A 284/2008 Úrskurður frá 29. júlí 2008
ÚRSKURÐUR
Hinn 29. júlí 2008 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-284/2008.
Kæruefni og málsatvik
Með bréfi, dags. 5. maí 2008, kærði [...], synjun Fjármálaeftirlitsins frá 29. apríl sama árs um að veita henni aðgang að þremur ákvörðunum stofnunarinnar um heimildir nánar tilgreindra aðila til að eignast virkan hlut í fjármálafyrirtækjum.
Samkvæmt gögnum málsins eru atvik þess í stuttu máli þau að kærandi hafði í byrjun apríl 2008 símleiðis samband við Fjármálaeftirlitið og óskaði eftir aðgangi að ákvörðunum þess vegna umsókna um virka eignarhluti í fjármálafyrirtækjum. Beiðni þessari var synjað. Með símbréfum, dags. 14., 21. og 28. apríl 2008, ítrekaði kærandi beiðni sína um aðgang að ákvörðunum stofnunarinnar um virka eignarhluti. Síðasta beiðnin var afmörkuð við þrjár tilgreindar ákvarðanir Fjármálaeftirlitsins. Af kæru málsins, sem og gögnum þess að öðru leyti, leiðir að hér er um að ræða þrjár ákvarðanir Fjármálaeftirlitsins í tilefni af umsóknum tilgreindra aðila um heimildir til að eignast virkan eignarhlut í fjármálafyrirtæki annars vegar, sbr. VI. kafli laga nr. 161/2002, um fjármálafyrirtæki, og hins vegar virkan eignarhlut í vátryggingafélagi, sbr. 39. gr. laga nr. 60/1994, um vátryggingastarfsemi. Með tölvubréfi, dags. 29. apríl, var þessum erindum kæranda synjað. Til stuðnings ákvörðun sinni vísaði Fjármálaeftirlitið fyrst og fremst til 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 og þagnarskylduákvæðis 13. gr. laga nr. 87/1998, um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, sbr. breytingar sem á ákvæðinu voru gerðar með lögum nr. 11/2000 og 67/2006. Þá vísar Fjármálaeftirlitið í synjun sinni einnig til úrskurða úrskurðarnefndar um upplýsingamál í málum A-221/2005 og A-147/2002.
Að fenginni framangreindri niðurstöðu Fjármálaeftirlitsins lagði kærandi fram þá kæru sem hér er til úrlausnar. Beinist kæran einvörðungu að synjun Fjármálaeftirlitsins á þeim þremur ákvörðunum stofnunarinnar sem kærandi óskaði aðgangs að með bréfi til hennar, dags. 28. apríl.
Með bréfi, dags. 9. maí sl., var Fjármálaeftirlitinu kynnt kæran og því gefinn kostur á að gera athugasemdir við hana og koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun sinni. Jafnframt var óskað eftir að fá afhent í trúnaði afrit af hinum umdeildu ákvörðunum. Svar Fjármálaeftirlitsins, ásamt umbeðnum gögnum, barst úrskurðarnefnd um upplýsingamál með bréfi, dags. 4. júní. Kemur þar fram að stofnunin telji þau gögn sem beiðni kæranda beinist að falla undir ákvæði 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 en jafnframt að umbeðnar upplýsingar falli að mati Fjármálaeftirlitsins undir þagnarskyldureglu 13. gr. laga nr. 87/1998, um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, með síðari breytingum, sem sé sérregla er gangi lengra en 5. gr. upplýsingalaga. Með bréfi, dags. 4. júní, var kæranda gefinn kostur á að tjá sig um athugasemdir Fjármálaeftirlitsins. Athugasemdir kæranda bárust úrskurðarnefnd um upplýsingamál með bréfi, dags. 8. júlí sl.
Aðilar málsins hafa fært frekari rök fyrir afstöðu sinni en með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð frekari grein fyrir þeim í úrskurði þessum. Úrskurðarnefndin hefur haft þær til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða
Í 3. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, sbr. 1. gr. laga nr. 161/2006 segir orðrétt: „Stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.–6. gr. Stjórnvöldum er þó ekki skylt að útbúa ný skjöl eða önnur gögn í ríkari mæli en leiðir af 7. gr.“ Í 5. gr. laganna segir síðan: „Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Sömu takmarkanir gilda um aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila.“ Í athugasemdum er fylgdu frumvarpi til upplýsingalaga er m.a. tekið fram til skýringar á niðurlagsákvæði greinarinnar að óheimilt sé að veita almenningi „viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- eða samkeppnisstöðu fyrirtækja“. Þá segir þar enn fremur að oft komi sérstakar reglur um þagnarskyldu í veg fyrir að aðgang megi veita að upplýsingum.
Í 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga er tekið fram að almenn ákvæði laga um þagnarskyldu takmarki ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt lögunum. Með gagnályktun frá þessu ákvæði verður hins vegar að telja að sérstök þagnarskylduákvæði geti, ein sér, komið í veg fyrir að aðgangur verði veittur að gögnum í vörslu stjórnvalda. Fjármálaeftirlitið starfar á grundvelli laga nr. 87/1998, um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi. Hefur það í máli þessu, til stuðnings á ákvörðun sinni um synjun um aðgang að umbeðnum gögnum, vísað til 13. gr. þeirra laga. Í 1., 2. og 3. mgr. tilvitnaðs ákvæðis segir svo, sbr. breytingar sem gerðar hafa verið á ákvæðinu með lögum nr. 11/2000 og lögum nr. 67/2006.
„Stjórn, forstjóri og starfsmenn Fjármálaeftirlitsins eru bundnir þagnarskyldu. Þeir mega ekki að viðlagðri ábyrgð samkvæmt ákvæðum almennra hegningarlaga um opinbera starfsmenn skýra óviðkomandi aðilum frá því er þeir komast að í starfi sínu og leynt á að fara um starfsemi Fjármálaeftirlitsins, viðskipti og rekstur eftirlitsskyldra aðila, tengdra aðila eða annarra, nema dómari úrskurði að upplýsingar sé skylt að veita fyrir dómi eða lögreglu eða skylda sé að veita upplýsingar lögum samkvæmt. Sama gildir um lögmenn, endurskoðendur, tryggingastærðfræðinga og sérfræðinga sem starfa fyrir eða á vegum Fjármálaeftirlitsins. Þagnarskyldan helst þótt látið sé af starfi og er óheimilt að nýta í atvinnuskyni upplýsingar sem bundnar eru þagnarskyldu.
Upplýsingar sem háðar eru þagnarskyldu samkvæmt sérlögum eða öðrum lögum eru háðar sambærilegri þagnarskyldu þegar þær hafa verið afhentar Fjármálaeftirlitinu.
Í úrskurði þessum reynir á skyldu Fjármálaeftirlitsins til að láta af hendi gögn á grundvelli upplýsingalaga nr. 50/1996. Því kemur ekki til umfjöllunar í úrskurði þessum heimild Fjármálaeftirlitsins til að veita upplýsingar í samandregnu formi þannig að einstakir aðilar séu ópersónugreinanlegir, sbr. 3. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998, með síðari breytingum.
Í 1. og 2. mgr. tilvitnaðs ákvæðis 13. gr. laga nr. 87/1998 felst að áliti úrskurðarnefndarinnar þagnarskylduregla sem eftir atvikum getur leitt af sér strangari undanþágu frá meginreglu 3. gr. upplýsingalaga um rétt almennings til aðgangs að gögnum í fórum stjórnvalda en ella myndi leiða af 5. gr. þeirra laga. Teldust þær upplýsingar sem fram koma í hinum umdeildu gögnum ekki undanþegnar upplýsingarétti almennings á grundvelli 5. gr. upplýsingalaga kæmi því til sérstakrar skoðunar hvort umrædd þagnarskylduregla í 13. gr. laga nr. 87/1998 ætti að leiða til slíkrar takmörkunar í þessu máli.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur kynnt sér efni þeirra þriggja ákvarðana sem Fjármálaeftirlitið hefur synjað kæranda um aðgang að. Í ákvörðunum þessum koma fram upplýsingar sem Fjármálaeftirlitið aflaði hjá umsækjendum, auk annarra aðila. Í ákvörðununum er að finna ítarlega lýsingu á umsóknunum og markmiðum umsækjenda á þeim tíma sem umsóknirnar eru lagðar fram auk lýsingar á upplýsingaöflun stofnunarinnar og ástæðum þess að tiltekinna upplýsinga er aflað. Meginefni ákvarðananna hefur að geyma mat á hæfi umsækjenda, s.s. hættu á hagsmunaárekstrum og mögulegri torveldun á eftirliti og réttri upplýsingagjöf, auk nákvæmrar lýsingar á samskiptum umsækjenda við Fjármálaeftirlitið, fjárhagsstöðu umsækjenda, breytingum á eignarhaldi á ýmsum fyrirtækjum og viðskiptum þeim tengdum, fjármögnun í einstökum viðskiptum og fleiri atriðum. Umræddar ákvarðanir eru þannig upp byggðar að framsetningu þeirra upplýsinga sem um ræðir er iðulega tengt mat Fjármálaeftirlitsins á þýðingu þeirra fyrir hæfi umsækjenda, þar með talið mat á hegðun umsækjenda og fjárhagslegri stöðu þeirra. Að áliti nefndarinnar er í ákvörðunum þessum að finna margvíslegar upplýsingar um fjárhags- og viðskiptahagsmuni þeirra fyrirtækja og annarra aðila sem þar er um fjallað, svo og málefni starfsmanna fyrirtækjanna, sem eru þess eðlis að eðlilegt og sanngjarnt er að þær fari leynt, sbr. 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Umræddar upplýsingar er að finna svo víða í umræddum ákvörðunum að ekki þjónar tilgangi, að mati nefndarinnar, að veita aðgang að hluta þeirra skv. 7. gr. upplýsingalaga.
Með vísan til þessa er ekki þörf á því í úrskurði þessum að taka sérstaklega afstöðu til þess hvort rétt væri að hafna aðgangi kæranda að þeim gögnum sem hann hefur óskað aðgangs að á grundvelli þagnarskylduákvæðis 13. gr. laga nr. 87/1998, með síðari breytingum.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Fjármálaeftirlitsins, dags. 29. apríl 2008, um að synja [...] um aðgang að þremur ákvörðunum stofnunarinnar, þar sem tekin var afstaða til umsókna tilgreindra aðila um heimildir til að eignast virkan eignarhlut í fjármálafyrirtæki annars vegar virkan eignarhlut í vátryggingafélagi hins vegar, er staðfest.
Friðgeir Björnsson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Trausti Fannar Valsson