplýsinga án tillits til þess hvort afmörkuðum upplýsingum sé safnað í skipulagsbundna heild eða ekki. Samhliða var ákvæðum upplýsingalaga breytt með lögum nr. 83/2000.
Í almennum athugasemdum með frumvarpi því er varð að lögum nr. 83/2000 er tilurð frumvarpsins rakin og afmörkun upplýsingalaga gagnvart lögum nr. 121/1989 skýrð með þeim hætti að gildissvið upplýsingalaga hafi í megindráttum oltið á því hvernig gildissvið laga um skráningu og meðferð persónuupplýsinga hefði verið afmarkað. Hefðu mörkin „ ... verið dregin á þann hátt að gildandi lög um persónuupplýsingar taki til aðgangs að persónuupplýsingum í skrám sem færðar eru kerfisbundið en upplýsingalögin til persónuupplýsinga sem varðveittar eru á annan hátt. Hvort leyst er úr beiðni um aðgang að persónuupplýsingum eftir upplýsingalögum eða lögum um skráningu og meðferð persónuupplýsinga hefur því í raun oltið á því á hvaða formi slíkar upplýsingar eru varðveittar.“ Tekið er fram að megintilgangur frumvarpsins sé sá að „ ... varðveitt verði sömu lagaskil og verið hafa milli þeirra laga og nýrra laga um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga.“
Með 1. gr. frumvarps til laga nr. 83/2000 var lögð til breyting á 2. mgr. 2. gr. upplýsingalaga. Í skýringum við 1. gr. frumvarpsins kemur fram að þar sé „ ... lagt til að gildissvið upplýsingalaga gagnvart lögum um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga verði afmarkað þannig að upplýsingalögin taki ekki til aðgangs að upplýsingum er lög um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga taka til nema leitað sé eftir aðgangi að skjölum eða öðrum gögnum sem 2. mgr. 3. gr. upplýsingalaga nær til. Í því ákvæði er inntak upplýsingaréttarins skilgreint á þann hátt að aðgangur almennings taki til gagna í máli sem er eða hefur verið til meðferðar hjá stjórnvöldum og liggja fyrir hjá þeim. Eftir þessa breytingu ber að virða ákvæði upplýsingalaga sem sérákvæði í samanburði við lög um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, sbr. 44. gr. þeirra, en í raun leiðir það til sömu niðurstöðu og nú gildir um lagaskil milli upplýsingalaga og laga um skráningu og meðferð persónuupplýsinga. Á þennan hátt halda ákvæði upplýsingalaga gildi sínu óháð lögum um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga og ekki verður hallað á þann upplýsingarétt sem almenningi hefur þegar verið tryggður samkvæmt núgildandi lögum, ...“
Samkvæmt framansögðu miðuðu þær breytingar sem urðu með lögum nr. 83/2000 að því að varðveita áfram sömu lagaskil og verið höfðu gagnvart lögum nr. 121/1989. Við skýringu upplýsingalaga verður því að þessu leyti áfram byggt á fyrri framkvæmd úrskurðarnefndar. Af þessu leiðir ennfremur að aðgangur að upplýsingum sem er að finna í skrám sem færðar eru með kerfisbundnum hætti falla utan gildissviðs upplýsingalaga. Í úrskurðum sínum hefur úrskurðarnefnd um upplýsingamál þannig byggt á því að utan laganna falli m.a. upplýsingar sem skráðar eru með kerfisbundum hætti í bókhaldi stjórnvalds og það sama eigi ennfremur við sé upplýsingarnar að finna í afmörkuðum hluta bókhalds eða einstökum fylgiskjölum þess, þ. á m. reikningum vegna kaupa á vöru eða þjónustu, sbr. úrskurði nefndarinnar í málum A-69/1998 og A-75/1999. Aftur á móti geti lögin átt við um sérstök yfirlit sem unnin hafa verið upp úr viðkomandi bókhaldi, sbr. úrskurði nefndarinnar í málum A-35/1997, A-44/1998 og A-245/2007. Af þessu leiðir ennfremur að hafi gögn, sem færð hafa verið í skrá eða er ætlað að vera hluti hennar, verið tekin til sérstakrar umfjöllunar eða meðferðar stjórnvalds falla þau undir upplýsingarétt, sbr. 2. mgr. 3. gr. upplýsingalaga, enda tilheyra þau þá sérstöku máli.
3.
Samkvæmt 2. mgr. 3. gr. upplýsingalaga nær réttur almennings til aðgangs að upplýsingum hjá stjórnvöldum til: „ - 1. allra skjala sem mál varða, þar með talinna endurrita af bréfum sem stjórnvald hefur sent, enda megi ætla að það hafi borist viðtakanda; - 2. allra annarra gagna sem mál varða, svo sem teikninga, uppdrátta, korta, mynda, örfilma og gagna sem vistuð eru í tölvu; - 3. dagbókarfærslna sem lúta að gögnum málsins og lista yfir málsgögn.“ Af þessari afmörkun á gildissviði upplýsingalaga leiðir að ákvæði þeirra eiga einungis við þegar farið er fram á aðgang að upplýsingum, sem er að finna í afmörkuðum skjölum eða öðrum sambærilegum gögnum, sem tilheyrt geta máli. Í samræmi við þetta og ákvæði 1. mgr. 3. gr., eins og því var breytt með 1. gr. laga nr. 161/2006, um breytingu á upplýsingalögum, tekur upplýsingaréttur almennings einvörðungu til gagna sem fyrir liggja, þegar um þau er beðið og tilheyrt geta ákveðnu máli, en leggur ekki á stjórnvöld skyldu til að útbúa ný gögn, sem ekki eru fyrirliggjandi þegar eftir þeim er leitað, sbr. ennfremur úrskurði nefndarinnar í málum A-129/2001, A-181/2004 og A-230/2006. Stjórnvaldi er þannig ekki skylt að taka saman gögn úr bókhaldi og ekki heldur að afhenda slík gögn eða skrá sem þau tilheyra, nema því aðeins að þau eða skráin séu orðin hluti af gögnum sem varða sérstakt mál sem stjórnvald hefur tekið til meðferðar og skilyrðum upplýsingalaga sé fullnægt að öðru leyti.
Af hálfu utanríkisráðuneytisins er upplýst, sbr. bréf þess frá 28. júní sl., að umræddar sjóðsbækur hafi aldrei verið teknar til sérstakrar umfjöllunar eða meðferðar ráðuneytisins, hvorki einar sér né í tengslum við önnur mál. Ekkert er fram komið í máli þessu sem gefur tilefni til þess að draga í efa staðhæfingar ráðuneytisins um þetta.
Úrskurðarnefndin hefur kynnt sér þær sjóðsbækur sem beiðni kæranda tekur til. Um er að ræða handfærðar upplýsingar um mánaðarlegar inn- og útborgarnir, sem skráðar hafa verið með kerfisbundnum hætti í svonefndar sjóðsbækur og eru vegna bókhalds. Með tilvísun til 2. mgr. 2. gr. og 2. mgr. 3. gr. upplýsingalaga eins og þau hafa verið skýrð, sbr. lið 2 hér að framan, taka upplýsingalög ekki til þessara gagna og ber því að staðfesta synjun utanríkisráðuneytisins um afhendingu umræddra sjóðsbóka.
Úrskurðarorð:
Synjun utanríkisráðuneytisins á beiðni kæranda, [...], um afhendingu sjóðsbóka vegna utanumhalds sjóðs á Kabúlflugvelli 2004 er staðfest.
Páll Hreinsson
formaður
Friðgeir Björnsson Sigurveig Jónsdóttir